城鄉融合發展背景下保障糧食安全的路徑選擇

糧食安全是國家安全的重要基石，關乎國計民生與社會穩定。2025年中央一號文件將持續增強糧食等重要農產品供給保障能力作為農業強國的首要特征，其彰顯了保障糧食安全的重要性。在全球人口持續增長、氣候變化影響加劇的大環境下，保障糧食穩定供應始終是各國發展的核心議題。而在中國，城鄉關系的演變對糧食生產的格局有著深遠影響。長期以來，城鄉二元結構特征明顯，城市和鄉村在經濟、社會、資源分配等方面存在一定差距。這種結構不僅阻礙了城鄉間要素的合理流動，也對糧食生產、流通、儲備等環節產生了復雜影響。隨著新型城鎮化與鄉村振興戰略的協同推進，城鄉融合發展成為破解城鄉發展不平衡不充分問題的關鍵舉措。在此背景下，深人研究城鄉融合發展與糧食安全之間的關系顯得尤為重要。

一、城鄉融合發展與糧食安全的內在聯系

城鄉融合發展是解決城鄉失衡問題、推動鄉村振興的關鍵路徑。城鄉融合發展旨在打破城鄉二元結構，促進城鄉之間要素自由流動、資源優化配置，實現城鄉經濟、社會、生態等多方面的均衡協調發展[1]。從理論上講，其有利于整合城鄉資源，為糧食產業注人新的活力，使城市的資本和技術下沉到農業生產，從而推動農業現代化進程，提升糧食生產效率。但現實中，要素流動的復雜性卻給糧食安全帶來諸多不確定性。在勞動力方面，農村勞動力大量流向城市，造成農村勞動力短缺，影響糧食生產的可持續性。除此之外，根據《中國統計年鑒》公布的數據顯示，2017－2023年，我國居民糧食消費上升了約3.31% ；肉類消費上升了約 49.06% ；水產品消費上升了約 32.17% [2]。農村人口轉移到城鎮，由原來的糧食生產者變成消費者，必然會造成糧食需求量的整體增加。另外，隨著國內居民收入逐漸增加，城鄉居民的食物消費結構呈現多樣化。由此以來，城鄉居民食物消費結構升級也倒逼農業生產結構發生改變。在土地投資方面，資本的逐利性使得其在糧食生產領域投資不足，制約了糧食產業的升級發展。以上城鄉融合發展從生產、儲備、消費等維度重構糧食安全體系。由此造成要素自由流動、市場逐利導向對糧食安全戰略剛性與糧食公共產品的屬性造成了威脅。

二、城鄉融合發展中糧食安全面臨的新挑戰

城鄉二元結構下的城鎮和鄉村相對割裂，限制了勞動力的自由流動，使勞動力要素不能實現有效配置，產業在城鄉之間的分工布局不夠合理，城鄉之間發展的馬太效應顯著。在新型城鎮化和鄉村振興戰略的驅動下，城鄉融合發展已成為新時代重要的現實問題。

（一）土地市場化威脅耕地資源導致糧食生產能力減弱

從城鄉融合發展的角度來看，土地市場化既帶來機遇，也充滿了挑戰。土地市場化是在政府宏觀調控下，通過市場機制優化土地資源配置的過程。這一過程在政府宏觀調控的框架下，通過市場機制激活土地要素活力，既為城鄉融合發展注入動能，也需要警惕其為糧食安全帶來的風險。從發展機遇來看，土地資源在市場機制運作下，通過提高土地交易成本促進了土地資源的利用效率，推動了城市工業化進程和經濟的快速發展[3]。特別是在城鄉融合發展的背景下，土地資源的流動加速了農村與城市之間的資源整合，為農村地區引人了資金、技術和管理經驗等，推動了農業現代化和農村產業結構的升級。土地市場化也伴隨著一系列挑戰，尤其是在糧食安全方面。土地要素向非農產業流動，影響耕總量，對我國糧食安全的剛性要求構成威脅。此外，土地市場化過程中出現的水土流失、土地污染等問題，容易加劇土地資源的質量下降，使得有限的耕地資源難以滿足糧食生產的需要。更為復雜的是，土地市場化過程中出現的不良現象，不僅破壞了土地資源的可持續利用，還加劇了糧食安全的風險[4。這些行為往往導致優質耕地被侵占，進一步壓縮了糧食生產的空間，對糧食安全造成多方面的威脅。現實挑戰警示我們，土地市場化必須堅守糧食安全紅線，在效率與安全之間尋求動態平衡。習近平總書記在黨的二十大報告中提出：“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住18億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”[5]進一步強調保障糧食安全的重要性，因此，如何在土地市場化進程中平衡經濟發展與糧食安全的關系，成為當前亟待解決的問題。

（二）農村勞動力流動導致農業生產所需人力短缺

城鄉經濟發展不平衡是我國經濟社會發展中的一個突出問題，也是導致農村勞動力大規模流動的根本原因[］。城鎮地區依托其完善的基礎設施、產業體系以及公共服務水平，為經濟發展提供了有力支撐，形成資本、技術和人才等要素的集聚高地。相比之下，農村地區的基礎設施建設相對滯后，產業結構單一，造成勞動力外流。這種人口外流現象：一方面為城鎮經濟發展提供了充足的勞動力資源，推動了城鎮化的快速進程。另一方面，也導致了農村地區勞動力資源的短缺，尤其是青壯年勞動力的流失，使得農村人口結構趨于老齡化，農業生產面臨勞動力在數量和質量的雙重困境。從數量上看，農村勞動力的減少直接影響了農業生產的規模和效率。青壯年勞動力外流，使得農村地區從事農業生產的主體逐漸轉變為老年人，這一群體的勞動能力和生產效率相對有限，難以滿足現代化農業發展的要求。從質量上看，農村留守群體對新技術、新工具的接受能力和掌握程度較低，尤其是在農業現代化快速發展的今天，這種在技能上的差距進一步制約了農業生產效率的提升。城鄉融合發展戰略的實施，本質上是要破解城鄉二元結構造成的矛盾。旨在通過資源的優化配置和制度的創新設計，實現城鄉之間的協同發展。在這一進程中，如何平衡勞動力流動與農業生產之間的關系，成為關鍵命題問題。

（三）資本逐利性導致糧食生產所需投資滯后

在市場規律支配下，資本的逐利性決定了其傾向于高回報率領域。非農產業因其較高的利潤空間和較快的資本周轉速度，往往受到資本的競逐。相較之下，糧食生產具有公共產品屬性，其穩定供給是國家糧食安全的基石，但這一屬性也使生產收益難以匹配資本回報要求，客觀上削弱了資本對糧食生產的投資積極性。在城鄉融合發展的背景下，資本配置失衡進一步加劇了城鄉經濟發展的不平衡。資本向高附加值作物種植和非農產業的集中，導致大量的土地、資金和勞動力向這些領域傾斜，從而對傳統糧食的種植空間進行擠壓。這種資源分配的不均衡不僅動搖了糧食生產的穩定性，也使得農村地區在城鄉融合發展進程中處于更加弱勢的地位。高附加值作物雖然能提升農民的經濟收益，但其受益范圍受到客觀條件制約，難以惠及廣大農村地區。更深層次的影響在于，糧食生產的可持續發展依賴于農田水利設施建設、農業技術升級和生態環境保護等長期投資。然而，這些投資往往具有投入大、回報周期長、風險較高的特點，與資本的逐利性存在明顯沖突。因此，資本對這些領域的投資積極性不高。這種投資惰性不僅影響了糧食生產的效率和質量，還制約了農業現代化的進程，進一步拉大了城鄉之間的發展差距。

三、城鄉融合發展背景下保障糧食安全的差異性路徑構建

城鄉融合發展為糧食安全帶來機遇的同時，也使糧食安全面臨諸多挑戰。面對這些挑戰，可以從優化要素流動機制、創新政府治理模式、運用數字技術賦能糧食生產效率等維度出發，有效應對城鄉融合發展中糧食安全的挑戰，為實現糧食安全與城鄉融合的協同發展提供有力支撐。

（一）優化要素流動機制，確保農業生產要素的合理配置

在新質生產力驅動下，深化保障糧食安全相關制度的創新與改革，促進農業生產要素高效流動與優化配置。在土地制度層面，不僅要完善土地經營權與承包權的法律保障，還要確保農民權益不受侵害，激發農民耕種的積極性。在勞動力市場方面，需全面深化勞動力流動機制改革，打破地域與行業壁壘。通過提供農業技能培訓與就業指導，提升農業勞動力的專業技能水平與職業素養。在技術升級上，通過發展數字技術賦能傳統要素，實現傳統生產要素的升級；引入先進的科技和信息技術，促使農業生產過程全面升級。通過大數據、物聯網等技術手段，優化農業生產的決策過程，實現農業生產的智能化和精細化管理[8]。德國、美國、日本等發達國家和中國在農業科技創新方面各有實踐與探索。西方部分國家將數字技術驅動的農業科技創新納人國家發展戰略，在鄉村振興和可持續發展框架下，明確短期、中期和長期目標，使農業科技創新與國家整體發展方向相契合[9]。因此，在城鄉融合發展的背景下，要充分利用城鎮資源，加大數字農業研發投入與創新。同時，強化數字農業人才培養，加強農村數字技術教育和培訓，提升農民的數字素養和應用能力，培養一批既懂農業又懂數字技術的“新農人”[10]。

（二）政府治理模式創新，確保糧食生產基本穩定

優化糧食安全責任清單制，將耕地保護、糧食播種面積納入地方政府政績考核。作為糧食安全責任主體，政府行為具有保障國家糧食安全的主體作用，旨在實現國家糧食安全目標[11]。通過主產區利益補償機制平衡區域利益，但是糧食主產區利益補償機制存在一定的不足。其一，補償主體與渠道單一，以中央政府主導的反哺型補償為主，主銷區未充分承擔補償責任；其二，補償方式重利益平衡、輕機會均等，未考慮主產區發展機會成本；其三，補償力度不夠且對象不精準，調動地方政府重農抓糧積極性效果有限。因此，要因地制宜形成多維度補償機制，構建經濟、市場、行政多維度補償機制，探索政府和市場等多種補償渠道，推進糧食安全保障治理體系和治理能力現代化。進一步完善縱向利益補償機制，加大對主產區資金支持，健全產糧大省和產糧大縣獎勵資金穩定增長機制，提高主產區糧食生產積極性。積極探索橫向利益補償機制，制定非主產區責任分擔機制與標準，探索新型產銷區協作關系，構建糧食產業發展共同體，促進產銷區共享糧食產業發展效益[12]

（三）掌握糧食供給與需求，提供多元化食物供給

通過大數據掌握糧食的供給與需求，提供多元化的食物供給，為保障糧食安全提供不同的思路。在糧食需求方面，隨著城鄉居民食物消費結構的不斷升級，人們對食物的選擇趨向多元化，因此應該主動樹立大食物安全觀，根據市場供求變化和區域比較優勢，對糧食供給品種結構進行合理布局。通過提高不同糧食的數量和質量來達到居民的飲食需求，同時，結合我國城鄉居民膳食結構變化趨勢，在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產品等各類食物有效供給，為我國城鄉居民提供更加健康科學的膳食環境[13]。與此同時，健全糧食和食物節約長效機制，大力提倡健康飲食及推廣科學健康的飲食方式，提倡飲食多元化。以此來緩解目前我國糧食生產結構性短缺和過剩的問題，緩解有關糧食安全形勢趨緊的現象。

結語

城鄉融合發展與保障糧食安全構成辯證統一的有機整體。在城鄉融合加速發展的當下，糧食安全面臨著土地市場化、勞動力流動、資本逐利等挑戰，破解這些難題的關鍵在于構建要素流動優化機制、創新政府治理范式、深化數字技術應用三位一體的解決方案，從而實現城鄉融合與糧食安全的動態平衡。必須堅持具體問題具體分析，要求各地在保障安全的過程中既要把握共性規律，也要結合各地特色進行適時的調整。隨著城鄉融合發展向縱深推進與科技創新步伐加快，保障糧食安全的實踐策略將持續演進。這就要求每個主體都要保持動態的觀察視角，及時發現城鄉融合發展過程中的新現象，持續創新保障糧食安全的實現路徑，為國家經濟社會的穩定發展筑牢堅實的糧食安全根基。

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