中國農村互助養老制度化的歷程與實現機制

摘 要：在官方資源的嵌入與加持下，自上而下的“高位推動”制度化互助養老成為共識，推動了大多數農村地區社會養老服務、社區居家養老服務“從0到1”的跨越。農村互助養老的制度化就是一個官方為互助養老行為者、互助養老組織持續賦能的過程。我國農村互助養老制度化建設與發展嵌入在農村脫貧攻堅、鄉村振興等宏觀戰略執行之中；依托于地方民政事業、老齡事業發展、人口發展、養老服務體系等具體規劃的推進之中；落地于互助養老基礎設施的規劃、建設、運營、管理等具體工作的落實之中。我國農村互助養老制度化經歷了“起點—擴面—內涵發展”三個階段，其實現機制表現為賦能機制、鏈接機制與驅動機制。

關鍵詞：互助養老；制度化；歷程；機制

一、引言

長期以來，在我國城鄉二元體制的影響下，廣大農村地區養老服務長期投入不足、社會化程度低、制度化保障不足。因此，在推進公共服務普惠化的背景下，我國普惠養老目標實現的難點和重點在農村。21世紀以來，互助養老在全國農村地區興起，并獲得官方的重視，投入建設，并在發展過程中形成了“制度化”的投入、管理和發展機制，在農村地區發揮了實質意義的“居家社區養老服務”作用，突破了我國廣大農村地區養老服務體系中“社區”養老長期缺乏的難題，成為解決我國農村養老服務長期“積弱”難題的一個突破口。然而，在推進普惠養老的進程中，中國農村互助養老制度化的過程、實現機制是怎么樣的？這些問題急需理論的回應。

從已有研究成果來看，學者們對于該議題的研究主要聚焦于“行為論”和“組織論”兩個方面。在“行為論”方面，相關研究主要聚焦在抱團養老、搭伴養老、老年志愿活動、鄰里互助等具體的互助養老行為上，研究者們主要探討了這種行為的必要性、理論依據、具體表現、運行機制、影響因素、發展策略等。研究者們認為互助養老是老年群體間的一種自發的社會活動行為；是缺乏家庭、社會支持的老年人展開的一種“自救”行為、民間“實驗”和成本分擔機制；是基于情感和需要，通過個體間資金、服務、文化等互助形式，滿足老年人需求的一種養老方式[1]，實為基于“家庭化”的“去家庭化”[2]。通過以老年人為主體的多層次動員，農村互助養老充分激活和整合了鄉村社會分散的內生性資源[3]，構建了農村養老服務的“內循環”。在“行為論”方面，相關研究主要聚焦于農村互助養老幸福院等具體的形式上，內容涉及需求調查、服務供給、服務遞送、運行機制、保障機制、服務滿意度、智慧服務等。有學者認為現代互助養老已經不僅僅是傳統的老年人自主選擇的結果，其中政府引導的色彩越來越濃厚，是二者相結合的產物[4]，其實現了政府引導、村民自治、社會組織、市場等為一體的資源體系和組織體系，內容涵蓋資金、服務、文化等多領域[5]。是一種區別于國家福利供給模式和市場福利供給模式的“內生型福利供給模式”[6]。其運行和發展需要建立在集體價值共識、穩定老人規模、合作信任基礎、老人素質保證、滿意質效保障的條件之上[7]，因此要積極培育社會資本[8]。

然而，隨著我國農村互助養老制度化程度的不斷加強，“行為論”“組織論”視角下的互助養老理論無法有效支撐農村互助養老最新實踐。在這樣的理論困境下，部分研究者開始聚焦互助養老的“制度化”層面的思考，但是，這些研究成果也主要側重于趨勢的預測、方案的設計、路徑探究等，缺乏對我國互助養老制度化的歷程、實踐的梳理與反思。針對現有研究不足，本研究將運用文本分析法，對2011—2023年我國各層面關于互助養老的政策文本（件）和政策實踐進行分析，以期對上述問題進行探究。其中，政策文本包括法律法規、條例、發展規劃、政府工作報告、指導意見、實施意見等（含政策文本中提及互助養老相關內容的政策文件），涵蓋中共中央、國務院、民政部、地方（省、自治區、直轄市）出臺的相關政策。通過專門的政策數據庫檢索，本文共獲得此時間段內的國家層面政策文件18個、民政部政策文件（含聯合發文）10個、地方政策文件182個。通過對相關政策的發布時間、發布部門、政策議題、目標、原則、措施等進行研究，梳理清楚我國農村互助養老制度化的政策脈絡、發展歷程，并通過相關政策實踐對我國農村互助養老制度化的實踐機制進行探究。

二、中國農村互助養老制度化的理論框架

在制度化研究方面，目前學界基本形成了共識，即將制度化視為一種狀態的改變，強調狀態變化的過程性，通過狀態的改變實現某種行為的社會化、規范化、持續化、通約化。也就是群體和組織的社會生活從特殊的、不穩定的方式向普遍認可的、穩定的模式轉化的過程[9]。通過制度化，群體內的某種偶發性的、碎片化的行為將逐步變成一種具有穩定的、規制化、普適化的社會規范。在互助養老的“制度化”研究方面，研究者們認為制度因素對互助養老組織參與社區養老服務起著至關重要的作用[10]，農村互助養老模式的順利發展需要一個適宜的制度環境的支撐[11]，需要進行制度化升級，不斷提高互助養老福利生產的能力[12]。從我國農村互助養老的發展歷程來看，其本身在價值共識、規范制定和組織管理三個要素和普適性、穩定性兩個維度方面也經歷了“制度化”發展歷程[13]。具體來看，制度化的互助養老主要表現為政府支撐型[14]、政府主導型[6]的供給模式，強調通過政府主導和支撐資源的投入，加強互助養老的基礎設施建設，強化以政府為主體的資源導入與保障，服務的組織與供給等，形成“合作生產”的互助養老服務供給格局。如圖1所示，本文認為農村互助養老的制度化指的是農村互助養老穩定化、普適化的過程，也就是從自發、無序、不穩定到有序、規范、普適的演進的過程[13]，并最終形成一個由統一的價值觀體系和行為規范組成的正式的、穩定的養老模式。整體來看，農村互助養老穩定化、普適化的過程具體表現為政府為代表的正式組織通過資源導入、基礎設施建設、制度建設、服務提供等手段，為農村互助養老行為、互助養老組織、互助養老服務進行“賦能”、“驅動”、“鏈接”，進而提升農村互助養老服務遞送的效率和服務質量。

通過政府介入、政府支撐、政府主導等具體模式，有效地推動了偶發性、碎片化的農村互助養老服務向穩定、可持續方向發展，成為廣大農村地區彌補養老資源短缺、解決養老保障乏力問題的重要手段和方式。效果層面具體表現為：一是正式化，通過官方的政策指導、資源（資金、土地、人才、數字資源等）投入等，有效地推動了農村互助養老逐漸由一種民間行為上升為國家養老制度體系的重要組成部分。二是規范化，相關的管理制度、規范、細則對農村互助養老服務生產、遞送、利用的全流程進行了科學引導，能夠有效提高農村互助養老的服務鏈、價值鏈的運行效率。三是社會化，通過政府為主導的多主體、多區域之間的協作供給，事實上形成了一種新型的“混合福利經濟”生產模式。四是權威化，傳統農村互助養老主要依托于家族、宗族等地方性組織形式而發展，權威性相對較弱。隨著現代化進程的推進，地方性權威日漸式微，鄉村社會自主供給民間福利的能力衰弱[15]。在這樣的背景下，農村養老服務剛性發展迫切需要更強更有力的權威主體來推動，組織新的福利生產。在實際的運作過程中，通過黨的領導、政府指導、村民自治等新型權威模式，有效地保障了農村互助養老服務穩定、可持續供應。五是普惠化，官方資源的導入，擴大了農村互助養老服務的覆蓋面和供給量，推動了農村基本養老服務的普惠化實現。

三、中國農村互助養老制度化歷程

在我國歷史上，民間互助養老行為長期存在于少數特殊的老年人群（主要是孤寡老人）之中，但是，由于行為的偶發性、碎片化，所以沒有引起太多的關注。隨著我國農村養老困局的產生，越來越多的老年人（含健康老人、有子女老人等）開始關注并參與到互助養老之中，互助養老的規模、范圍不斷擴大，由此引發了學界的關注。同時，面對互助養老在農村的發展困境，部分地區的村民自治組織開始深度參與到互助養老中，對互助養老加以肯定，并通過盤活村級組織的閑置資源等方式為老年人群體的互助養老行為提供支持，有效擴大了互助養老的規模、提升了互助養老的影響力，這也引起了政府部門的高度關注，并開始加強政府對于互助養老的干預和指導，由此開啟了互助養老制度化建設的歷程。通過對2011—2023年的相關政策文本與政策實踐的分析來看，我國農村互助養老制度化發展歷程經歷了“起點—擴面—內涵發展”三個階段。

（一）起點：互助養老行為的穩定化和規制化

制度化互助養老是伴隨著我國養老服務體系的社會化改革而產生和發展的。隨著農村人口老齡化程度不斷加深，傳統家庭養老模式難以為繼，我國農村養老事業也開始了“社會化”轉型。面對我國農村養老服務“積弱”的局面，《中國老齡事業發展“十一五”規劃》提出要“建設一批不同類型、不同層次的福利服務設施”，“為居家養老提供支持，為老年人活動提供場所”“在農村，充分利用現有閑置資源，加大農村養老設施的資金投入”。在這樣的背景下，河北省邯鄲市肥鄉區、內蒙古自治區烏蘭察布市化德縣等地開始通過農村閑置的場所來集中養老，解決農村社區養老所需的場地問題；通過鼓勵老年人群體之間互助來解決老年人照料所需的照護人員問題；通過尋求官方支持、社會幫扶來解決服務設施的問題；通過集中供養和互助服務，解決農村空巢老人、困難老人的養老保障問題。這些探索成為我國農村養老的“社區化”的開端，提升了互助養老行為的組織化水平。該模式后來被官方總結為通過“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務”的方式，使老人“離家不離村，離親不離情；養老在鄉村，享樂家門口”的農村互助養老幸福院的“肥鄉模式”。整體來看，“十一五”期間，我國農村互助養老開始由傳統的碎片化、偶發性行為，向規模化、組織化服務方向發展。

總的來看，在農村養老服務體系化建設的歷史欠賬，官方無法形成有效投入背景下，互助養老成為農村養老“社區化”建設的有效探索，特別是通過盤活閑置資源、利用有效資源，通過“集中居住+自我保障+互助服務”的方式構建了“農村版”的“居家+社區”養老模式，很好地契合了我國農村養老所面臨的特殊國情、鄉情，探索出了一條有效解決農村社會養老服務資源極度短缺情況下的“務實”之路。互助幸福院的建設是農村養老服務建設革命性事件，是大多數農村社會化養老服務從0到1的跨越，尤其是互助養老服務點的建設成為互助養老服務在農村的正式化、規范化、可持續化的起點和基礎。

（二）擴面：正式組織的全面“嵌入”與“賦能”

互助養老在農村地區“復興”，為解決我國農村養老服務“空心化”問題找到了一條務實路徑，探索了農村養老服務“半社會化”供給策略，引發了廣泛關注，使國家看到了互助養老新的時代價值，并通過政府推廣上升成為一種國家行為。隨著2012年的全國社會養老服務體系建設工作會議召開，“肥鄉模式”成為樣板，并成功向全國推廣。全國各地開始學習、推廣肥鄉模式，互助養老制度化得以全面發力推進。其中，標志性的政策文件的出臺，加速推動了互助養老制度化的范圍和進程：一是2012年修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》中明確提出“各級人民政府應當將老齡事業納入國民經濟和社會發展規劃，將老齡事業經費列入財政預算，建立穩定的經費保障機制”“倡導老年人互助服務”，這使得推進互助養老服務有了法律的支持和保障；二是《中央專項彩票公益金支持農村幸福院項目管理辦法》（財綜〔2013〕56號）的出臺，農村社會化的養老服務獲得了官方正式化的支持，這標志著農村互助養老開始從民間自發行為上升為全國范圍內的重要的社會化、制度化舉措。通過國家政策指導以及穩定的資金支持，農村社會化互助養老獲得了歷史性發展、跨越式發展，從一種偶發行為、碎片化供給上升成為穩定化、可持續化社會行為。

在國家政策指導下，全國各地紛紛借鑒肥鄉模式，出臺了相關的政策文件，興起了建設農村養老幸福院的浪潮，通過資金的支持，建設、改造一批農村互助養老幸福院。有力地推動了農村互助養老的跨越式發展。總的來看，各地的推廣實踐經歷了“學習與探索—理念倡導—具體規范—特色創新”的實現路徑。農村社會化互助養老的擴面，成為我國當前階段農村社會化養老服務社會化建設的“抓手”，構建了農村地區社會化養老服務的基本面，成為當前階段解決大部分農村地區基本養老服務投入不足、發展水平不高難題下的一種“準社會化”“半制度化”路徑。

（三）內涵發展：多元合作生產格局開始形成

隨著脫貧攻堅戰略與鄉村振興戰略的相繼實施，農村互助養老服務制度化水平實現了跨越式的發展。在全面脫貧攻堅戰的推進過程中，全國大多數地區薄弱的養老服務基礎設施建設獲得了空前重視和關注。特別是在“十三五”期間，作為農村發展事業“補短板”的一個重要方面，農村互助養老幸福院等農村社區養老基礎設施投入和建設力度獲得高度關注。農村基礎設施建設在基本完成“擴面”的偉大歷史成就基礎上，部分地區開始迎來了內涵式發展，農村互助養老服務的中心開始從硬件建設轉向服務升級，如何推動農村互助養老服務高質量發展成為新的發展方向，各地開始結合具體情況進行服務創新。（具體實踐內容和做法詳見表1）

“十四五”以來，在鄉村振興、農業現代化、養老服務高質量等重大政策議題中，互助養老幸福院的規范化運營和管理成為互助養老制度化實踐的焦點。河北、內蒙古、山東、遼寧、湖北等地出臺了專門的關于農村互助養老幸福院建設、運營管理辦法，對農村互助養老幸福院的建設標準、融資模式、財稅補貼（減免）、運行管理、保障機制、服務內容等作了具體規定。很多地方的互助養老發展進入了“內涵”發展階段，主要表現為各地積極將互助養老納入城鄉一體化的養老服務網絡之中，以及將智慧養老服務、醫養康養服務嵌入到農村互助養老之中，推動互助養老服務“提質增效”。當前，以互助養老幸福院等設施為載體的農村互助養老服務體系正在實質上發揮城市社區養老服務的功能和作用，成為彌補城鄉養老服務差距的重要模式創新，成為推動農村老年人共享改革成果，實現養老領域“共同富裕”的著力點。

四、中國農村互助養老制度化的實現機制

（一）賦能機制：“黨建+”體系為農村互助養老全面賦能

“黨建+”農村互助養老是我國新時代農村互助養老制度化最典型的表現，是促進互助養老產生內生動力的一種有效方式[16]。通過加強黨對農村互助養老工作的指導，基層黨建工作很好地嵌入到了農村互助養老各環節、各方面。農村互助養老服務在觀念引領、組織動員、資源建設、日常管理、關系塑造等方面的水平獲得極大提高，有效提高了我國農村互助養老的權威性和穩定性。通過發揮黨組織的領導作用，有效地填補了傳統互助養老組織的權力真空，實現了農村互助養老服務制度化供給過程中的政治秩序、行政秩序與自治秩序的有機統一。通過發揮黨組織的組織作用，協調農村黨群、社群、干群等多種關系網絡，組織和動員了更多的人參與到農村互助養老活動中來，提高了互助養老參與主體的認同度，增強了互助養老服務參與的“剛性”，推動了農村互助養老的可持續發展。通過發揮黨建的業務引領作用，將能夠在互助養老的資金籌措、制度建設、服務提供、質量把控等環節強化資源的嵌入，實現互助養老服務高質量發展。

從2021—2023年的相關政策文本和政策實踐來看，“黨委領導、支部領辦、黨員領銜”的“黨建+”體系正在成為農村互助養老服務體系構建的實際主導力量。典型做法包括以下幾種：一是“黨建+業務”，農村基層黨組織高度重視養老服務的建設與發展，將互助資金籌措、互助養老設施建設、互助養老服務管理、互助人群動員等具體工作納入農村公共服務管理范圍內，通過黨建驅動互助養老、黨組織負責具體互助養老業務、黨員深度參與互助養老服務，全面引領農村互助養老發展，推動農村互助養老服務的良性治理；二是“黨建+”陣地，將農村互助養老幸福院作為開展黨支部活動的“基地”，開展支部活動的同時，通過發揮模范帶頭作用，積極引導在地黨支部的黨員、群眾深度參與到互助養老服務的組織、管理、服務等環節中去，有效地充實了農村互助養老服務參與力量，提高了農村互助養老服務的影響力和認同度。“銀齡模范先鋒隊”“鄰里一家親”“互助之家”等“黨建+互助養老”組織形式不斷涌現。例如，江西省正大力開展“黨建+農村互助養老服務”示范點建設，實施黨群連心、老人舒心、子女放心的“黨建+農村互助養老服務”三心工程，實現了農村基層黨建與農村互助養老協同發展。

（二）鏈接機制：“輸血”和“造血”相結合的資源鏈接做大了農村互助養老服務“蛋糕”

資源鏈接是農村互助養老制度化最重要的內容，這種鏈接機制最直接的表現就是以政府財政資金的正式“輸血”和“造血”[17]，有效地提升了農村互助養老組織和平臺鏈接資源的水平，擴大了農村養老服務的范圍、提升了農村互助養老的組織化水平、提高了農村互助養老服務的質量。從我國的具體實踐來看，一是多元化的政府資金投入為互助養老基礎建設提供了動力。農村互助養老制度化的典型特征之一就是資金來源的財政化[18]，在中央財政資金的引導下，社會福利的彩票公益金、地方財政專項、項目資金配套等多渠道的、穩定的官方資金投入形成了多元化的資金投入格局。在政府多元化資金支持下，農村養老服務基礎設施實現了“跨越式”發展。二是政府相關部門直接參與、指導農村互助養老服務生產和遞送。相關政府部門通過互助性設施建設、互助人群培育、互助活動組織等方式，直接參與農村互助養老服務的生產和遞送，提升了農村互助養老服務持續化、規范化供應水平（詳見表2）。

（三）驅動機制：全方位、多層次的政策體系全面驅動農村互助養老普惠化

我國農村互助養老制度化始于相關政策、法規的制定和出臺，通過政策驅動，實現了正式化資源的接入，并帶動了非正式化資源的導入，推動了農村互助養老制度化建設由點到面，保障了農村互助養老服務穩定、可持續發展。

1. 國家級政策為農村互助養老高位推動奠定了原則和方向

如表3所示，國家層面關于互助養老的相關表述經歷了“互助養老—互助性養老—互助式養老”的變化。從政策出臺時間來看，主要集中在2017—2022年，發文部門包括中共中央、國務院、國務院辦公廳。具體做法的相關表述主要包括“探索”“積極探索”“倡導”“大力發展”“鼓勵”等，特別是在國家“十四五”規劃中明確提及“發展”普惠型養老服務和互助性養老。在內容層面，主要涉及“互助養老新模式”“互助性養老服務設施”“鄰里互助養老”“互助式養老服務網絡”等。從涉及的政策主題類型來看，國家層面尚無專門針對互助養老的宏觀政策，但是，值得我們關注的是，關于互助養老的相關表述不僅存在于直接相關的養老事業、養老體系、養老服務之中，而且更多地存在于“鄉村振興”“國家發展規劃”“人口發展規劃”“農業農村規劃”等政策主題以及近年來的政府工作報告之中。相關的政策文件為互助養老的發展定位和發展方向做了指導，這充分說明我國在國家層面對這樣一種養老方式的高度認同，肯定了這樣一種養老模式的價值和意義。

2. 部委層面的政策為農村互助養老的發展提供了具體的指導

如表4所示，從發文部門來看，主要是中華人民共和國民政部發文、中華人民共和國民政部聯合發文（中華人民共和國國家發展和改革委員會、中華人民共和國財政部等）等。發文時間也主要集中在2017—2022年。政策主題主要涉及“民政事業”“養老服務”“社會組織”“脫貧攻堅”等。具體做法的相關表述主要包括“支持”“鼓勵”“引導”“建設”“加大力度”等。具體內容主要涉及“農村互助幸福院”“互助養老機構”“互助養老服務設施”“專項彩票公益金支持農村幸福院”等。相關政策為農村互助養老做了具體業務指導，推動了農村制度化的互助養老在全國范圍內“擴面效應”的實現。

3. 地方層面的政策為農村互助養老服務發展做了具體計劃

如表2、表5所示，各級地方政府結合中央的指導精神、國務院的宏觀政策、部委的具體方案，立足于地情、鄉情，制定了很多具有區域特色的實施辦法。一是將互助養老嵌入到農村脫貧攻堅、鄉村振興等宏觀發展規劃之中，通過戰略實施來推動農村互助養老的制度化水平，尤其是制度化供給水平，發展互助（性/型/式）養老。二是在地方民政事業規劃、老齡事業發展、人口發展規劃、養老服務體系建設規劃等具體業務相關的專項規劃中加以具體計劃和實施，涉及具體的發展目標、措施等內容。三是專門針對互助養老出臺具體的實施意見、實施辦法等。很多地方出臺了關于互助養老幸福院建設、管理、運營的專門政策與法規，其中，前期政策主要聚焦互助養老設施建設，后期主要聚焦互助養老設施的運營和管理。相關政策在互助養老幸福院的功能定位、規劃建設、資金籌措、管理制度、入院流程、運行方式、政策扶持、職責分工、服務人員、技術標準、績效考核、等級認定等方面作出了具體的要求，對于推動互助養老幸福院規范化、標準化具有重要意義，為農村互助養老制度化供給搭建了實施框架，使得“高位推動”互助養老的制度化建設形成了社會共識。

五、結論及展望

長期以來，我國農村養老事業缺乏制度化支持路徑，隨著互助養老在農村基層自發探索的成功，使國家治理者看到了互助養老的價值，對其加以肯定并將之轉換為國家行為，給予財政支持和政策引導，成為我國鄉村治理現代化的一項重要成果[4]，成為農村養老“社區化”建設的有效探索，實現了大多數農村社會養老服務從0到1的跨越。自上而下的“高位推動”互助養老，成為我國積極應對農村基本養老服務“儲備不足”“兌付風險”“需求剛性”等難題的過渡之策、應急之選和主動作為。從理論上看，互助養老的制度化就是一個官方不斷為互助養老行為者、互助養老組織持續賦能、鏈接、驅動的過程。從具體實踐來看，我國農村互助養老制度化建設與發展嵌入在農村脫貧攻堅、鄉村振興等宏觀戰略執行之中；依托于地方民政事業、老齡事業發展、人口發展、養老服務體系等具體規劃的推進之中；落地于互助養老基礎設施的規劃、建設、運營、管理等具體工作的落實之中。其發展歷程經過了“倡導—積極探索—大力發展農村互助養老—發展互助性養老”的定位變化。從發展趨勢來看，我國農村互助養老制度化建設與發展也從最初的側重服務設施建設、人員組織和動員向注重“內涵”式發展轉型，智慧養老服務、醫養康養服務也納入到了農村互助養老服務之中，互助養老高質量發展也成為互助養老在新時代發展的新命題。

隨著養老服務普惠化進程的加快，農村基本養老服務的制度化建設成為農村老齡福利事業發展的重點，而農村養老服務制度化路徑就是要不斷強化政府責任，構建具有中國特色的農村老齡事業治理結構。在農村養老服務制度化推進過程中，“國家—黨—社會”為一體的老齡福利治理結構至關重要，其中政府在老齡化社會治理中，扮演著政策制定者、機制創建者、協同關系監督者等角色，政府是社會福利資源的擁有者、支配者，未來政府仍將是老齡化治理的主要責任主體[19]。所以，在農村基本養老服務制度化建設的推進過程中，必須明確和強化政府的責任，加強制度協調[20]，形成多元主體的有效合作治理，推動農村互助養老可持續發展。

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［19］ 宋洋.老齡化社會福利治理的政府責任建構［J］.新視野，2022（6）：69-74.

［20］ 張世青.從沖突到協調：農村互助養老可持續發展的制度進路［J］.濟南大學學報（社會科學版），2024，34（1）：114-123.