大城市近郊鄉村就地城鎮化路徑研究

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：2096-9902（2025）12-0106-04

DOI：10.20028/j.zhnydk.2025.12.024

Abstract：Againstthebackdropofconvergingstrategiesbetweennewurbanizationandruralrevitalization，peri-urbanvilages oflargecitieshaveemergedascriticalarenasforurban-ruralintegrateddevelopmentduetotheiruniquegeographical advantages.Situatedinpivotalzonesconnectingurbanandruralareas，theseperi-urbanvillgescurentlyfacedisjunct developmentpathaysausedbyundiferentiatedpolicyapproachsinspatialplang，infrastructuredesigndustrialocatio andpopulationmobility.Thisstudyproposestargetedsolutionsincluding：enhancedresourceintegrationandutilizationrights; strengthenedaglomerationefectsofspecializedurbanindustries；emphasizedurban-ruralserviceintegrationfunctions；and improvedpolicymechanismsforcitizenizationofagriculturalmigrants.Thesemeasurescolectivelypromotein-situurbanizationof peri-urban villages surrounding large metropolitan areas.

Keywords：peri-urbanvilage;in-situurbanization；urban-ruralintegration;newurbanization；county-levelregionaleconomy

就地城鎮化是推動城鄉融合發展的題中之義，是在鄉村產業發展基礎上，以小城鎮為核心聚集，合理改變傳統的生產生活方式，保留優秀傳統文化底蘊，推動形成與城市居民同等的福利保障體系，其核心主體是農民。當前我國城鎮化正處于中后期階段，中心城鎮的快速集聚效應正逐步放緩，空間布局、機制轉化、人口流動和虹吸效應等問題都給當前城鎮化帶來新的挑戰，“十四五”期間根據不同區域的資源稟賦，實現“中心一片區一全域”遞進式發展是突破新型城鎮化瓶頸的重點方向。以縣域為載體的城鎮化資源相對稀缺分散，較難以單個中心城鎮實現資源的快速集聚和擴張，但近5億鄉村居住人口仍是推動縣域城鎮化的巨大動能，因此須緊密圍繞以人為核心的新型城鎮化道路要求，順應人口流動變化趨勢，提高優勢區域綜合承載力，通過“以點帶面\"多元城鎮化空間布局形態增強基礎設施、產業布局、公共服務等各類要素的輻射效應，實現片區化協同共進的城鎮化格局。

1近郊鄉村就地城鎮化發展具備的條件

大城市近郊鄉村主要具備以下幾個特征：一是兼具城市擴展區與鄉村腹地雙重屬性，土地混合利用特征顯著；二是本地居民市民化與城市人口逆向遷移并存，形成新型城鄉人口結構；三是承接城市外溢產業與培育特色產業同步進行，呈現“接二連三\"發展態勢；四是城市基礎設施向鄉村延伸與鄉村服務品質提升形成疊加效應。

《2022年城市建設統計年鑒》明確將市劃分為“超大城市”，市不僅是超大城市，還身處中部地區大農業大農村之中， 70% 以上的國土面積在鄉村，210多萬常住人口在農村，近郊鄉村介于城和鄉之間，有條件作出城鄉融合發展的前沿探索。市新洲區地處武鄂黃黃都市圈東部核心區域，戶籍人口71.77萬人，連同蔡甸區、江夏區、黃陂區等4個新城區被納人湖北省縣域經濟高質量發展綜合評價體系。隨著城鎮化的加快，新洲區堅持“高位統籌、區域統籌、城鄉統籌、高效統籌\"的發展理念，初步形成了“縣域-市域-省域\"的梯次分明的城鎮體系，成為湖北省強縣工程脊梁，具備全省縣域經濟“排頭兵\"的資源集聚優勢，是探索大城市近郊鄉村就地城鎮化的重要參考。

1.1縣域經濟發展基礎較強

國家航天產業基地是我國首個商業航天產業基地，全國三大國家級航天產業基地之一，是發展新質生產力的重要載體。自2016年國家航天產業基地正式落地新洲起，兩大國家戰略聚焦，成為新洲區提升經濟和推動就地城鎮化的重要產業支撐，新洲區早在2019年就排名湖北省縣域經濟第二，榮登全國中小城市綠色發展百強區第76位、全國新型城鎮化質量百強區第81位。2022年，生產總值達到1062.12億元，2017—2022年累計完成全社會固定資產投入2427億元，累計招商引資億元以上項目177個，總投資2024.6億元，進一步夯實縣域經濟發展綜合實力。2023年GDP達1131.07億元，連年入選全國中小城市綜合實力百強區、綠色發展百強區和新型城鎮化質量百強區，具備千億城區的經濟總量支撐。

1.2城鎮化基礎設施建設水平較高

新洲區堅持規劃引領、有序推進，形成了鄉村“三生空間”的科學布局，分類推進以104個中心村為主體的全域村莊規劃落地實施。對標城市居民生活標準，實施中心村基礎設施提升工程，健全運營管護長效機制，加快農村人居環境整治，提升鄉村宜居水平，推進城鄉公共服務一體化，優化教育、醫療衛生等資源配置，提升均等化服務水平。此外，東北部以東環線沿線街鎮為中心，對接問津新城，統籌推進新型城鎮、中心村的空間、產業、農業人口聚集發展，統籌推進宜居城市、綠色城市、韌性城市和智慧城市建設，不斷提升城鎮人居環境質量、建成一批智慧平安小區，完善基礎設施和公共服務配套設施，打造就近宜居生活圈，建設高品質新型城鎮，形成新型城鎮化空間架構。

1.3城鎮農業轉移人口流動較大

新洲區快速推進“三城十鎮百村\"全域村莊規劃落地實施，各類資源要素向“三城十鎮百村\"集中，在保留特色和集并空小的前提下，圍繞產業、項目、建設和文化等高標準建設重點集鎮、中心村，牢牢把握農村基本農田、集體性質、農民利益三條底線，加強農村宅基地管理，強化農村建房監管和執法，促進鄉村人口向城鎮有序流動。同時，充分保障落戶農民權益，嚴格落實宅基地“一戶一宅\"規定，有力推動“三權分置”，并在此基礎上探索自愿有償退出機制，充分盤活農村閑置資源，不斷拓展村集體經濟發展新路徑。

2近郊鄉村就地城鎮化的制約

不同于傳統以犧牲農村為代價片面推進城鎮發展，新時代就地城鎮化更加強調城鄉融合發展，伴隨著城鎮化的加速發展，對鄉村同步的要求也隨之加深。新洲區目前處在“亦城亦鄉\"的半城鎮化階段，在就地城鎮化的過程中主要面臨用地壓力過大、農業產業功能尚未發揮、城鄉一體化服務職能不健全等問題。

2.1 近郊鄉村用地壓力過大

受到大城市在空間上的圈層式無序蔓延以及沿交通路線的扇形輻射，農業用地與非農業用地在城鄉邊緣帶形成犬牙交錯的空間布局。一方面，城市國土面積外延導致大量的農業用地被占用，城市建設用地粗放型外延擴張，工業園與各類開發區占地規模較大，加上法律政策等限制，投資市場主體建設用地緊缺，新洲區僅鳳凰鎮就突顯全鎮存量建設用地零散閑置、存量土地資源難盤活的狀況，市場項目落實急需紓困；另一方面，隨著城市的快速擴張及城鎮化的加快，新洲區土地價格隨之上漲，大量農業轉移人口面臨高額的房價和房租壓力。

2.2農業產業功能尚未發揮

新洲區近年來致力于打造縣域發展新示范，對標全域同城同質同步發展，高標規劃建設“四好農村路”，整體謀劃建設東西互通、南北互聯、城鄉一體的網格化、功能化快速交通格局，但區內農副產品卻出現“深在閨中無人識”的現狀，道路交通網等基礎設施建設面臨資產沉沒化的趨勢。一方面中心城區市民對綠色生態農產品的需求快速上漲，缺乏便捷的消費平臺供應渠道;另一方面，新洲全區果、蔬、茶三大傳統農業產業都不同程度存在集約化、品牌化程度不高的問題，未能達到成熟產業鏈標準，政府撬動資本的作用并未突顯。

2.3城鄉一體化服務職能不健全

新洲區為推動城鎮農業轉移人口向新市民轉變，以城市標準推進城鎮公共服務體系和基礎設施建設，在提升新型城鎮“衣食住行業教保醫\"水平方面取得了一定進展。但因地處超大城市邊緣，就地城鎮化對基礎設施建設的完善性相比地級市要求更高，除交通網絡等基礎設施之外，綜合服務平臺、社區信息樞紐的建設尚不完善，農業轉移人口面臨的教育、醫療、養老等方面的壓力依然較重。此外，農業轉移人口面臨傳統農村與現代城市之間的文化碰撞，城鎮化在精神文化建設方面上尚存在空缺。

3近郊鄉村就地城鎮化的路徑

大城市近郊鄉村地處城市門戶，區位優勢明顯，具備接收大城市資源溢出效應的優勢，所在區更是連接城市、服務鄉村的中樞，是城鄉融合發展、推動就地城鎮化的重要載體。必須堅持以城鄉融合發展為抓手，賦予所在區更多的資源整合使用權，強化區級公共資源和公共服務的統籌力度；推動城鄉產業規劃和發展、提升區級產業支撐力；打造城鄉服務區域中心，不斷提升城鎮公共服務水平；健全農業轉移人口市民化機制保障，以加快大城市近郊鄉村就地城鎮化的進一步發展。

3.1賦予區屬資源整合使用權

統籌城鄉融合發展，需要賦予大城市近郊鄉村所在區更多資源整合權，強化公共資源和公共服務的統籌力度，緊密結合發展優勢，找準區域發展的重點方向，提升城市和鄉村之間的資源流動承接力。一是規劃整合，科學把握自身定位，順應人口的流動變化趨勢，精準把控不同鄉村地區的特征與優勢，在做好分類施策和突出重點的基礎上，推進城鄉一體化發展統籌規劃，形成“政府 + 企業 + 社會\"多元主體共同參與的大格局；二是產業整合，在遵循市場規律的基礎上，堅持以供應鏈思維推動特色農業的高質量發展，探索城鄉產業融合發展新業態新模式，充分挖掘農村生態產業的多種功能價值，增強城鄉資源聯動效應，推動所在區產業發展與鄉村生態資源價值的有機融合，不斷提高產業市場競爭力；三是服務整合，通過資源共享、協同互補的方式打破城鄉公共服務信息壁壘，統籌城鄉居民實際需求，分層分類加強服務資源的重點傾斜，提高服務質量和效率，推動城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村覆蓋，加速縮小城鄉在基礎設施、公共服務和現代文明方面的差距。

3.2 提升城鎮特色產業集聚功能

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》指出，必須借助數字化改造去夯實縣城運行的基礎支撐。新質生產力的發展將為大城市近郊鄉村經濟的高質量轉型升級帶來強大的推動力，作為發展新質生產力的空間載體，須立足資源稟賦，因地制宜地實現向高新技術改造提升傳統產業，積極促進產業向高端、綠色、智能的方向轉變。

3.2.1 加快城鎮數字化產業升級

一是加快科技創新成果的轉換，依托區級產業項目的優勢，不斷拓展產業鏈，以此推動科技創新與經濟發展的深度融合，帶動一、二、三產業的融合發展；二是嘗試搭建區級數字運營平臺，并面向社會開放平臺，廣泛吸納技術創新、產業創新、科教創新的項自與人才；三是強化產業鏈科技創新關聯性，在賦能區域數字化生產要素的基礎上，實現從生產到銷售的全域數字化服務與管理，將場景化數字生態與相關產業融合，推動區域產業信息化、數字化、網絡化、智能化融合發展。

3.2.2 合理優化產業結構

大城市近郊鄉村須堅持生態資源價值化發展理念，積極培育高新技術產業，提供多重就業崗位，為農村轉移人口的就地市民化提供優良的發展空間。一是增強所在區優質產業的培育，依托科技園、產業園不斷推動城鎮與鄉村產業鏈的融通，資源配置側重于特色產業集群的培育，著力打造一批極具競爭力且特色鮮明的戰略性新興產業；二是糾正供需結構性錯位，借助物流交通網及時釋放傳統行業的過剩產能，實現消費場景的多元化拓展，通過市場宣傳等方式引導消費端向高質、綠色、智能和低耗等方向轉型，牽引推動生產端向新產業新業態新動能升級，并與之建立高質量的市場供應體系；三是強化區域協作，以龍頭企業為主導與周邊地區形成緊密的聯動發展效應，實現信息共享、資源互通、優勢互補和錯位競爭的良性發展模式；四是創新驅動“旅游 + ”發展模式，深入挖掘區內豐富的生態資源和特色農業，借助鄉村悠久的歷史文化底蘊，打造集中連片的特色生態旅游線路，利用互聯網和移動應用程序，提高對游客的服務水平，借助現代化信息技術手段對旅游數據進行歸集和分析，建立不斷更新升級旅游品質的長效機制。

3.2.3 完善建設用地標準體系

一是聯合國土部門深入統籌建設用地指標和規模，加快實現建設用地政策法治化，在保障所在區主導產業和優質產業配套基礎設施提檔升級需求的基礎上，明確建設用地的供給標準、范圍、期限和用途等。二是明確各級責任，堅持\"市指導、區主導、鎮主體”的推進原則，突破建設用地布局零散和碎片化的瓶頸。三是以鎮級統籌實現土地的集約、節約、高效利用，須充分依托村集體所有制，統籌集體經營性建設用地入市，通過出讓、租賃、作價入股等方式招商引資推動新產業的發展。根據集體經營性建設用地所有權劃分，一方面是村集體組織主體，另一方面是鄉鎮組織主體，對于不同的主體入市，在鎮級統籌的基礎上，要注意管理的規范和權益的公平劃分。四是嘗試形成“政府 + 村集體 + 企業”多元主體共同參與建設用地的開發和利用，最大程度地集聚主體優勢，減少交易成本。

3.3突出城鄉一體化服務職能

3.3.1 深入完善基礎設施建設

一是城鄉公交網絡須提速，加快建設“城市-城鎮-鄉村\"直達網絡，為城鄉要素的流通縮短距離，降低流動成本；二是需要結合社區人群的不同需求，建立針對性的基礎設施種類和規模，降低沉默性基礎設施資產比例；三是加強基礎設施的后期維護管理，尤其是對電力網絡、燃氣管道、排水系統等安全隱患較大的基礎設施，要借助信息技術建立動態監測機制，保障人民群眾生命財產安全。

3.3.2 提升公共綜合服務能力

要進一步強化城鄉融合發展的理念，提高城市對鄉村的輻射帶動力，提升城鎮綜合服務能力，把中心村鎮建設成為服務農民的區域中心，促進城鄉功能銜接互補，使中心村鎮成為為農副業提供全程服務的載體。此外，重點解決教育、醫療、養老等服務核心問題，優化公共文化體育服務設施供給，為發展高質量農業提供全程服務，建立“一站式\"綜合服務中心，統籌鄉村美好生活圈內便民業務辦理服務、綜合執法、鎮村治理等工作。

3.4完善農業轉移人口市民化政策機制

大城市近郊鄉村就地城鎮化的關鍵在于完善農業轉移人口市民化政策機制，充分地保障農民的權益。農業轉移人口就地市民化涉及生活場景從農村到城鎮的轉換，保障性住房供給不足、社會保障不平等、就業崗位稀缺、子女教育資源不平衡、城鎮生活門檻較高、城鎮居民接納程度等問題成為農業轉移人口就地市民化的主要滯礙，必須深人推動社會各項事業保障政策的建立和完善，不斷縮小城鄉居民的主體性差異。

3.4.1深化戶籍制度改革

一是制定農業轉移人口落戶需求的政策保障，破除限制城鄉要素流動的制度藩籬；二是完善農業轉移人口引人政策規劃標準，實現政府引導與市場需求的對接，保障農業轉移人口能從生態農林、項目投資、土地流轉、房屋租賃等方面及時精確獲取政策規劃等信息服務；三是在保留鄉村優秀傳統文化根基的基礎上，通過鄉村善治發揚共生文化，探索城鄉文化融合路徑，破除地域文化的保守性和封閉性，增強新市民在定居城鎮的歸屬感和認同感。

3.4.2 優化就業創業環境

要從根本上完善就業創業環境，解決城鎮化過程中的就業難題。一是堅持供需匹配原則，優化創業政策服務，在產業發展規劃中充分拓展農業轉移人口就業容納力，密切關注就業創業者需求，建立并完善供給與需求銜接的創業政策服務體系，為農業轉移人口提供穩定的就業保障；二是建立農業轉移人口相關信息共享平臺，積極創建農業轉移人口協作組織或機構，完善農企利益聯結機制，深化信息資源的整合力度；三是注重對返鄉農業轉移人口的后續專業技能拓展和文化水平提升，建立針對性的指導政策，提高其就業創業能力；四是探索區域聯動勞務合作模式，重點向集中搬遷社區傾斜，擴展農業轉移人口就業范圍。

3.4.3 加強人才的引入與培育

大城市近郊鄉村面臨人才向城市回流的風險較大，精準培育就地城鎮化需求性人才尤為重要。一是強化職業教育培育，按照“分類定制、校企融通”的原則，立足產業發展需求，精準制定專業人才教育培育模式，以政府為主導與企業建立實用人才數據庫，打造城鎮化專業性人才供給體系；二是大力發揚“鄉愁”感召文化優勢，借助鄉村深厚的歷史文化底蘊，發揚“鄉愁”文化吸引包含企業家和知識分子在內的能人回鄉投資創業，為就地城鎮化提供堅實的人才支撐；三是探索打造“城鎮化助力隊”，旨在針對高校畢業大學生，打造一批專業推動城鎮化的年輕隊伍，根據實際需求制定相關任期和任務，由政府引導，金融機構與社會協同保障經費、住宿、醫療等，在緩解大學生就業壓力的同時，深化暢通城鄉之間的人才流通渠道。

4結束語

大城市近郊鄉村就地城鎮化是新時代城鄉融合發展的重要實踐路徑，既是破解“大城市病\"的重要突破口，更是實現鄉村振興與新型城鎮化戰略協同推進的關鍵著力點。因此不能單一推進傳統城市擴張模式和脫離鄉村自身特色，而需探索人地關系協調、產城村互促的可持續發展道路。通過加大資源整合使用權、提升城鎮特色產業集聚功能、突出城鄉一體化服務職能、完善農業轉移人口市民化政策機制等方式培育出具有復合功能的城鄉共同體，打通城鄉要素流動渠道，全面推進鄉村振興。

參考文獻：

[1]徐震錯.鄉村振興背景下推進就地城鎮化發展的問題研究[J].山西農經，2023（17）：49-51.

[2]中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》[EB/OL].（2022-05-06）.https：//www.gov.cn/zhengce/2022-05/06/content_5688895.htm.