加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展

摘要：養(yǎng)老歷史源遠(yuǎn)流長。我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)經(jīng)歷了4個(gè)發(fā)展階段。產(chǎn)業(yè)化過程中民辦養(yǎng)老院有自身特點(diǎn)，也存在問題。推進(jìn)民辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，持續(xù)釋放政策紅利，扶持民辦養(yǎng)老院做精做優(yōu)；提升管理能力和服務(wù)品質(zhì)，激發(fā)民辦養(yǎng)老院做大做強(qiáng)；建立行業(yè)協(xié)會、規(guī)范民辦養(yǎng)老院健康發(fā)展；鼓勵(lì)建立非營利組織，增加民間志愿者服務(wù)，增強(qiáng)養(yǎng)老行業(yè)人才力量。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；民辦養(yǎng)老院；高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2025.09.003

1 研究背景與問題提出

隨著老齡化加劇，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為人們關(guān)注的服務(wù)行業(yè)。黨的二十大報(bào)告提出“實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”。加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展已是時(shí)代發(fā)展迫切需要。

審視養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，發(fā)展的同時(shí)問題較多。究其原因一方面老齡化速度快，廣大人民群眾對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)需求與現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展速度有落差，另一方面養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不平衡、不充分問題較突出。因此，推進(jìn)加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，既是解決老百姓直接、現(xiàn)實(shí)生活的急切需要，也是全面建設(shè)小康社會的題中之義。如何提高民辦養(yǎng)老院整體發(fā)展實(shí)力是文章探討的主要問題。

2 養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的淵源及內(nèi)涵

2.1 養(yǎng)老歷史發(fā)展

所謂養(yǎng)老，即年老閑居休養(yǎng)或?qū)夏耆朔铕B(yǎng)，原為古代的禮制，即擇取年老而賢能的人按時(shí)供給酒食，加以禮敬。它起源于原始社會末期，西周確定為禮制。西周養(yǎng)老不僅在于老年人積累了豐富的知識和經(jīng)驗(yàn)，更出于長幼尊卑的禮數(shù)。其后各朝各代對老人的待遇及其奉養(yǎng)都有不同程度的體現(xiàn)和規(guī)定，逐漸形成中華民族敬老養(yǎng)老的優(yōu)良美德和“老吾老以及人之老”的傳統(tǒng)文化。

改革開放以后，特別是黨的十八大以來，養(yǎng)老服務(wù)作為一種業(yè)態(tài)迅速興起。黨和政府統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，健全老有所養(yǎng)政策體系，構(gòu)建普惠性服務(wù)、兜底性保障以及多元性機(jī)構(gòu)等，使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)入歷史發(fā)展快車道。

2.2 “養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”內(nèi)涵

學(xué)者對“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”的界定有差別。關(guān)越認(rèn)為，“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是為老年人提供生活照顧和護(hù)理服務(wù)，滿足老年人特殊生活需求和精神需求的服務(wù)行業(yè)”[1]。唐振興提出，“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)狹義上指為老年人提供生活照顧和康復(fù)護(hù)理服務(wù)，為滿足老年人因疾病或身體機(jī)能的衰退而產(chǎn)生的特殊生活需求和精神需求而提供相應(yīng)服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)部門和企業(yè)集合。廣義上是涵蓋了老年人衣食住行、生活照料、醫(yī)療服務(wù)、文化健身娛樂等多個(gè)行業(yè)”[2]。劉燦泳認(rèn)為，“廣義養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是指所有為老年群體提供服務(wù)和產(chǎn)品的所有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)總和，貫穿生產(chǎn)、經(jīng)營和服務(wù)等環(huán)節(jié)，不僅僅指為老年人提供生活照料，健康服務(wù)和精神慰藉，還包括提供老年產(chǎn)品、老年人文化活動(dòng)、老年教育、老年旅游以及老年金融服務(wù)等”[3]。黃振宇、薛莉則提出，“廣義上講，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)包含養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)是指為老年人基本生活提供服務(wù)的非營利事業(yè)。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)是指以老齡人口為對象，以滿足高層次生活文化需求為目標(biāo)，由市場和社會向老齡人口提供商品與服務(wù)的相關(guān)民間營利事業(yè)活動(dòng)之總稱”[4]。

盡管學(xué)者對“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”概念有差別，但觀點(diǎn)一致，即“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”是面向老人，對老人進(jìn)行生活照護(hù)與精神撫慰為主要內(nèi)容的行業(yè)。就內(nèi)涵分析而言，“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”至少應(yīng)包含三大要素：一是服務(wù)指向，即受眾，“為了誰”，特指需要照顧的老年人；二是服務(wù)內(nèi)容，即“做什么”，包括生活料理與照護(hù)、精神安慰與調(diào)節(jié)、文化供給與分享；三是服務(wù)形式，即“怎么做”，也就是“如何經(jīng)營”的具體形式和業(yè)態(tài)。

3 我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的問題探討

3.1 我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的幾個(gè)階段

我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展大體經(jīng)歷4階段。第一階段，為新中國成立到改革開放前。這一階段，實(shí)施的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，此時(shí)養(yǎng)老服務(wù)不是獨(dú)立概念與服務(wù)形式。服務(wù)對象主要是“三無人員”和“困難戶”。第二階段，從十一屆三中全會召開、改革開放拉開序幕到20世紀(jì)末，是探索起步階段。“老齡產(chǎn)業(yè)”概念首次在老齡產(chǎn)業(yè)會上被提出，滿足老年人多方需求的行業(yè)至此涉及第一、二、三產(chǎn)業(yè)。第三階段，從新世紀(jì)初年到新世紀(jì)的第一個(gè)10年，是構(gòu)建服務(wù)體系階段。養(yǎng)老服務(wù)從內(nèi)涵、政策法規(guī)等方面均有發(fā)展，政府采取各種舉措積極應(yīng)對老齡化，一系列居家養(yǎng)老政策陸續(xù)出臺。第四階段，即從2011年到目前階段，進(jìn)入快速化發(fā)展新時(shí)期。黨中央、國務(wù)院及各級黨委政府高度重視養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)入加快發(fā)展、提質(zhì)增效新時(shí)代。2012年發(fā)展至今，以《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》為統(tǒng)領(lǐng)的若干法律法規(guī)的制定、頒布與實(shí)施，規(guī)范了我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康有序發(fā)展。在發(fā)展過程中，各地相繼出臺規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相關(guān)條例，使得養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整體發(fā)展趨向有序、合理，逐步走向產(chǎn)業(yè)化。

3.2 產(chǎn)業(yè)化過程中的民辦養(yǎng)老院

我國人口進(jìn)入老齡化階段，越發(fā)顯現(xiàn)出自身特點(diǎn)。我國早在1999年就已進(jìn)入老齡化社會。2018年60周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到17.9%。與其他國家相比，其特點(diǎn)是，“基數(shù)大、來勢猛、負(fù)擔(dān)重、未富先老等”[5]。根據(jù)最新的第七次全國人口普查公報(bào)解讀，2020年中國大陸地區(qū)60歲及以上的老年人口總量為2.64億人，已占到總?cè)丝诘?8.7%。自2000年以來的20年間，老年人口比例增長了8.4個(gè)百分點(diǎn)[6]。

目前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化主要出現(xiàn)3種機(jī)構(gòu)或模式，即公辦養(yǎng)老院、民辦養(yǎng)老院及公建民營養(yǎng)老院。公辦養(yǎng)老院的所有制屬性為公有制，主要由政府建設(shè)管理。民辦養(yǎng)老院是企業(yè)性質(zhì)，資金主要來源于社會籌集。近年來，民辦養(yǎng)老院已成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的一支重要力量。特別是有些民辦養(yǎng)老院收費(fèi)低，很多家庭讓不能護(hù)理的老人或因工作關(guān)系照顧不到的老人入住民辦養(yǎng)老院。民辦養(yǎng)老院為緩解老齡化，促進(jìn)社會民生事業(yè)和諧發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

民辦養(yǎng)老院的發(fā)展有如下特點(diǎn)：

（1）資金來源為經(jīng)營者自籌資金。筆者調(diào)研的6家民辦養(yǎng)老院，全部為經(jīng)營者自籌資金創(chuàng)辦，其中有2家為合伙形式開辦。雖然目前地方政府會對民辦養(yǎng)老院實(shí)行一定的建設(shè)補(bǔ)貼與床位補(bǔ)貼等方式，但民辦養(yǎng)老院普通運(yùn)營資金基本源自入住老人的收取費(fèi)用及自籌資金。

（2）地點(diǎn)選擇多為市郊且多采取租賃方式。6家民辦養(yǎng)老院全部為租賃。有1家位于市區(qū)，其余全部位于市郊。大部分是通過社區(qū)或私人經(jīng)營者租借場所興辦。唯一一家在市區(qū)的養(yǎng)老院，原先為幼兒園，經(jīng)營者將幼兒園改造為養(yǎng)老院。租賃是民辦養(yǎng)老院獲取場所的重要形式。學(xué)者青連斌對全國范圍內(nèi)養(yǎng)老院院長進(jìn)行調(diào)查，基于332份有效問卷，得出“民辦養(yǎng)老院40.4%是租賃”[7] 。

（3）設(shè)施普遍較簡陋，醫(yī)療配備與娛樂設(shè)施少。大部分養(yǎng)老院雙人與多人間設(shè)置較多，單人間少。房間設(shè)施中只有陳舊的簡單家電與洗浴設(shè)備，娛樂設(shè)施少。A養(yǎng)老院情況較好，因?yàn)樵擆B(yǎng)老院位于南通郊區(qū)，當(dāng)?shù)厝讼矚g“僮子戲”（南通市通州區(qū)地方傳統(tǒng)戲劇），所以該養(yǎng)老院在院內(nèi)空地上，每天固定時(shí)間為老人們準(zhǔn)備“僮子戲”節(jié)目。此外，了解到老人們有打麻將、摸長牌喜好，該養(yǎng)老院為老人們簡單安排了些牌桌。

（4）未配備專業(yè)護(hù)理與安保人員。養(yǎng)老院中護(hù)理人員、安保工作人員基本是農(nóng)村務(wù)工人員、企業(yè)退休人員。只有C養(yǎng)老院擁有專業(yè)的護(hù)理人員及安保人員。很多經(jīng)營者仍將老人護(hù)理簡單理解為最基本的生活照料服務(wù)。B養(yǎng)老院，經(jīng)營者告訴訪者，目前經(jīng)營養(yǎng)老院的核心問題就是護(hù)工難找。聘用的護(hù)工中年齡最小已經(jīng)55歲，最大護(hù)工年齡63歲，且都來自農(nóng)村。老板感嘆只能自己親自做護(hù)工。一份調(diào)查報(bào)告寫道，“民辦養(yǎng)老院能請到的護(hù)理人員來自農(nóng)村的占83.6%，且50歲以上年齡占96%，護(hù)理人員無專業(yè)的護(hù)理知識，而且流動(dòng)性較大”[8]。

民辦養(yǎng)老院存在問題多多，困難連連。

（1）“租借形式”使經(jīng)營者不敢進(jìn)行大規(guī)模投資，老人生活條件改善難。A養(yǎng)老院，因聽說政府會對租借地段拆遷，經(jīng)營者考慮投資成本，在養(yǎng)老院設(shè)施只作簡單維修。E養(yǎng)老院位于南通市郊，政府即將進(jìn)行公路擴(kuò)建與改造，經(jīng)營者只能對生活設(shè)施簡單維護(hù)。

（2）經(jīng)營者缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，護(hù)工缺乏職業(yè)專業(yè)化。在接受調(diào)研的養(yǎng)老院中，只有C養(yǎng)老院，有位接受過養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)知識學(xué)習(xí)的護(hù)工。其余經(jīng)營者履歷顯示都是從事其他領(lǐng)域經(jīng)營。經(jīng)營者中大部分曾經(jīng)從事飯店或旅館經(jīng)營。B養(yǎng)老院經(jīng)營者，此前在原地開辦飯店，因飯店經(jīng)營不善，將飯店改造成養(yǎng)老院。大部分經(jīng)營者未接受過專業(yè)的培訓(xùn)，在摸索中前行，所以經(jīng)營管理上缺乏經(jīng)驗(yàn)，問題多多。又因經(jīng)營者自身未接受過養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)內(nèi)容培訓(xùn)，所以對護(hù)工要求低。

（3）人文性關(guān)懷欠缺，對老人身心健康關(guān)心不夠。B養(yǎng)老院中某老人64歲，雖兒女雙全，但因丈夫去世，兒女沒有人愿意將她接入家中居住，老人不得已考慮入住養(yǎng)老院。老人自己退休工資2000多元，能負(fù)擔(dān)養(yǎng)老院生活與住宿費(fèi)，于是選擇了B養(yǎng)老院。通過調(diào)研得知，90%以上老人都是無奈選擇入住養(yǎng)老院。而在養(yǎng)老院中他們感受到的是程序化生活，雖然偶爾有附近小學(xué)初中生會在逢年過節(jié)慰問或演出等，但平時(shí)更多的是與同屋室友間相守與生活。“護(hù)理人員大都是中年婦女，文化程度較低，沒有接受過專業(yè)護(hù)理知識的教育，民辦養(yǎng)老院在保障老人身心健康方面還有許多工作要做”[9]。

4 民辦養(yǎng)老院高質(zhì)量發(fā)展對策

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是事關(guān)國計(jì)民生、事關(guān)我國第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、事關(guān)全面建成小康社會和全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要產(chǎn)業(yè)。民辦養(yǎng)老院既是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的重要窗口，也是社會寶貴資源。因此，民辦養(yǎng)老院高質(zhì)量發(fā)展，既亟須又緊迫。

4.1 接續(xù)釋放政策紅利，扶持民辦養(yǎng)老院做精做優(yōu)

圍繞我國人口老齡化問題，2013年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》[10]。意見明確了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展方向，明確了政府主導(dǎo)地位以及市場如何發(fā)揮配置性作用。《意見》中有關(guān)吸引社會力量進(jìn)入民辦養(yǎng)老院行業(yè)內(nèi)容較為鮮明。首先是土地優(yōu)惠政策，將“閑置公益性用地調(diào)整為養(yǎng)老服務(wù)用地”；其次融資政策上有扶持，經(jīng)營者通過“小額貸款”“財(cái)政貼息”等方式，使信貸資本與民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。為使民辦養(yǎng)老院提質(zhì)增效，提升服務(wù)品質(zhì)，各級政府接續(xù)釋放政策紅利，有更多優(yōu)惠政策，扶持民辦養(yǎng)老院去弱項(xiàng)、補(bǔ)短板，做精做優(yōu)。“要走出政府包攬思維，集聚民間資本，推動(dòng)民辦養(yǎng)老院成為養(yǎng)老服務(wù)的主力軍”[11]。

政府在促進(jìn)民辦養(yǎng)老院發(fā)展過程中，一方面繼續(xù)保持相應(yīng)的補(bǔ)貼與優(yōu)惠政策的出臺，另一方面也需對相關(guān)部門進(jìn)行考核與監(jiān)督，確保政策落地落實(shí)。公建民營與租賃經(jīng)營，必須讓民辦養(yǎng)老院經(jīng)營者實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定投資，安心謀劃發(fā)展。

4.2 提升管理能力和服務(wù)品質(zhì)，激發(fā)民辦養(yǎng)老院做大做強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力

民辦養(yǎng)老院經(jīng)營者從百年未有之大變局和中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局中精準(zhǔn)識勢，把握國家實(shí)施“十四五”發(fā)展規(guī)劃所帶來重大機(jī)遇，搶得先機(jī)，在大力發(fā)展民辦養(yǎng)老院中，敢于擔(dān)當(dāng)歷史使命，不忘為老百姓謀利益、為老年人增福祉初心，把事業(yè)經(jīng)營與社會責(zé)任結(jié)合、把經(jīng)濟(jì)效益和慈善孝心結(jié)合、把基本建設(shè)與高端服務(wù)結(jié)合，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、基本技能等內(nèi)涵建設(shè)和內(nèi)部質(zhì)量保證體系建設(shè)，增強(qiáng)自我革新、自我完善的政治自覺和行動(dòng)自覺。

加強(qiáng)護(hù)工培訓(xùn)，增強(qiáng)知老、懂老、愛老情懷。無論是民辦養(yǎng)老院經(jīng)營者，還是養(yǎng)老院的員工，首先必須具有高尚道德情操和對老者尊重愛護(hù)情懷。其次要具備專業(yè)護(hù)理與心理學(xué)知識。培訓(xùn)是民辦養(yǎng)老院員工的“必修課”。多了解老人心理，關(guān)注老人心理，撫慰老人心理，是民辦養(yǎng)老院必須關(guān)注的重要課題。

4.3 建立行業(yè)協(xié)會、規(guī)范民辦養(yǎng)老院有序健康發(fā)展。建立培訓(xùn)機(jī)制，做好對民辦養(yǎng)老院評估

目前民辦養(yǎng)老院發(fā)展良莠不齊，既有內(nèi)因也有外因。內(nèi)因是管理者未找準(zhǔn)發(fā)展目標(biāo)，未實(shí)現(xiàn)內(nèi)部精細(xì)嚴(yán)格化管理。外因主要是管理者資金缺乏，未找到交通便利地點(diǎn)，經(jīng)營不善。

現(xiàn)今國內(nèi)缺乏規(guī)范民辦養(yǎng)老院發(fā)展的專業(yè)行業(yè)協(xié)會，資源未有效供給。政府應(yīng)在建立民辦養(yǎng)老院行業(yè)協(xié)會中起到催化劑作用，給予民辦養(yǎng)老院行業(yè)資金扶持，通過專業(yè)行業(yè)協(xié)會制定養(yǎng)老行業(yè)統(tǒng)一從業(yè)資格與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對民辦養(yǎng)老院進(jìn)行監(jiān)督與培訓(xùn)。

通過行業(yè)協(xié)會規(guī)范民辦養(yǎng)老院行業(yè)的管理者、從業(yè)者工作內(nèi)容與準(zhǔn)則，提高老年人入住民辦養(yǎng)老院的健康及安全水平，增強(qiáng)老年人幸福感，促進(jìn)民辦養(yǎng)老院行業(yè)的多元化、精細(xì)化發(fā)展。

4.4 鼓勵(lì)建立更多NGO（非營利組織），增加民間志愿者服務(wù)，增強(qiáng)養(yǎng)老行業(yè)人才力量

老齡事業(yè)的發(fā)展除政府、行業(yè)協(xié)會的共同努力與協(xié)同促進(jìn)外，也需借助于非營利組織民間力量。如在老齡化問題比較嚴(yán)重的日本，NGO（非營利組織）是一支非常重要的助推民辦養(yǎng)老院發(fā)展的力量。該組織由一位有愛心的女性發(fā)起，帶動(dòng)大量志愿者加入為老人服務(wù)行列。可見民間力量會帶動(dòng)更多人去關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，關(guān)注民辦養(yǎng)老院的發(fā)展，關(guān)心與關(guān)愛民辦養(yǎng)老院中入住老人。

目前，社會志愿者服務(wù)已成為西方國家社會慈善捐贈(zèng)行為的主要方式之一，并且成為慈善文化的一部分。我國也應(yīng)培養(yǎng)社會力量，調(diào)動(dòng)與發(fā)揮社會力量資源、優(yōu)勢和能力，共同關(guān)心養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，提升民辦養(yǎng)老院發(fā)展活力。

5 結(jié)語

養(yǎng)老是關(guān)系到人類倫理道德關(guān)系的公共管理論題，無論何時(shí)我們都必須審慎對待這個(gè)論題。當(dāng)前加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展已成為政府為民辦實(shí)事的重要體現(xiàn)，習(xí)近平總書記在黨的十九屆五中全會上提到：“提高養(yǎng)老院的服務(wù)質(zhì)量，關(guān)系2億多老年人口特別是4000多萬失能與半失能老年人的晚年幸福，也關(guān)系他們子女工作生活，是涉及人民生活質(zhì)量的大事。” 促進(jìn)民辦養(yǎng)老院的發(fā)展是加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重中之重。更好地關(guān)注民辦養(yǎng)老院發(fā)展，促進(jìn)民辦養(yǎng)老院高質(zhì)量發(fā)展，任重而道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)

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