財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的憲法釋義學(xué)重構(gòu)

關(guān)鍵詞：財(cái)產(chǎn)權(quán)；財(cái)產(chǎn)權(quán)限制；合法性審查；憲法釋義學(xué)中圖分類號：DF2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI:10.3969/j.issn.1008-4355.2025.03.05開放科學(xué)(資源服務(wù))標(biāo)識碼(OSID）：

一、問題的提出

許多國家都將財(cái)產(chǎn)權(quán)保障寫人憲法文本，但“財(cái)產(chǎn)權(quán)絕對”并未成為主流，當(dāng)今世界普遍認(rèn)為出于公共利益的需要可以對財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行合理限制。現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第13條第3款規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。然而，現(xiàn)實(shí)中諸如“禁止砍伐防護(hù)林”“古建筑禁止改建”“禁摩限電”“住宅小區(qū)道路公共化\"“機(jī)動車限行令常態(tài)化”“重大賽事或會議期間企業(yè)停工停產(chǎn)”等社會現(xiàn)象，卻超出了征收、征用范圍，構(gòu)成了對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的其他限制，從而引起了廣泛的社會爭議。概括來看，除法律外，我國的地方性法規(guī)、行政立法以及行政規(guī)范性文件都對公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了公益征收之外的其他限制。我們不禁會疑問，是不是所有的法律規(guī)范都可以對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行公益征收之外的限制？公益征收之外的限制是否要給予補(bǔ)償？

為此，我國學(xué)界作出了積極探索和回應(yīng)，大體形成了兩種規(guī)范方案：一是擴(kuò)大公益征收概念，主張只要給公民財(cái)產(chǎn)權(quán)造成了價值減損，就應(yīng)給予補(bǔ)償。①二是引人財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)學(xué)說和特別犧牲理論，主張若是前者，則屬于不予補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)權(quán)限制;若是后者，則屬于應(yīng)予補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)權(quán)限制。②然而，兩種規(guī)范方案都存在質(zhì)疑之聲，有的學(xué)者認(rèn)為對征收規(guī)范的擴(kuò)張會顛倒財(cái)產(chǎn)權(quán)存續(xù)保障相對于價值保障的優(yōu)先順序③;也有學(xué)者認(rèn)為基于憲法原則的不確定性和憲法規(guī)范的抽象性，不宜將憲法原則條款和規(guī)范條款作為財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)的憲法依據(jù)。④總的來看，學(xué)界既有研究都是從行政層面探究公益征收之外的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制要不要補(bǔ)償問題，忽略了限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為背后，其實(shí)都源于抽象的法律規(guī)范指導(dǎo)。當(dāng)前研究既沒有對公益征收之外的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制之憲法依據(jù)進(jìn)行探討，也沒有對眾多法律規(guī)范限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法類型進(jìn)行梳理，從而無法回答現(xiàn)實(shí)中究竟哪些效力層級的法律規(guī)范可以對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行公益征收之外的限制問題，也無法回答公益征收之外的限制是否要給予補(bǔ)償?shù)膯栴}。

職是之故，本文首先借助我國法律保留的規(guī)范空間和立法權(quán)的憲法配置，探究眾多法律規(guī)范對財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行公益征收之外的限制之憲定理由和規(guī)范依據(jù);其次，詳細(xì)梳理我國財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的憲法類型，厘清眾多法律規(guī)范究竟構(gòu)成對財(cái)產(chǎn)權(quán)哪種類型的限制以及這種限制是否要給予補(bǔ)償;最后，在區(qū)分合法性與合憲性基礎(chǔ)上，建構(gòu)眾多法律規(guī)范限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的合憲性控制機(jī)制。本文希冀通過以上財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的憲法釋義學(xué)重構(gòu)，不僅可以補(bǔ)足理論上關(guān)于公益征收之外的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制之憲法正當(dāng)性問題，也可以有效解決實(shí)踐中關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)限制所產(chǎn)生的社會爭議。

二、財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的憲法依據(jù)

我國私有財(cái)產(chǎn)權(quán)具有特殊性，從權(quán)利保障和秩序形成之國家目標(biāo)出發(fā)，形成了特有的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)限制之憲法原理。盡管限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)具有我國憲法原理上的正當(dāng)性，但理論上的正當(dāng)性不代表就具備了規(guī)范上的合法性，我們需要在現(xiàn)有的法秩序中找到眾多法律規(guī)范限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法依據(jù)。

（一）我國立法權(quán)的憲法配置

第一，我國立法權(quán)的行使主體多元。1954年《憲法》制定時，規(guī)定全國人大是行使立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)，何以如此？一種意見認(rèn)為：“全國人民代表大會行使國家立法權(quán)，也就是由它集中全國人民的意志，代表全國人民的最高利益，把人民的意志法律化、條文化。全國人民的意志一旦制定成了法律，全國各族人民和一切國家機(jī)關(guān)都要遵守并貫徹。所以規(guī)定全國人大為行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)，也是全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位的明顯表現(xiàn)。”①另一種意見認(rèn)為，當(dāng)時這樣規(guī)定的目的之一是統(tǒng)一立法，以維護(hù)國家法制統(tǒng)一。還有就是當(dāng)時沒有想到中華人民共和國成立后有很多的立法任務(wù)。②后來，隨著加強(qiáng)社會主義民主法制建設(shè)的需要，僅靠全國人大的立法滿足不了實(shí)踐需求，全國人大逐漸授權(quán)其常委會行使部分立法權(quán)，慢慢地就由全國人大及其常委會共同行使國家立法權(quán)。③到了1982年《憲法》修改時，關(guān)于要不要像1954年《憲法》那樣繼續(xù)規(guī)定“全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”有多種意見，最終憲法修改委員會認(rèn)為，全國人大和它的常委會不是唯一的制定法的機(jī)關(guān)，因?yàn)槭『椭陛犑械娜舜蠹捌涑Ｎ瘯部芍贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)，為發(fā)揮中央和地方兩方面的積極性，又為避免把兩種制定法的性質(zhì)等同起來，最后拿掉了“唯一”兩字。④ 至此，我國形成了立法權(quán)行使主體多元的憲法模式，不僅是全國人大及其常委會享有立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)、地方人大及其常委會、中央軍事委員會、國家監(jiān)察委員會等其他國家機(jī)關(guān)都可以是立法權(quán)的行使主體。按照現(xiàn)行《憲法》第58條和2023年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》)第10條規(guī)定，全國人大及其常委會行使的只是“國家立法權(quán)”，與國家立法權(quán)對應(yīng)的還有“地方立法權(quán)”和“行政立法權(quán)”。因此，我國現(xiàn)行《憲法》關(guān)于行使立法權(quán)的主體配置是多元的，全國人大及其常委會行使的立法權(quán)處于主導(dǎo)和核心地位，其他國家機(jī)關(guān)行使的立法權(quán)處于從屬地位，從而形成了比較完善的立法權(quán)行使體系。立法權(quán)行使主體的多元，決定了我國法出多門，這是實(shí)踐中為何存在不同效力層級的法律規(guī)范之成因。

第二，我國立法事項(xiàng)交叉重疊。既然我國憲法配置的立法權(quán)行使主體多元，為避免產(chǎn)生立法混亂，就需明確各主體行使立法權(quán)的事項(xiàng)范圍。首先，法律的事項(xiàng)范圍。根據(jù)我國現(xiàn)行《憲法》第62條和第67條的規(guī)定，全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，權(quán)力直接來源于人民，具有充分的民主正當(dāng)性，因而其立法權(quán)所涉事項(xiàng)最為廣泛，可針對民事、刑事、國家機(jī)構(gòu)等方方面面進(jìn)行立法。同時，我國憲法也肯認(rèn)了全國人大常委會行使立法權(quán)所涉事項(xiàng)的廣泛性，但比起全國人大，它受到一定限制，要接受全國人大的監(jiān)督，不能直接制定基本法律，只能對全國人大制定的法律進(jìn)行補(bǔ)充和修改。其次，行政法規(guī)的事項(xiàng)范圍。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第89條和第90條的規(guī)定，國務(wù)院可根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)和規(guī)章，其中行政法規(guī)可涉及三方面的事項(xiàng)：一是執(zhí)行法律的事項(xiàng)，包括實(shí)施細(xì)則、實(shí)施條例、實(shí)施辦法、專門規(guī)定、法律的過渡與銜接相關(guān)規(guī)定等;二是行政管理職權(quán)的事項(xiàng)，包括領(lǐng)導(dǎo)全國性的行政工作、領(lǐng)導(dǎo)和管理部門性的行政工作、人員的任免和監(jiān)督等;三是全國人大及其常委會授權(quán)的事項(xiàng)。可見，雖然行政法規(guī)的事項(xiàng)范圍相比法律有所限縮，但仍然十分廣泛。再次，地方性法規(guī)的事項(xiàng)范圍。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第100條的規(guī)定，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下，地方人大及其常委會可根據(jù)具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)，從事項(xiàng)上看分為如下幾項(xiàng)：一是執(zhí)行法律、行政法規(guī)的事項(xiàng);二是地方性事務(wù)；三是專屬立法權(quán)之外，中央尚未立法事項(xiàng)。換言之，對于屬于全國人大及其常委會的立法事項(xiàng)，但又沒有法律作出規(guī)定的，除涉及中央統(tǒng)一管理的事項(xiàng)外，允許地方性法規(guī)先作出規(guī)定。只不過，設(shè)區(qū)的市只能就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。可以看出，即便屬于全國人大及其常委會的立法事項(xiàng)，地方性法規(guī)也具有對其中的部分事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整的可能性。最后，規(guī)章的事項(xiàng)范圍。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第90條的規(guī)定，國務(wù)院各部門可根據(jù)法律、行政法規(guī)、國務(wù)院的決定和命令，制定部門規(guī)章，地方政府可根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，制定地方政府規(guī)章，可見規(guī)章的制定必須有上位法依據(jù)，必須有上位法授權(quán)。在沒有上位法授權(quán)的情況下，規(guī)章沒有權(quán)利義務(wù)的設(shè)定權(quán)。如上，通過對法律、法規(guī)和規(guī)章所涉事項(xiàng)范圍的規(guī)范梳理，可以發(fā)現(xiàn)不同效力層級的法律規(guī)范可針對的事項(xiàng)都比較廣泛，由于各自所涉事項(xiàng)范圍的標(biāo)準(zhǔn)不明確，使得實(shí)踐中全國人大及其常委會、國務(wù)院及地方政府、地方人大及其常委會等的立法事項(xiàng)存在交叉重疊現(xiàn)象。

綜上所述，我國現(xiàn)行《憲法》第13條只規(guī)定了財(cái)產(chǎn)權(quán)的公益征收條款，對公益征收之外的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制未作明確規(guī)定。因而，在立法權(quán)行使主體多元且立法事項(xiàng)交叉重疊的情況下，公益征收之外的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，理論上既不屬于中央專屬立法事項(xiàng)，也不屬于地方專屬立法事項(xiàng)，不僅法律可以進(jìn)行調(diào)整，行政法規(guī)和地方性法規(guī)也可以進(jìn)行調(diào)整。

（二)我國財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保留

我國法律保留的規(guī)范空間狹窄。我國關(guān)于法律保留的理論來自德國，盡管有學(xué)者從不同的方面對法律保留展開研究，但將法律保留跟具體個案或具體權(quán)利相結(jié)合的討論在我國仍缺乏體系性研究，很多研究都一筆帶過，對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保留研究就更缺乏系統(tǒng)性的論述。①在我國法治框架下，法律保留不僅包括立法對行政的控制，還包括中央對地方的控制，是橫向和縱向的結(jié)合。要闡釋法律保留的規(guī)范空間，首先需明確何謂法律保留。本文贊同陳新民的觀點(diǎn)，將法律保留區(qū)分為：憲法意義上的法律保留與行政法意義上的法律保留。②憲法意義上的法律保留，要求法律要節(jié)制，當(dāng)涉及限制公民權(quán)利時，要考察法律本身的合憲性;行政法意義上的法律保留，要求行政要節(jié)制，當(dāng)行政限制公民權(quán)利時，要有法律依據(jù)。在我國的憲法框架下，法律保留不僅包括立法對行政的控制，還包括中央對地方的控制，是橫向和縱向的結(jié)合。因而，我國現(xiàn)行法秩序下的法律保留是憲法意義上的法律保留，即一種不僅針對行政權(quán)，也針對司法權(quán)和地方立法權(quán)的擴(kuò)大型法律保留。

起初，嚴(yán)格意義上的法律保留，是指涉及公民基本權(quán)利事項(xiàng)的立法權(quán)，只能由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)享有，行政機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)不得進(jìn)行規(guī)定，法律保留中的“法律”是狹義上的，僅指議會制定的法律。后來，法律保留中的“法律”范圍有所擴(kuò)大。盡管我國現(xiàn)行《憲法》并未直接規(guī)定法律保留，但有47處“依照法律”“依照法律規(guī)定”“由法律規(guī)定”“根據(jù)法律”“在法律規(guī)定的范圍內(nèi)”等措辭。這些法律是否都為狹義上的法律？通過體系解釋，可以發(fā)現(xiàn)《憲法》上47處“依照法律”“依照法律規(guī)定”“由法律規(guī)定”“根據(jù)法律”“在法律規(guī)定的范圍內(nèi)\"等所涉及的事項(xiàng)，并不都在《立法法》第11條規(guī)定的法律保留事項(xiàng)當(dāng)中。換言之，憲法上法律保留中的“法律”并不僅僅是指最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法，它還包含了最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)之外的其他中央國家機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法。

那么，該如何理解《立法法》第11條規(guī)定的法律專屬事項(xiàng)？我國采取的是列舉加兜底的方式，看似肯認(rèn)了全國人大及其常委會行使立法權(quán)所涉事項(xiàng)范圍的廣泛性，實(shí)則是限制性條款，即要求全國人大及其常委會對列舉的事項(xiàng)以及與列舉事項(xiàng)重要性相當(dāng)?shù)氖马?xiàng)，必須制定法律。基于此，有學(xué)者認(rèn)為我國《立法法》第11條是標(biāo)準(zhǔn)的立法保留。① 我國《立法法》第12條規(guī)定除了犯罪與刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度外，全國人大及其常委會可授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。我國法律授權(quán)可分為兩種：其一，在法律中以個別條款予以授權(quán)，比如我國很多法律都規(guī)定了“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”;其二，直接作出授權(quán)決定。《立法法》第12條屬于后者，這說明對于第11條規(guī)定的法律專屬事項(xiàng)，若要授權(quán)只能以授權(quán)決定的方式作出。對我國《立法法》第11條和第12條進(jìn)行體系性解釋，可以發(fā)現(xiàn)：一方面，對于“非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用\"事項(xiàng)或稅收事項(xiàng)，倘若沒有法律，則全國人大及其常委會可以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。比如，我國現(xiàn)行《憲法》第56條規(guī)定了“公民有依照法律納稅的義務(wù)”，《立法法》第11條也規(guī)定了稅收制度屬于法律保留，但現(xiàn)實(shí)中“依照法律”中的“法律”大部分是行政機(jī)關(guān)制定的關(guān)于納稅的行政法規(guī)或規(guī)章。另一方面，對于“非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用”之外的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，若其重要性并未達(dá)到跟已列舉事項(xiàng)同樣重要的程度，全國人大及其常委會不一定非要制定法律或授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，這就為其他法律規(guī)范限制財(cái)產(chǎn)權(quán)提供了可能。

總之，我國雖有法律保留，但法律保留的規(guī)范空間很狹窄。一方面，“依照法律”中的“法律”很廣泛，不僅限于全國人大及其常委會制定的狹義法律;另一方面，狹義的“法律”更側(cè)重于對重要性事項(xiàng)作出規(guī)定，對于不重要的事項(xiàng)，憲法并未賦予全國人大及其常委會強(qiáng)制性的立法任務(wù)，其他國家機(jī)關(guān)被允許可以對非重要性事項(xiàng)進(jìn)行立法，這就為法律之外的其他法律規(guī)范限制財(cái)產(chǎn)權(quán)提供了可能。

我國財(cái)產(chǎn)權(quán)既不屬于憲法保留，也不完全屬于絕對法律保留。我國《立法法》規(guī)定“非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用”屬于絕對法律保留范圍，對于其他限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的形式，如限制財(cái)產(chǎn)權(quán)部分權(quán)能但未改變其所有權(quán)情形，是否屬于絕對法律保留，則未置一詞。因而，有必要對財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保留再作進(jìn)一步詮釋。

首先，財(cái)產(chǎn)權(quán)不屬于憲法保留。憲法保留的功能是為立法機(jī)關(guān)劃清界限，即針對某些重要的基本權(quán)利，即使是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律也不能觸及，只能由憲法作出限制。一般來講，憲法只對基本權(quán)利的核心內(nèi)容進(jìn)行保留，其他的交給法律進(jìn)行細(xì)化，但考察我國憲法文本，可以發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行《憲法》并未規(guī)定法律不得就財(cái)產(chǎn)權(quán)限制事項(xiàng)作出規(guī)定。如我國現(xiàn)行《憲法》第13條規(guī)定對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收征用是依照法律規(guī)定進(jìn)行，第56條規(guī)定公民要依照法律進(jìn)行納稅，這就意味著我國私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和限制都由憲法轉(zhuǎn)移給了憲法之外的部門法，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不屬于我國憲法保留的范圍。

其次，財(cái)產(chǎn)權(quán)不完全屬于絕對法律保留。通常來講，公民重要的基本權(quán)利都應(yīng)由憲法來作出，但因憲法具有高度的抽象性和原則性，不得不將一部分涉及基本權(quán)利的事項(xiàng)委托給法律。如德國就劃分出“特別重要的事項(xiàng)”“重要的事項(xiàng)”“不重要的事項(xiàng)”，以此形成國會保留（立法保留）、法律保留（可授權(quán)）、不予法律保留。② 私有財(cái)產(chǎn)權(quán)具有重要性，它是公民享有其他權(quán)利的基礎(chǔ)，由此學(xué)界通說認(rèn)為我國私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，即便不屬于憲法保留，也屬于絕對法律保留。如我國《立法法》第11條規(guī)定“非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用”必須制定法律。但是，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)全都屬于絕對法律保留嗎？我國現(xiàn)行《憲法》第13條第2款規(guī)定國家“依照法律”保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，而其第3款規(guī)定可以“依照法律”征收、征用公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，該如何解釋這兩處的“法律”？如果將現(xiàn)行《憲法》第13條第2款的“法律”作狹義理解，即僅指權(quán)力機(jī)關(guān)制定的狹義法律，那么私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)就顯得局限，當(dāng)下位法制定保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)范時，將會出現(xiàn)違反上位法的現(xiàn)象。如果將第3款的“法律”作廣義理解，則私有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于嚴(yán)格意義上的法律保留又難自圓其說。有觀點(diǎn)就認(rèn)為我國現(xiàn)行《憲法》第13條存在內(nèi)部張力：“公權(quán)力只要對財(cái)產(chǎn)權(quán)造成限制就必須有法律依據(jù)，那么有關(guān)征收的法律保留條款純屬多余。而如果只有征收征用等限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的公權(quán)行為才必須依照法律，那么法律保留的界限顯然又不是以·限制’為標(biāo)準(zhǔn)。”①因此，本文認(rèn)為要理順現(xiàn)行《憲法》上“依照法律”征收、征用私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和《立法法》上“非國有財(cái)產(chǎn)征收、征用”的關(guān)系，對現(xiàn)行《憲法》財(cái)產(chǎn)權(quán)條款上的“法律”作廣義理解比較適宜。從這個意義上講，我國私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅不完全屬于絕對法律保留，還存在被全國人大及其常委會之外的其他國家機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范進(jìn)行限制的可能性。

我國《立法法》第11條只規(guī)定了“非國有財(cái)產(chǎn)的征收、征用”屬于絕對法律保留范圍。對于其他限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的形式，即對于未到達(dá)征收、征用程度的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，并不屬于絕對法律保留，存在行政機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定相應(yīng)法律規(guī)范進(jìn)行限制的可能性。我國憲法所保障的公民基本權(quán)利之間本身具有差異，憲法對各基本權(quán)利的保護(hù)力度有強(qiáng)弱。如有避免國家干預(yù)的自由權(quán)，也有要求國家積極作為的受益權(quán)，在自由權(quán)中有受憲法絕對保護(hù)的精神自由，又有受憲法相對保護(hù)的經(jīng)濟(jì)自由，在經(jīng)濟(jì)自由中有跟公民生存生活息息相關(guān)的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，又有跟生產(chǎn)資料相關(guān)的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。各基本權(quán)利之間有競爭，同種權(quán)利之間也有競爭，憲法對它們的保護(hù)程度自然就不同。因此，應(yīng)該根據(jù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的不同類型衡量其價值序列，然后再確定其是屬于絕對法律保留還是相對法律保留，對于極其重要的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)屬于絕對法律保留，重要性較小的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬于相對法律保留，不具重要性的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)則不屬于法律保留。

綜上所述，我國憲法為全國人大及其常委會之外的其他國家機(jī)關(guān)享有立法權(quán)提供了規(guī)范依據(jù)，但這些國家機(jī)關(guān)具體可針對哪些事項(xiàng)立法顯得抽象和模糊，加之我國財(cái)產(chǎn)權(quán)既不屬于憲法保留，也不完全屬于絕對法律保留，這就為法律之外的法律規(guī)范限制財(cái)產(chǎn)權(quán)提供了憲法規(guī)范依據(jù)和空間。

三、財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的憲法類型

基于我國立法權(quán)的憲法配置和法律保留的規(guī)范空間，法律之外的眾多法律規(guī)范限制財(cái)產(chǎn)權(quán)具備了規(guī)范上的合法性。實(shí)踐中，法律、地方性法規(guī)、行政立法乃至行政規(guī)范性文件都對財(cái)產(chǎn)權(quán)作出過不同程度的限制。那么，眾多法律規(guī)范構(gòu)成對財(cái)產(chǎn)權(quán)的哪種類型的限制？以及這種限制要不要給予補(bǔ)償？這需要我們對財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的憲法類型作清晰的梳理，爾后才能解決上述疑問。

（一）對公民課予金錢負(fù)擔(dān)

實(shí)踐中，我國存在諸多賦予公民金錢負(fù)擔(dān)的情況：第一，強(qiáng)制保險(xiǎn)。為分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國道路交通安全法》《放射性物品道路運(yùn)輸管理規(guī)定》《四川省水上交通安全管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)、規(guī)章乃至行政規(guī)范性文件，都有關(guān)于強(qiáng)制保險(xiǎn)的規(guī)定。最典型的例子為《機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》，它規(guī)定車主必須為其車輛購買保險(xiǎn)。第二，征稅。我國現(xiàn)行《憲法》第56條規(guī)定了公民有依照法律納稅的義務(wù)，由此《中華人民共和國個人所得稅法》《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國增值稅暫行條例》等都對稅收相關(guān)的主體、稅種、稅率、繳納、期限等作出了相關(guān)規(guī)定。第三，強(qiáng)制消費(fèi)。公權(quán)力部門要求公民或企業(yè)強(qiáng)制購買其指定的商品。例如，很多地方出臺“奇”文件規(guī)定要消費(fèi)本地產(chǎn)品。①又如，2012年交通運(yùn)輸部發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)“重點(diǎn)運(yùn)輸過程監(jiān)控管理服務(wù)示范系統(tǒng)工程\"實(shí)施工作的通知》，要求需要更新車輛終端的，必須安裝北斗兼容終端，凡未安裝的車輛不予核發(fā)道路運(yùn)輸證。第四，刑罰。如《中華人民共和國刑法》第34條規(guī)定附加刑中包括“沒收財(cái)產(chǎn)”一項(xiàng)，第52條規(guī)定了罰金。通過刑法而沒收公民的財(cái)產(chǎn)，或者對公民處以罰金，也是課予了公民金錢負(fù)擔(dān)。第五，行政收費(fèi)。例如，《中華人民共和國公路法》第36條明確規(guī)定國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，但許多地方政府仍然根據(jù)《中華人民共和國公路管理?xiàng)l例》（已失效)收取養(yǎng)路費(fèi)，“以稅代費(fèi)\"并未得到有效施行。

傳統(tǒng)理論認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)的對象是所有物，財(cái)產(chǎn)權(quán)保障不及于所有物之外的其他東西，如早期德國聯(lián)邦憲法法院就認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)保障不及于財(cái)產(chǎn)總體。故而，稅收、保險(xiǎn)等并不落入憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障范圍，國家對金錢給付義務(wù)的課征也不構(gòu)成對財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。后來，財(cái)產(chǎn)權(quán)對象有所擴(kuò)大，包括金錢在內(nèi)的一切有價值的物或權(quán)利都被納入財(cái)產(chǎn)權(quán)保障范圍，稅收所繳納的稅款、強(qiáng)制保險(xiǎn)所繳納的保費(fèi)、行政處罰的罰款、收費(fèi)的費(fèi)用、強(qiáng)制消費(fèi)的費(fèi)用、刑法中的沒收等，自然就落入憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障范圍。因此，我國課予公民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)、保費(fèi)、罰款、行政收費(fèi)等，屬于公民的金錢財(cái)產(chǎn)權(quán)，盡管它不存在于具體對象上，但仍然為公民所有，屬于私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障范圍。金錢財(cái)產(chǎn)固然具有有別于其他財(cái)產(chǎn)性權(quán)利之特殊性，若因此即被排除在財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)領(lǐng)域之外，確實(shí)違反人民法律感覺與人民理財(cái)乃依存于金錢財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)況。

財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的目的就在于實(shí)現(xiàn)公民的個人自由、發(fā)展人格以及維護(hù)尊嚴(yán)，具體體現(xiàn)為公民的財(cái)產(chǎn)存續(xù)并可以自由地使用、收益和處分，并免于公權(quán)力的侵害。諸如稅收、保險(xiǎn)、行政收費(fèi)、強(qiáng)制消費(fèi)等，雖未剝奪公民的具體財(cái)產(chǎn)權(quán)，但對公民私有財(cái)產(chǎn)整體造成了價值減損，影響了公民對這部分財(cái)產(chǎn)的自由支配，也影響了公民或企業(yè)利用這部分財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生擎息收益的可能性，落人了財(cái)產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)保障、存續(xù)保障和使用保障范圍，構(gòu)成了對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。

那么，課予金錢負(fù)擔(dān)要不要給予補(bǔ)償？我國現(xiàn)行《憲法》第45條規(guī)定了社會保障制度，第52—56條規(guī)定了公民的基本義務(wù)，尤其是第56條規(guī)定了公民的納稅義務(wù)，第51條規(guī)定了公民不得濫用其權(quán)利，從公民的金錢給付請求權(quán)、公民行使權(quán)利的邊界以及公民的憲法義務(wù)出發(fā)，我國賦予了公權(quán)力機(jī)關(guān)可以給私主體以金錢負(fù)擔(dān)的憲法依據(jù)。因而，給不特定的公民課予金錢負(fù)擔(dān)，在通常情況下不需要給予補(bǔ)償，如保險(xiǎn)、征稅、刑罰等，但如果對特定公民課予金錢負(fù)擔(dān)并且超出了其必須忍受的限度，則不具有合理性，需要給予補(bǔ)償，如強(qiáng)制消費(fèi)。

(二)對財(cái)產(chǎn)權(quán)征收、征用

當(dāng)前，世界各國普遍承認(rèn)為了公共利益的需要，國家可以征收或征用私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國對這種觀念予以了接納，并且在現(xiàn)行《憲法》第13條對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收、征用作出了明確規(guī)定。不僅是憲法，實(shí)踐中我國眾多法律也有專門條文對財(cái)產(chǎn)的征收、征用作出了相類似的規(guī)定。如《中華人民共和國民法典》第243條、《中華人民共和國土地管理法》第2條、《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》第6條、《中華人民共和國傳染病防治法》第45條、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條以及《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等，都對土地、房屋、建筑物、物資以及其他動產(chǎn)上的征收或征用作出了規(guī)定。征收或征用，是對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)最為明顯的限制，也是憲法和法律明文規(guī)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制方式，其已屬共識性議題。

我國現(xiàn)實(shí)中征收主要以土地、房屋、其他建筑物等不動產(chǎn)為主，它伴隨著所有權(quán)轉(zhuǎn)移，直接致使公民對其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的喪失，是對財(cái)產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)保障、存續(xù)保障和使用保障的最強(qiáng)干預(yù)。我國現(xiàn)實(shí)中的征用對象既可以是土地、房屋等不動產(chǎn)，也可以是交通工具、設(shè)施設(shè)備等動產(chǎn)。它雖不轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，但私主體在財(cái)產(chǎn)權(quán)被征用期間根本無法對其自由支配，征用對財(cái)產(chǎn)權(quán)的存續(xù)保障和使用保障構(gòu)成了干預(yù)。因此，征收或征用是對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的全部或一部分之剝奪，要么構(gòu)成對財(cái)產(chǎn)所有權(quán)保障和存續(xù)保障之干預(yù)，要么構(gòu)成對財(cái)產(chǎn)使用權(quán)保障之干預(yù)，是目前最為明顯的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制類型，需要給予補(bǔ)償。

（三)對財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法形成

我國現(xiàn)行《憲法》第12條規(guī)定禁止侵占或者破壞國家的和集體的財(cái)產(chǎn)；第13條規(guī)定私有財(cái)產(chǎn)權(quán)“依照法律”被保護(hù)，不受侵犯的為“合法的”私有財(cái)產(chǎn)；第15條規(guī)定禁止擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序；第51條規(guī)定公民不得濫用其權(quán)利去損害他人利益或公共利益；第53條規(guī)定愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)。這說明我國《憲法》承認(rèn)由立法者來對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體、內(nèi)容、范圍、限制等予以具體形成。①

首先，我國對特定事項(xiàng)禁止私有。我國現(xiàn)行《憲法》第9條規(guī)定了礦藏、水流、森林等自然資源屬于國家所有，《中華人民共和國民法典》第242條規(guī)定了國家專屬所有權(quán)，憲法和法律對礦藏、水流、海域、土地、自然資源、野生動植物資源、無線電頻譜資源、文物、基礎(chǔ)設(shè)施等的限制性規(guī)定，導(dǎo)致公民、法人或其他組織無法完全擁有和支配上述財(cái)產(chǎn)，這對財(cái)產(chǎn)權(quán)主體擁有的事項(xiàng)予以了限制。

其次，我國對特定事項(xiàng)的使用進(jìn)行限制。如我國《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》第24條規(guī)定了在名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)的禁止性活動;第28條規(guī)定了在名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)范圍內(nèi)不得新建、擴(kuò)建，未經(jīng)批準(zhǔn)也不得隨意拆除歷史建筑以外的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施;第33條規(guī)定任何單位或者個人不得損壞或擅自遷移、拆除歷史建筑。

實(shí)踐中，為了城市的統(tǒng)一規(guī)劃，我國不少地方政府都對建筑物的高度和風(fēng)格、戶外廣告牌和標(biāo)志的設(shè)立、垃圾的分類和堆放等作出了統(tǒng)一規(guī)定。例如，2010年為加強(qiáng)騎樓街區(qū)的保護(hù)與管理，海口市人民政府制定了《海口市騎樓建筑歷史文化街區(qū)保護(hù)管理辦法(試行)》，規(guī)定不得擅自改變騎樓街區(qū)的空間格局和沿街建筑的立面、材質(zhì)和色彩，不得新建、擴(kuò)建建筑物，并對各類戶外廣告牌設(shè)置提出了統(tǒng)一要求，也規(guī)定了不經(jīng)允許不得設(shè)攤經(jīng)營等。又如，2017年為維護(hù)市容市貌，北京市政府工作部門制定了《北京市牌匾標(biāo)識設(shè)置管理規(guī)范》，并展開了大規(guī)模的清理牌匾行動。再如，2019年為改善人居環(huán)境，上海市人大制定了《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，在全國掀起了垃圾分類的熱潮等。

財(cái)產(chǎn)權(quán)來源于立法形成，意味著立法者有權(quán)對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體、內(nèi)容、救濟(jì)等作出具體規(guī)定。這種立法形成是立法者對社會資源進(jìn)行的績優(yōu)配置，對特定財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬主體和事項(xiàng)范圍作出限定，是為了更好地保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)或保障其他私有財(cái)產(chǎn)權(quán)更好地行使。這實(shí)質(zhì)是立法者在履行憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障義務(wù)，其具有民主正當(dāng)性，因其是出于更高的公益考量。因此，在立法形成過程中，不可避免會限縮私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障范圍（如法律規(guī)定之外的財(cái)產(chǎn)不受保護(hù))，也有可能使得私主體對其特定的財(cái)產(chǎn)無法行使全部權(quán)能（如公民不得對自己的被定義為歷史文物的房屋隨意進(jìn)行改建)，這屬于立法者對特定財(cái)產(chǎn)權(quán)能作出的合理設(shè)定和限制，原則上不需要給予補(bǔ)償。但是，立法形成具有位階要求，不是所有法律規(guī)范都可對財(cái)產(chǎn)權(quán)主體和事項(xiàng)進(jìn)行限制，倘若低位階的法律規(guī)范對特定公民財(cái)產(chǎn)權(quán)造成了特別犧牲，仍要給予補(bǔ)償。比如，我國實(shí)踐中的統(tǒng)一牌匾行動和禁止在騎樓設(shè)攤經(jīng)營，直接限制了特定公民或法人對其財(cái)產(chǎn)的支配自由，限制了他們以正常、有益的方式使用、收益以及處分自己的財(cái)產(chǎn)，構(gòu)成了對其財(cái)產(chǎn)權(quán)的使用保障和存續(xù)保障之限制，應(yīng)給予補(bǔ)償。

（四)賦予財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)

我國雖然已由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)，但它不同于資本主義國家的經(jīng)濟(jì)形式，市場經(jīng)濟(jì)要服務(wù)于社會主義制度。財(cái)產(chǎn)權(quán)作為市場經(jīng)濟(jì)的核心，它歸屬于我國憲法上的社會經(jīng)濟(jì)性權(quán)利這一類，財(cái)產(chǎn)權(quán)的這一屬性要求其具有很強(qiáng)的社會關(guān)聯(lián)性，這意味著相較于公民的其他基本權(quán)利，其要承擔(dān)更多的社會責(zé)任，即負(fù)有社會義務(wù)。

實(shí)踐中，我國存在諸多屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)的例子。例如，《中華人民共和國公共圖書館法》第26條規(guī)定，出版單位應(yīng)向公共圖書館無償交付正式出版物，又如，《中華人民共和國著作權(quán)法》《中華人民共和國專利法》《中華人民共和國商標(biāo)法》都有關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)合理限制的規(guī)定。這些規(guī)定并非對財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收或征用，而是屬于立法者對財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的限制性規(guī)定，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)的范圍。既然財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)是從外部視角劃定財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍，財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)的擴(kuò)大，意味著財(cái)產(chǎn)權(quán)保障范圍被縮小;財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)的縮小，意味著財(cái)產(chǎn)權(quán)保障范圍被擴(kuò)大。

需要說明的是，財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法形成、財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收或征用，三者彼此不同而又有聯(lián)系：其一，財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法形成，與財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收或征用不同，征收或征用伴隨著補(bǔ)償，而立法對財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容與限制規(guī)定原則上沒有補(bǔ)償。其二，財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)，有別于財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法形成，財(cái)產(chǎn)權(quán)立法形成在我國應(yīng)理解為立法者有義務(wù)去對財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容進(jìn)行界定（例如，不動產(chǎn)所有權(quán)常以登記為前提，立法者須對登記相關(guān)的事宜作出規(guī)定;又如，何謂債權(quán)，也需要立法者予以肯認(rèn)才能受到保護(hù))，而財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)，更多是從外部視角去劃定財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍，它需要以財(cái)產(chǎn)權(quán)“內(nèi)容已由立法確定”為基礎(chǔ)，只有財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容清楚后，才有從外部劃定其范圍的可能。換言之，財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)以財(cái)產(chǎn)權(quán)立法形成為基礎(chǔ)和前提。其三，財(cái)產(chǎn)權(quán)之立法形成與財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)又緊密相聯(lián)，一般情況下，我國財(cái)產(chǎn)權(quán)之立法形成，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)的范圍，盡管對財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)成限制，但原則上不需要給予補(bǔ)償，而征收征用則需要給予補(bǔ)償。

(五)具有征收效力之侵害

我國現(xiàn)行《憲法》只就公益征收征用作出了規(guī)定，對于征收或征用之外的其他眾多財(cái)產(chǎn)權(quán)限制形式，并未予以明確規(guī)定。為有針對性地對現(xiàn)實(shí)中的爭議進(jìn)行類型化區(qū)分與回應(yīng)，本文采用德國的用法，將上述限制形式之外的其他限制形式，統(tǒng)稱為具有征收效力之侵害。所謂具有征收效力之侵害，是指公權(quán)力合法行為所導(dǎo)致的非故意的附隨效果，即財(cái)產(chǎn)權(quán)因合法的公權(quán)力行為受有損失，就產(chǎn)生了具有征收效力之侵害。例如，為了公共道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，道路兩旁的商家在道路建設(shè)期間的營業(yè)額減少;又如，修建機(jī)場對機(jī)場周邊的居民所產(chǎn)生的噪音影響;再如，搭建電纜、修建下水道、鋪設(shè)管道等基礎(chǔ)設(shè)施對臨近居民房屋造成的影響。這些形式對財(cái)產(chǎn)權(quán)的使用造成了影響，構(gòu)成了對財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。因公權(quán)力合法行為導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，與財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收或征用不同，盡管二者都是合法的公權(quán)力行為，但前者是公權(quán)力非有意造成，而后者是公權(quán)力有意為之須補(bǔ)償。前者是否給予補(bǔ)償尚存爭議，一種觀點(diǎn)認(rèn)為屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)無須補(bǔ)償，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)特別犧牲須給予補(bǔ)償①，本文認(rèn)為因公權(quán)力非故意的合法行為導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，落人財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)范疇，故無須給予補(bǔ)償。

綜上所述，我國財(cái)產(chǎn)權(quán)限制類型主要包括課予公民金錢負(fù)擔(dān)、財(cái)產(chǎn)權(quán)征收或征用、財(cái)產(chǎn)權(quán)立法形成、財(cái)產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)、具有征收效力之侵害。這些財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，既有對財(cái)產(chǎn)權(quán)所有權(quán)的徹底剝奪（如征收），也有對財(cái)產(chǎn)權(quán)使用權(quán)的暫時剝奪（如征用)，還有對財(cái)產(chǎn)權(quán)整體價值造成減損（如稅收）。不同程度的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制是否應(yīng)給予補(bǔ)償存在不同，征收或征用需要給予補(bǔ)償，此外若課予公民金錢負(fù)擔(dān)、立法形成給特定公民造成了特別犧牲，也應(yīng)給予補(bǔ)償。

四、財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的憲法審查及合法性審查

我國眾多法律規(guī)范限制財(cái)產(chǎn)權(quán)具有憲法上的依據(jù)和空間，法律、地方性法規(guī)、行政立法和行政規(guī)范性文件都可以限制財(cái)產(chǎn)權(quán)，但限制財(cái)產(chǎn)權(quán)需遵守一定的憲法界限。如果任由眾多法律規(guī)范肆意限制財(cái)產(chǎn)權(quán)，勢必會導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)權(quán)被嚴(yán)重侵犯。前文已述我國現(xiàn)實(shí)中引起爭議的社會現(xiàn)象，存在過度限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的情況，因而“限制的限制”十分必要。為防止財(cái)產(chǎn)權(quán)限制產(chǎn)生異化，需要建立財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的合憲性控制機(jī)制。

（一）財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的審查空間

要對財(cái)產(chǎn)權(quán)限制進(jìn)行審查，首先要明確究竟是合法性審查還是合憲性審查。合法性與合憲性，本來應(yīng)該無爭議，一個指合法律性，一個指合乎憲法。但在我國，由于對“法”的理解不同，存在“合法性中法包括憲法”和“合憲是指合乎憲法及憲法性法律”兩種觀點(diǎn)，加之《憲法》《立法法》對合法性與合憲性未作明確區(qū)分，使得我們長期以來都認(rèn)為合憲就意味著合法，合法就意味著合憲，對立法的合法性與合憲性未作出嚴(yán)格區(qū)分。基于這樣的認(rèn)知，很容易將財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的合法性審查與合憲性審查混淆。

根據(jù)我國現(xiàn)行《憲法》和《立法法》，合法性主要涉及的是上下位法是否相抵觸或不一致的問題，即是否滿足法秩序相統(tǒng)一的要求。換言之，合法性不僅僅要求合法律性，還需要關(guān)照上下位法的邏輯是否一致，價值是否統(tǒng)一。由此，合法性審查的依據(jù)是法律，這里的法律不包括憲法①，合法性審查處理的不僅僅是法律之下的規(guī)范性文件是否有法律依據(jù)，還要處理憲法之下各效力層級的規(guī)范性文件之間是否相抵觸的問題。合憲性審查的依據(jù)是憲法，這與合法性審查存在很大的不同。合憲性主要涉及的是立法本身是否符合憲法文本，是否與憲法規(guī)范、原則以及精神相一致，合憲性審查處理的是憲法之下的規(guī)范性文件是否與憲法相抵觸的問題。正確區(qū)分合法性審查與合憲性審查，有助于我們探討眾多法律規(guī)范限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法性審查空間與合憲性審查空間。

事實(shí)上，我國財(cái)產(chǎn)權(quán)限制很少會產(chǎn)生合憲性爭議。法律限制財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生違法或違憲的可能性較小。原因在于：首先，全國人大及其常委會在制定法律過程中會考慮與憲法一致，如果發(fā)現(xiàn)法律限制財(cái)產(chǎn)權(quán)與憲法不一致之處，會及時修改使之一致。其次，在進(jìn)行財(cái)產(chǎn)權(quán)限制時，如果要突破憲法作出不符合憲法之規(guī)定，可以提出修改憲法，如1988年修改憲法，允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。最后，全國人大常委會具有憲法解釋權(quán)，可通過立法解釋憲法。當(dāng)憲法本身規(guī)定不合適，或憲法頒布后出現(xiàn)了新情況，抑或憲法的規(guī)定太原則時，可通過立法對憲法相關(guān)條文作出解釋，因而邏輯上法律也不太可能違反憲法。②

地方性法規(guī)和行政立法限制財(cái)產(chǎn)權(quán)多涉及合法性爭議。地方性法規(guī)和行政立法存在跳過法律從而產(chǎn)生違憲的可能，理由在于：首先，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的地方性法規(guī)或行政立法限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，是直接跟現(xiàn)行《憲法》第13條財(cái)產(chǎn)權(quán)保障條款發(fā)生聯(lián)系;其次，我國在經(jīng)濟(jì)立法領(lǐng)域鼓勵大量的“改革性立法”“試驗(yàn)性立法”“先行性立法”，允許在沒有法律的情況下，可以先行制定地方性法規(guī)或行政立法，這些“試驗(yàn)性立法”“改革性立法”往往找不到直接的法律依據(jù)，而是跳過了法律與憲法發(fā)生聯(lián)系;最后，我國備案審查機(jī)制存在局限性，對立法缺乏有效的監(jiān)督和制約，使得地方性法規(guī)、行政立法的諸多限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的條款存在逃離法律約束的情況。然而，仔細(xì)考究會發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)實(shí)中地方性法規(guī)或行政立法限制財(cái)產(chǎn)權(quán)之所以產(chǎn)生爭議，更多原因在于互相之間的沖突或不一致，具體表現(xiàn)為上下位法之間的沖突和同位階法之間的不一致。按照前文對合法性和合憲性的區(qū)分，這種沖突或不一致多屬于合法性問題，而不是合憲性問題。

換句話說，我國眾多法律規(guī)范限制財(cái)產(chǎn)權(quán)引起的爭議大多是合法性爭議，而不是合憲性爭議。以現(xiàn)實(shí)中各種“限行令”“限價令”“限購令”“限產(chǎn)令”為例，我們之所以對這類“通知”產(chǎn)生爭議，焦點(diǎn)不在于這類“通知”是否過度限制了憲法上公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，而在于這類“通知”是否有權(quán)限對公民的權(quán)利義務(wù)作出安排，尤其是涉及私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，這本質(zhì)上涉及的是我國《立法法》關(guān)于法律保留的規(guī)定。我們關(guān)心的是這類限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的“通知”是否有法律依據(jù)以及是否符合《立法法》的規(guī)定，這些疑問通過合法性審查就能解決。

總之，我國財(cái)產(chǎn)權(quán)限制有合法性審查與合憲性審查之分，我國法律限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的違法和違憲的可能性都較小，法律之下的規(guī)范性文件限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)多涉及合法性問題，因而針對我國的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，應(yīng)注重對其進(jìn)行合法性審查而不是合憲性審查。

(二)法律限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法性審查

憲法具有最高的法律效力和權(quán)威，其限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)性和合法性毋庸置疑。但我國憲法更多的是將限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的事項(xiàng)委托給了法律，如我國現(xiàn)行《憲法》第10條規(guī)定“依照法律”征收、征用土地，第13條規(guī)定“依照法律”征收、征用私有財(cái)產(chǎn)，第56條規(guī)定公民“依照法律”納稅，憲法允許法律可在排除他人妨害、實(shí)現(xiàn)公共利益、維護(hù)社會秩序、緊急狀態(tài)等情況下限制財(cái)產(chǎn)權(quán)。不僅來源于憲法委托，法律自身限制財(cái)產(chǎn)權(quán)也具備民主正當(dāng)性。我國的全國人大及其常委會是最高立法機(jī)關(guān)，集中體現(xiàn)人民的意志和利益要求，其對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制具有民意基礎(chǔ)。因此，我國法律限制財(cái)產(chǎn)權(quán)具有憲法依據(jù)。

那么，法律限制財(cái)產(chǎn)權(quán)是否得到了有效監(jiān)督和制約？我國《立法法》第109條只規(guī)定了對法律之下的規(guī)范性文件的備案審查，有一個難題就在于，除了對法律之外的規(guī)范性文件進(jìn)行審查之外，該如何對法律限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法性進(jìn)行審查？但如果限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律都由全國人大常委會進(jìn)行審查，那么它能否審查自己通過的法律？它能否審查比之更高一級的全國人大制定的基本法律？如果是全國人大專門委員會之憲法和法律委員會或全國人大常委會工作機(jī)構(gòu)之法工委進(jìn)行審查，專門委員會或工作機(jī)構(gòu)同樣面臨憑何能夠?qū)彶樯霞墮C(jī)關(guān)制定的法律之難題。

本文認(rèn)為《立法法》未對法律的審查作出規(guī)定，是有意留白。鑒于法律是民意的集中體現(xiàn)，本身出現(xiàn)違法或違憲的可能性不大，加之現(xiàn)實(shí)中限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律數(shù)量不多，并不會給審查主體造成過重負(fù)擔(dān)，因而對于法律限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法性審查，就不能再由憲法和法律委員會或者全國人大常委會法工委來進(jìn)行，而應(yīng)由主權(quán)代表機(jī)關(guān)來進(jìn)行。①根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第57條和第62條規(guī)定的規(guī)定，全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，全國人大可行使它認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)，那么全國人大自然也應(yīng)該擁有憲法解釋權(quán)。② 因此，我國對法律限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)之合法性審查工作，可以由全國人大及其常委會來承擔(dān)。不過，要根據(jù)不同情況作不同處理：首先，對全國人大常委會授權(quán)的其他國家機(jī)關(guān)制定的限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)范，由全國人大常委會進(jìn)行合法性審查;其次，對全國人大常委會制定的限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)范，由全國人大進(jìn)行合法性審查，全國人大自然可以對其常設(shè)機(jī)關(guān)的立法事項(xiàng)進(jìn)行合法性審查;最后，對全國人大自身及其授權(quán)制定的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的法律規(guī)范，由全國人大進(jìn)行合法性審查。此時要對全國人大的性質(zhì)作雙重理解，宜理解成作為“最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”的全國人大對作為“行使國家立法權(quán)”的全國人大進(jìn)行審查，前者以民意和主權(quán)為支撐，后者為憲法所架構(gòu)，這不違背“自己是自己案件法官”的原則。

(三)地方性法規(guī)和行政立法限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法性審查

現(xiàn)實(shí)中，我國存在諸多地方性法規(guī)對財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制的情況，有的獲得了法律的明確授權(quán)，也有的并未指明是否有上位法依據(jù)。③那么，地方性法規(guī)能不能限制財(cái)產(chǎn)權(quán)？我國《立法法》第 80—81條對地方性法規(guī)的依據(jù)、主體和權(quán)限范圍作出了具體規(guī)定，省級地方性法規(guī)可在“本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”下制定，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)可在“本市的具體情況和實(shí)際需要”下制定。

從事項(xiàng)范圍來看，省級地方性法規(guī)可關(guān)涉政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、民政、資源和環(huán)境保護(hù)等社會生活各方面事項(xiàng)。設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)，只能涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等事項(xiàng)。因此，僅從文本來看，省級的地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)，都可以涉及跟財(cái)產(chǎn)權(quán)限制相關(guān)的事項(xiàng)。例如，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)，雖然只能就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等事項(xiàng)作出規(guī)定，但這四個領(lǐng)域所涉及的防護(hù)林規(guī)劃、禁伐禁獵、禁止生產(chǎn)經(jīng)營和禁止修建設(shè)施等，本就與限制財(cái)產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)。

我國的行政立法大致可概括為兩類：一是憲法配置給行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，不來源于法律授權(quán)，屬于職權(quán)性行政立法;二是法律授權(quán)給行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，行政立法有明確的法律授權(quán)依據(jù)，屬于授權(quán)性行政立法。①我國當(dāng)前行政機(jī)關(guān)通過行政立法限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象無處不在，有的明確指明了獲得法律授權(quán)，有的并未指明是否有法律依據(jù)。②那么，我國行政機(jī)關(guān)能否通過制定行政法規(guī)或規(guī)章限制財(cái)產(chǎn)權(quán)？考察我國現(xiàn)行立法文本，行政立法所涉及的事項(xiàng)可以分為以下幾類：執(zhí)行法律規(guī)定的事項(xiàng)、補(bǔ)充法律規(guī)定的事項(xiàng)、行政管理的事項(xiàng)以及試驗(yàn)性立法的事項(xiàng)。按照我國現(xiàn)行《憲法》第89條和第107條，以及《立法法》第72條的規(guī)定，這些事項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生、體育、財(cái)政、環(huán)保等社會生活的方方面面，既涉及公民的基本權(quán)利，也涉及國家機(jī)關(guān)之間的職權(quán)劃分，囊括了行政管理的所有領(lǐng)域，這說明我國存在行政立法限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的空間。“行政機(jī)關(guān)的立法和權(quán)力機(jī)關(guān)的立法之間沒有明確劃分權(quán)限范圍，行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為所制定的規(guī)范性文件幾乎無所不包，沒有不涉及的領(lǐng)域。”③

那么，該如何實(shí)現(xiàn)對地方性法規(guī)和行政立法限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的制約和監(jiān)督？我國的法律解釋權(quán)屬于全國人大常委會，它是我國合法性審查的主體，根據(jù)《立法法》第109條的規(guī)定，全國人大有關(guān)的專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)，可對法律之下的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，在我國主要是憲法和法律委員會、全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室負(fù)責(zé)具體的審查工作，本文認(rèn)為據(jù)此可推導(dǎo)出憲法和法律委員會主要負(fù)責(zé)合憲性審查工作，法規(guī)備案審查室主要負(fù)責(zé)合法性審查工作，對二者明確分工利于建立起合法性審查和合憲性審查的銜接機(jī)制。

鑒于我國《憲法》和《立法法》的規(guī)定，本文認(rèn)為針對地方性法規(guī)和行政立法限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法性審查，宜都交由全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室進(jìn)行，其既可以被動審查，又可以主動審查。盡管我國《立法法》第81條規(guī)定了省級人大常委會可對地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查，實(shí)踐中我國也有部分省份明確了省人大常委會對報(bào)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查，如《江西省立法條例》第57條和《福建省立法條例》第39條，但合法性審查與法律解釋相關(guān)，在我國法律解釋權(quán)歸屬于全國人大常委會，省級人大常委會進(jìn)行合法性審查面臨著一個詰難，即省級人大常委會是否有權(quán)解釋全國人大及其常委會制定的法律，倘若不承認(rèn)省級人大常委會的法律解釋權(quán)，省級人大常委會該如何對地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查？因此，針對法律之下規(guī)范性文件限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，宜全都

交給法規(guī)備案審查室進(jìn)行合法性審查。

（四）行政規(guī)范性文件限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法性審查

我國行政規(guī)范性文件制定主體較多，上至國務(wù)院及其各工作部門，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其職能部門，行政規(guī)范性文件多被冠以“命令”“通知”“通報(bào)”“決定”“規(guī)定”“辦法”“公告”“通告”“批復(fù)”“意見”“函”等名稱。財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)范限制通常只涉及法律、地方性法規(guī)和行政立法，但我國實(shí)踐中限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的大多是行政規(guī)范性文件，比如“限購令”“限行令”“限價令”“限產(chǎn)令”等。“在我國，各級行政機(jī)關(guān)利用行政規(guī)范性文件調(diào)整公民權(quán)利的現(xiàn)象極為普遍，對公民權(quán)利的不當(dāng)限制主要來自于這些行政規(guī)范性文件。”①這些行政規(guī)范性文件對公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)影響較大，它們除了效力位階比較低之外，外觀上與立法幾乎無異，不能對其視而不見。盡管現(xiàn)實(shí)中存在諸多行政規(guī)范性文件限制公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，但從學(xué)理上來看行政規(guī)范性文件無權(quán)限制財(cái)產(chǎn)權(quán)。

首先，行政規(guī)范性文件不是“法”。我國行政機(jī)關(guān)擁有立法權(quán)，但這種立法權(quán)僅限于制定行政法規(guī)和規(guī)章。我國《立法法》只對法律、行政立法、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等作出了規(guī)定，嚴(yán)格說來上述規(guī)范性文件并不包括行政規(guī)范性文件，行政規(guī)范性文件不是嚴(yán)格意義上的“法”。

其次，行政規(guī)范性文件無權(quán)對公民權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定。既不能減損公民的權(quán)利，也不能增加公民的義務(wù)，即行政規(guī)范性文件不能設(shè)定權(quán)利義務(wù)。我國現(xiàn)實(shí)中的大多數(shù)行政規(guī)范性文件都具有外部法律效果，有的甚至明確指出可以涉及公民的權(quán)利義務(wù)。②但按照中央有關(guān)文件精神，行政規(guī)范文件不得減損公民的權(quán)利或增加其義務(wù)，只能是上位法的具體化，不得創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)。③行政規(guī)范性文件中“文件\"的提法，就意味著行政規(guī)范性文件多為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的命令，其只具有內(nèi)部效果，不能涉及外部的公民權(quán)利義務(wù)。它與行政立法最重要的區(qū)別就是無權(quán)作出涉及公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。④

盡管本文認(rèn)為行政規(guī)范性文件沒有權(quán)限對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)作出限制，但也不能對我國現(xiàn)實(shí)情況視而不見，我國現(xiàn)實(shí)中存在許多行政規(guī)范性文件限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的情況。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》，行政規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)合法性審核的部門要及時對行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審核，同時通過備案監(jiān)督制度，按照有件必備、有備必審的要求，上一級主管部門、本級人民政府、上一級人民政府和本級人大常委會，也可以對相應(yīng)的行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查。可見，我國對不同層級的行政規(guī)范性文件都規(guī)定了相應(yīng)的審查主體，行政規(guī)范性文件的備案監(jiān)督制度相對比較健全，現(xiàn)實(shí)中限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政規(guī)范性文件能得到監(jiān)督和制約。此外，限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政規(guī)范性文件還可以在個案中得到附帶的合法性審查。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第53條的規(guī)定，法院可附帶審查行政規(guī)范性文件，財(cái)產(chǎn)權(quán)主體或利害關(guān)系人在行政訴訟中，可請求法院對限制其私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查。依據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第13條的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也可以對行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查，財(cái)產(chǎn)權(quán)主體在行政復(fù)議過程中，可提出對限制其私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政規(guī)范性文件的附帶審查。因此，為解決實(shí)踐中眾多行政規(guī)范性文件限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的問題，我國的行政機(jī)關(guān)、同級人大常委會以及人民法院都可以對行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查。

五、結(jié)語

針對眾多法律規(guī)范對財(cái)產(chǎn)權(quán)作出公益征收之外的限制，本文通過對我國立法權(quán)的憲法配置和法律保留的規(guī)范空間進(jìn)行分析，得出的結(jié)論是：法律、地方性法規(guī)和行政立法限制財(cái)產(chǎn)權(quán)具有憲法上的依據(jù)和空間。為精準(zhǔn)回答現(xiàn)實(shí)中引起爭議的社會現(xiàn)象究竟構(gòu)成對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的哪種限制，本文通過對我國財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的具體類型進(jìn)行梳理，得出的結(jié)論是：我國憲法分別以課予金錢負(fù)擔(dān)、征收征用、立法形成、社會義務(wù)、具有征收效力之侵害等方式對財(cái)產(chǎn)權(quán)限制進(jìn)行了設(shè)定，通常情況下，對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)課予金錢負(fù)擔(dān)、賦予社會義務(wù)、進(jìn)行立法形成、具有征收效力之侵害，無須給予補(bǔ)償，只有在其超出了特定公民必須忍受的限度時，才產(chǎn)生公益征收補(bǔ)償之效果。為防止眾多法律規(guī)范限制財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生異化，對其進(jìn)行憲法審查實(shí)有必要，本文在有效區(qū)分財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的合法性審查空間和合憲性審查空間基礎(chǔ)上，認(rèn)為我國現(xiàn)實(shí)中眾多法律規(guī)范限制財(cái)產(chǎn)權(quán)多涉及合法性問題，通過合法性審查就可解決。具體而言，由全國人大及其常委會對法律限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法性進(jìn)行審查，由全國人大常委會法規(guī)備案審查室對地方性法規(guī)和行政立法限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法性進(jìn)行審查。

Reconstructing the Doctrine of Property Rights Restriction through Constitutional Hermeneutics

YOUWei

(Law School， Southwest University of Finance and Economics，Chengdu ，China）

Abstract:The Constitution of China provides the normative basis for government agencies other than the National People's Congress(NPC）and its Standing Commitee to exercise legislative power. Property rights in China are neither subject to constitutional reservation nor entirely subject to absolute legal reservation. Given the fact there are multiple legislative bodies in China and that legislative maters in nature overlap with each other，laws，local regulations，and administrative legislation are supported by the constitution when they impose restrictions on property rights beyond expropriation for public interest. The specific types of restrictions onproperty rights can be categorized into imposition ofmonetary burdens，expropriation， legislative formation，social obligations，and infringements similar to expropriation.In general，impositionof monetary burdens，social obligations，legislative formation，and infringements with expropriatory effectare not subject to compensation to the affected citizens；compensation is only payable when such restrictions exceed the limits that specific citizens must endure.Therefore，in order to prevent numerous laws from excessively restricting property rights， it is advisable for the National People's Congress and its Standing Committe to conduct legality reviews of statutory restrictions on property rights，while the Regulatory Filing and Review Office of the Legislative Affairs Commission of the NPC Standing Commitee should conduct legality reviews of restrictions imposed by normative documents subordinate to statutes..

Key words : property rights； restrictions on property rights； legality review； constitutional hermeneutics

本文責(zé)任編輯：譚清值