城鄉融合視角下康養小鎮共建共治共享發展研究

摘" "要：康養小鎮建設是國家大健康政策驅動下的八大區域經濟發展形式之一。作為縣域經濟發展載體，其天然具有促進城鄉融合的價值功能。然而在實踐中，康養小鎮更多地被視為經濟色彩濃郁的休閑旅游、地產養老項目進行開發，導致該價值功能遠未實現。通過對“共建共治共享”理論的深刻學習，認為“共建共治共享”既是一種社會治理理論，也是指導社會多元主體協同互促、共同發展的方法論。要使康養小鎮真正肩負起推動城鄉融合發展的使命，就必須堅持“共建共治共享”的理論方法，使其科學發展。

關鍵詞：康養小鎮；城鄉融合；共建共治共享；可持續發展

中圖分類號：F590.3" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2025）02-0044-05

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出，城鄉融合發展以城鄉生產要素雙向自由流動和公共資源合理配置為重點，統籌推進城鄉產業協同，基本公共服務普惠共享和農民持續增收。其根本目標是加快實現農業農村現代化和鄉村振興?？叼B小鎮是縣域經濟的重要載體，其高質量發展能加速推進城鄉融合，助力鄉村全面振興。

一、城鄉融合是新型城鎮化與鄉村振興雙重戰略下行動方向的選擇

新型城鎮化和鄉村振興是解決當前人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾的兩大國家戰略，也是推進新時代城鄉融合發展的重大舉措[1]。

一方面，新型城鎮化戰略目標是以人為本，著眼農民，覆蓋農村，切實實現城鄉基礎設施一體化、公共服務均等化、鄉村低碳宜居化、農業轉移人口市民化。這一目標的達成必須堅持城鄉融合發展路徑。

另一方面，2017年中央農村工作會議明確提出鄉村振興戰略分“三步走”，到2050年鄉村“富強美”全面振興。這條道路該如何走，會議給出了七條實現途徑，第一條就是走城鄉融合發展之路。

在此背景下，在理論層面，學者重點研究指導城鄉融合發展的基礎理論；在實踐層面，各行各業積極行動，探尋城鄉有效融合的實現路徑。

二、康養小鎮的含義與結構特征

康養小鎮是特殊的鄉村社會單元，對康養小鎮含義的解讀有助于理解其推動城鄉融合的天然價值。對其結構特征的分析能讓我們進一步思考康養小鎮該如何發展才能更好地實現其天然價值。

（一）康養小鎮的含義

中國康養產業發展報告藍皮書對康養小鎮做如下解釋：康養小鎮屬于特色小鎮的一種，是以健康生活為出發點和歸宿點，以健康產業為核心，以大數據平臺為依托，融合醫療、養生、養老、休閑、體育、旅游等眾多元素打造而成的宜居、宜業、宜游、宜養，有生活、有文化、有情感、有質量的和諧小鎮[2]?？叼B小鎮多處于遠離城市的非中心地理區位，與鄉村存在生產空間和生活空間的相互交融，這種地域特性使人們將康養小鎮視為鄉村單元的一種特殊形式，其建設有利于推動資本在鄉村的布局，構建新型人居環境和城鎮化空間，重塑鄉村生產力與生產關系，進而實現城鄉融合。具體表現如下頁圖1。

（二）康養小鎮的結構特征

1.地域性特征

康養小鎮地域特征主要體現在生態資源地域性、文化環境地域性以及遠離城市的非中心地理區位。地域性特征決定了不同小鎮具有不同的康養品牌形象：有以地域文化為特色的，如保亭黎族苗族自治縣康養小鎮；有以自然資源為特征的，如武夷山市武夷街道森林康養小鎮。

2.旅游社區屬性

康養小鎮宜居宜養宜游的特征使小鎮游客的健康休閑活動與居民日常生活交織，是景區與社區的融合體，能產生多種社會經濟文化互動關系，具有旅游社區的屬性特征。且這一屬性特別強調社區居民深度參與小鎮建設，公平享有小鎮發展成果。

3.小鎮的組織類型多元

康養小鎮是一個復雜的系統工程，占地面積大，小鎮中的組織類型多，如村委會、科研院所、專業化康養機構、培訓服務企業、社會組織、金融保險企業、電商企業以及非政府組織等。多元化組織在同一市場空間圍繞康養產業從事多種類型的經濟社會活動，從而形成更加復雜的社區治理結構。

4.產業支撐是康養小鎮發展的生命力

健康療養、社區享老、生態旅游、休閑度假、體育運動等功能是康養小鎮市場競爭差異化的表現，與這些功能相匹配的是康養農業、康養制造業和康養服務業。只有三次產業聯動才能優化康養產業結構，提升產業能級，為小鎮可持續發展提供不竭的動力。

5.經濟結構多層次

經濟結構包括組織結構、產品結構、人員結構、就業結構?？叼B小鎮涉及的組織結構有集體經濟組織、農民合作社、各類現代企業等。產品結構圍繞康養產業形成中醫養生產品、智慧享老產品、旅游產品、智能穿戴產品、健康食品等多種類型。人員結構按照實際參與小鎮建設的主體可以分為新型農民、本地居民、企業員工、現代科技人員、創業者等。就業結構覆蓋一、二、三產，并在產業融合中衍生出新興產業，形成新的就業結構。

6.治理水平要求高

康養小鎮的地域性、經濟性、功能性和空間特性等使得小鎮治理過程非常復雜。擴張的康養產業及其帶動的其他業態追求利益最大化；社區居民追求良好的生態環境、完善的基礎設施、寧靜的生活氛圍；游客和新移民作為服務的購買者要享受專業的康養服務和配套商業服務。多權利主體性質導致利益訴求各不相同容易激發矛盾。這些問題需要科學的治理手段、合理的治理機制，這對小鎮的治理水平提出了更高要求。

三、共建共治共享是城鄉融合發展的理論根基和方法論指導

《習近平談治國理政》第四卷中收錄了習近平總書記關于堅持以“共建共治共享”思想開拓社會發展新局面的一系列重要講話[3]。其中“共建”是指社會建設不僅是黨委、政府的職責，也是多元社會主體通過優勢互補自主參與的建設。實現“共建”需要強化政府公共服務職能，明確社會主體角色責任。拓展公眾參與建設的制度化渠道，建立“政社互動、政企互動、政民互動”的協同機制，從而調動多元主體參與社會建設的積極性、主動性、創造性?！肮仓巍睆娬{社會治理如何開展。共建主體的多元化必然要求在治理過程中實現多元主體的共治。即治理方式由“參與式”轉向“合作式”，形成多中心、扁平化的治理局面。實現“共治”必須健全黨組織領導下的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，提高黨在社會治理中的政治領導力、思想啟迪力、群眾組織力?！肮蚕怼睆娬{社會治理為了誰。即通過社會治理確保人民安居樂業有保障，不斷提升“獲得感、幸福感、安全感”。實現“共享”必須堅持以人民為中心的可持續理念。抓住人民最關心、最迫切、最現實的問題，讓發展的成果更廣泛、更公平地惠及人民。“共建共治共享”三者辯證統一。“共建”的核心在于發展依靠人民，團結人民。“共治”的核心在于制度安排的有效性?！肮蚕怼钡暮诵脑谟诿篮贸晒扇嗣窆蚕韀4]?！肮步ā笔恰肮仓喂蚕怼钡那疤?，“共治”是“共建共享”的保障，“共享”是“共建共治”的目標。

四、康養小鎮“共建共治共享”發展內容研究

通過對“共建共治共享”理論的辯證理解，文章認為在新型城鎮化和鄉村振興雙重戰略下，“共建共治共享”既是一種社會治理理念也是一種社會治理格局，同時還是指導社會多元主體協同互促共同發展的方法論。不僅如此，“共建共享”也是建設健康中國的根本路徑，“治理體系和治理能力現代化”是健康中國具體的實現目標。因此康養小鎮建設應該遵循共建共治共享的發展理念，并按照這一理念指導實踐，才能肩負起加速推進城鄉融合，實現鄉村振興的時代使命。

（一）康養小鎮共建內容研究

康養小鎮共建就是多元主體共同參與小鎮建設，發揮各自優勢和潛能，形成新的合作優勢與共贏局面。共建主要包括產業興旺共建、生態宜居共建和鄉風文明共建。文章就這三方面內容與實現問題進行分析。

1.產業興旺共建

產業興旺共建是基于三產視角分析說明參與康養小鎮建設的主體類型眾多。第一產業是康養農業?？叼B農業是傳統農業的升級版，指以健康為宗旨，以科學養生為理念，緊密融合二、三產業，滿足消費者對健康產品和健康體驗需要的現代化種植養殖。較之傳統農業，康養農業建設主體更加多元，除農民外，還有專業種植大戶、家庭農場、農民合作社、農業現代化企業等新型農業經營主體以及康養消費者的深度參與。第二產業是康養制造業?？叼B制造業指為康養產品和服務提供生產加工的制造產業?？叼B小鎮的高質量發展與康養制造型企業發展息息相關。如運動康養依賴健康鍛煉器材的制造和升級；醫療養生離不開先進的醫療設備的普及使用；高端養老型社區還需配套智能穿戴來提高生命安全與質量。故小鎮涉及的共建主體就包括了康養食品藥品制造企業，康養器材制造企業和電子、信息、人工智能型企業等。第三產業是康養服務業。由醫養服務、養老服務和養生服務組成。健康服務包括醫療衛生服務、康復理療服務、日間照護服務等，養老服務包括機構養老服務、社區養老服務、養老金融服務等，養生服務包括美體美容、養生旅游、休閑度假和健康咨詢等。共建主體，即提供相應服務的企業、組織和機構。不論是康養農業產品，還是高端康養制造產品，大多會以康養服務的形式到達消費者身邊。這一特質使得康養服務業自然成為康養農業、康養制造業與康養消費者之間的橋梁。因此，康養小鎮是眾多產業主體基于協同共建實現的。

2.生態宜居共建

生態宜居是鄉村振興的基礎，是農民生態福祉的保障，是康養小鎮可持續發展的前提。生態宜居要求堅持綠色發展，通過改善生態環境推動鄉村物質財富與生態財富共同增長，推動生活水平與生活質量同步提升，讓人民安居樂業，有歸屬感。康養小鎮生態宜居共建應從空間正義角度出發，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，把山水林田湖草作為生命共同體進行統一保護、統一修復。共建內容要圍繞加強農村人居環境綜合整治進行，包括廁所革命、生活污水垃圾處理、村容村貌美化、“四好農村路”建設、農村運輸物流服務升級等。這些同樣需要多主體共同參與，協同治理。首先，樹立農村基層黨組織的核心領導作用和黨員先鋒模范作用，帶領群眾深入開展優美環境與和諧生活的共同創造活動。其次，發揮共青團、婦聯、少先隊等群團組織的作用，將鄉村環境衛生要求納入村規民約，提高村民維護鄉村環境的主人翁意識。再次，培育市場化的專業管護隊伍，建立小鎮人居環境管護機制，確定公共設施管護主體與管護責任，使人居生態環境的保護更加規范。最后，生態宜居共建還需要政府的大力引導與推動。

3.鄉風文明共建

鄉風文明是鄉村振興的靈魂。康養小鎮鄉風文明共建包括傳統與現代融合、鄉村與城市融合、民族與世界融合。首先，傳統與現代融合同樣需要充分發揮黨員先鋒模范帶頭作用，大力弘揚社會主義核心價值觀和社會主義先進文化，傳承尊老愛幼、鄰里幫扶、誠實守信的鄉村傳統習俗，加強個人健康責任，提高居民健康素養，打造小鎮熱愛健康、追求健康、促進健康的文化氛圍。其次，鄉村與城市融合要充分挖掘鄉村傳統文化與地域精華，吸納民間組織和社會團體入住，給文創賦能，創新發展生態、科學、現代化的新型康養文化。最后，民族與世界的融合要合理借鑒國內外鄉村文明與健康養生的優秀成果與建設經驗，使健康文明內容與時俱進。鄉風文明離不開人才的更新發展?？叼B人才的培養和供給不能一蹴而就，需要通過政策扶持、搭建制度框架、文化宣傳、價值引導、高校培養、專業隊伍建設、產學研融合等多方配合，營造良好的鄉村創業環境與現代就業形態，這樣才能吸引大學生、技術人才、企業家等投身到小鎮建設中。

（二）康養小鎮共治內容研究

在新型城鎮化與鄉村振興背景下，康養小鎮建設不是一種簡單的經濟行為。治理有效是城鄉融合發展的基本要求，目的在于以公共的善重塑治理主體、治理過程、治理機制，形成善治邏輯下的共建、共治、共享的小鎮治理格局。共治的內容包括以下幾個方面。

1.建立多元主體協商議事會

鄉村議事會是符合共建共享治理理念的程序性機制。議事會可以彌補行政管理體制中以街道辦、村委會為主的社區管理和以管委會為主的景區管理體系（因為很多康養小鎮旅游社區的屬性）間的協調不足的缺陷，從結構上聯通了政府、企業和農民三方主體，為小鎮共同體內部規范的形成提供了可能。

2.完善農民權益保障機制

在多元合作共治中，農民是主體，利益協調是關鍵，信息共享是前提，民主決策是途徑，監督評價是手段。完善的權益保障機制能激發農民能動性，積極參與小鎮治理。

3.增強鄉村組織建設能力

組織作為集體，維護著農民的利益，并滿足農民僅依靠自身力量無法實現的目標[5]。鄉村組織主要包括基層自治組織、集體經濟組織、村民自治組織、經濟合作組織以及鄉村社會組織。加強鄉村組織能力建設可以有效利用熟人社會關系網絡調解生產、生活中的諸多矛盾，提升鄉村治理水平，促進小鎮公正和諧。

4.培育優質社會化組織

社會組織是黨委政府聯系村民的橋梁和紐帶，具有公益性、志愿性和民間性特點。高質量、多種類的社會組織能有效承接小鎮基本公共服務，為小鎮居民、外來居住者、游客等多元主體提供個性化和專業化康養服務。

5.構建康養服務數字化平臺，打造智慧康養小鎮

康養小鎮與一般特色小鎮的顯著區別就在于對健康、醫療、休閑、養生等服務要素的數字化程度要求高。所以數字化健康服務平臺建設是康養小鎮共治實現的重點內容。依托先進的物聯網、人工智能、大數據、云計算以及區塊鏈信用技術，將各類醫養需求、供給資源等數據信息集中在健康體驗云平臺，通過與線下醫養實體服務企業的無縫銜接，為人們提供從線上問診到線下就診，從特殊場景治療到終身健康管理的最佳體驗。

（三）康養小鎮共享內容研究

共享的指向是收益。以下重點從康養產業收益共享和生態收益共享的角度進行研究，其中特別強調保障農民收益共享的實現。

1.康養產業收益共享

康養產業的收益共享是指康養小鎮建設中在兼顧生命維度的基礎上延長康養農業產業鏈與價值鏈，實現三產融合，多業態發展。具體舉措，一是以市場為基礎的融合。康養農產品的生產、研發和銷售應以市場為導向，依托地方特色資源，提升產品質量，擴充產品品類，實現差異化發展。在構建全渠道銷售模式的同時提高農產品就地轉化率，力圖將更多的產業利潤留存農村。二是多向度融合。既有以農業為基礎發展康養農產品加工業、康養服務業的順向融合；又有以康養服務業為基礎發展康養農產品加工業，反向帶動農業生產的逆向融合；還有以康養農產品加工業為基礎，襟帶左右，向兩端延伸，托起農業生產和康養服務業的雙向融合。三是多業態融合。堅持以康養農業發展為核心，結合地區文化、生態、體育、醫療、服務等集成功能優勢，拓展康養農業多功能屬性，推進形成“康養農業+”多業態，使農村、農業、農民圍繞健康產業價值獲得增值收益。四是建立多種利益聯結機制，增強“產+銷+消”的互聯互通性。通過“租金動態上漲”“公司+合作社+基地+農戶”“收益保底+利潤分紅”“產權共有，三股改革”“資源入股、優先分配”等多種利益聯結機制，使農戶同新型農業經營主體從簡單的產品購銷、土地流轉、勞務關系轉變為更為緊密的利益共同體。利益分配重心應向產業鏈上游傾斜，保證廣大小農戶能夠分享由產業鏈融合帶來的更多增值收益[6]。

2.生態收益共享

生態收益共享是指良好的生態效益對人們生產、生活和環境產生的有益影響，直接關系到康養小鎮可持續發展。生態收益共享實現的有效途徑是鼓勵社會資本積極參與康養小鎮生態環保項目建設，創建有效的生態收益共享方式。目前嘗試的主要方式有項目經營性質資源收益共享、項目配套的土地增值收益共享、政府補助和政策資金共享。

（1）項目經營性質資源收益

為方便理解和分類，文章將社會資本參與生態環保項目中的通過自然資源資產使用權開發利用、生態產品的價值實現而取得的收益歸為項目經營性質資源收益。有兩個重要文件對項目經營性資源收益做出了明確解釋，提供了政策依據。一是《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，該文件要求平等對待各類市場主體，積極引導資本參與環境治理的投資、建設和運行。二是《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》，該文件明確將生態資源作為市場中一類特殊產品，為其價值實現提供轉換路徑。目前主要采取三種路徑：第一種是“+產業導入”方式，社會資本可以利用得到的自然資源資產使用權或特許經營權開展適宜產業。《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》規定，對于集中連片開展生態修復達到一定規模和預期目標的修復保護主體，允許他們合法合規取得一定份額的自然資源資產使用權從事健康、文旅、體育、休閑農業等產業開發項目。第二種是社會資本通過對投資形成的、具有碳匯能力且符合政策要求的生態系統申請核證碳匯增量，進行交易，從而在生態保護修復中獲取收益。在這種碳匯交易系統下，以諸如林場、可再生能源等產品換取碳匯增量，通過市場手段進行生態價值補償可以激勵社會資本參與生態環保項目建設。第三種是通過政府批準的資源綜合利用獲得收益[7]。社會資本通過土地整治等投資、建設行為使修復區域內的建設用地修復為農業用地并驗收合格后，騰退的建設用地指標可以優先用于生態產業發展，節余指標按照城鄉建設用地增減掛鉤政策在省域范圍流轉使用。同時根據相關政策規定，經政府批準的土地指標可通過交易或者調劑取得相應收益[8]。

（2）項目配套土地增值收益

由于生態環保項目投資大，實施周期長，僅通過經營性資源的導入無法有效實現項目整體盈虧平衡，因此生態環保項目還需要通過匹配一定的經營性土地收益作為反哺社會資本項目的收益來源。在具體項目實踐中，該分享機制需要借助當地國有企業在中間建立付費渠道，再由政府通過符合法律規定的方式將土地出讓收益撥至國有企業，由國有企業根據投資合作協議向社會資本進行項目付費。此外，如果項目匹配的土地符合出讓條件，也可以由當地國有企業或社會資本通過招拍掛的方式先行獲取土地使用權，后續通過生態環保項目的實施帶動土地升值，從而獲得土地增值收益。

（3）政府補助和政策資金支持的EOD模式

EOD（生態環境導向的開發）是一種創新性項目管理方式。社會資本參與的生態環保項目可以采用EOD模式以積極爭取政府補助和政策資金?；舅悸肥峭ㄟ^生態網絡建設、環境修復、基礎設施配套及產業配套建設帶動區域周邊土地增值，同時為引入產業吸引人口提供良好的生態基底，通過進一步的發展實現生態、經濟、社會協調共榮。EOD項目的三大落地方式有PPP（政府和社會資本合作）、ABO（授權建設運營）和“區域治理+片區開發”[9]?？叼B小鎮建設過程中的農業農村綜合開發項目就非常適合社會資本采用EOD模式，使資本、農民、居民都能享有小鎮建設帶來的生態、環境和經濟效益。

五、結束語

文章在分析康養小鎮共建共治共享的內容與實現過程中進一步加深了幾點認知。首先，康養小鎮共建共治共享發展始終要堅持基層黨組織的核心領導。其次，康養小鎮發展過程中政府職能應從傳統的自上而下的國家權力管理向多方合作、協同治理轉型。再次，康養產業是小鎮持續發展的不竭動力。因此，產業結構必須高級化，向重視技術升級、信息升級和市場升級轉型。最后，康養小鎮的發展要堅持農民的主體地位與權益，這也是推動實現城鄉融合的內生動力。

參考文獻：

[1]" "周文.新型城鎮化和鄉村振興背景下的城鄉融合發展研究[J].政治經濟學評論，2022，13（3）：87-101.

[2]" "何莽.中國康養產業發展報告[M].北京.社會科學文獻出版社，2021.

[3]" "習近平.習近平談治國理政：第4卷[M].北京：外文出版社，2012.

[4]" "姚樹榮，周詩雨.鄉村振興的共建共治共享路徑研究[J].中國農村經濟，2020（2）：14-29.

[5]" "楊駿，姜亞宏，謝雨晴.組織化視角下鄉村旅游助推鄉村振興動力研究[J].陜西社會科學，2022（1）：62-69.

[6]" "譚明交.農村一二三產業融合發展：理論與實證研究[D].武漢：華中農業大學，2017.

[7]" "劉飛，閆剛波.社會資本參與生態環保項目收益機制研究[EB/OL].（2022-04-21）[2024-10-15].https：//www.chndaqi.com/news/334222.html.

[8]" "楊振凱，鄧春紅.共享經濟對新時代生態文明建設的影響[J].社會科學戰線，2019（2）：251-255.

[9]" "翁建翔，郭偉，陳巍.社會資本投資開發EOD模式項目的實施策略研究[J].中國工程咨詢，2022（10）：80-84.

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