縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展亟須“松綁助力”

2024 年的中央經(jīng)濟工作會議明確提出“大力發(fā)展縣域經(jīng)濟”，蘇省委經(jīng)濟工作會議也將“做大做強縣域經(jīng)濟”列入 2025 年經(jīng)濟工作重點任務(wù)。發(fā)展縣域經(jīng)濟，既是扭住擴大內(nèi)需戰(zhàn)略基點、暢通國民經(jīng)濟循環(huán)的重要抓手，也是推動鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。蘇歷來縣域強，占據(jù)了全國百強縣市的四分之一，如何更好發(fā)揮比較優(yōu)勢，趁勢而上開新局，必須跳出“縣域思維”，充分借鑒其他省份的經(jīng)驗做法，準(zhǔn)確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變，不斷提升縣域經(jīng)濟能級。

一、蘇縣域經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展成效和面臨的共性制約

從“張家港精神”“昆山之路”到縣域板塊全面崛起，縣域經(jīng)濟強是江蘇高質(zhì)量發(fā)展的顯著特點和亮麗名片。2007 年，國內(nèi)第一次誕生 3 個“千億縣”，全部來自江蘇。2022 年，昆山成為全國首個GDP 突破 5000 億元的縣級市。2024 年度全國綜合實力百強縣市榜單中，江蘇在前十占 6 席、前百占 24 席，江陰成為繼昆山之后全國第二個 GDP 突破 5000 億元的縣級市，蘇南引領(lǐng)、蘇中崛起、蘇北趕超的發(fā)展圖景徐徐展開。

縱觀江蘇縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的歷程不難發(fā)現(xiàn)，改革創(chuàng)新和政策引導(dǎo)是關(guān)鍵。一方面，改革創(chuàng)新，激發(fā)內(nèi)生動力。各縣域積極探索產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，緊密結(jié)合自身優(yōu)勢，構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)格局。昆山憑借優(yōu)越區(qū)位，大力發(fā)展電子信息產(chǎn)業(yè)，形成完備產(chǎn)業(yè)鏈，成為全球知名的電子產(chǎn)業(yè)基地；太倉則以對德合作作為切入點，吸引大量德資企業(yè)，打造高端裝備制造產(chǎn)業(yè)集群。體制機制創(chuàng)新同樣是江蘇縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。行政審批制度改革在全省縣域全面鋪開，政務(wù)服務(wù)中心的設(shè)立與“一站式”服務(wù)的推行，讓企業(yè)與群眾辦事更加便捷高效，網(wǎng)上辦事的普及更是極大地提升了政務(wù)服務(wù)效率。土地制度改革、金融體制創(chuàng)新、人才引培加力，持續(xù)為縣域經(jīng)濟發(fā)展賦能助力。另一方面，政策引導(dǎo)，明確發(fā)展方向。通過科學(xué)的頂層設(shè)計，省、市、縣不同層面為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供了清晰的規(guī)劃引領(lǐng)。根據(jù)不同縣域的發(fā)展條件，制定了針對性區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，明確各區(qū)域的功能定位?！蛾P(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的實施意見》針對不同縣域特點，分類組織實施產(chǎn)業(yè)提升、穩(wěn)崗聚才、惠民便民、基礎(chǔ)強化、城鄉(xiāng)共富五大工程共20 項支持舉措；《江蘇省沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》推動沿?？h域發(fā)展海洋經(jīng)濟與臨港產(chǎn)業(yè)，打造沿海經(jīng)濟帶；《寧鎮(zhèn)揚一體化發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于深化南北結(jié)對幫扶合作的實施意見》則促進區(qū)域內(nèi)縣域協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)資源共享與優(yōu)勢互補。在政策支持方面，從財政、稅收、土地、人才等多方面給予縣域全方位扶持。設(shè)立縣域經(jīng)濟發(fā)展專項資金，對發(fā)展突出的縣域給予獎勵，鼓勵特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展與科技創(chuàng)新；實施稅收優(yōu)惠政策，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)；出臺人才政策，吸引高端人才與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊，為縣域經(jīng)濟發(fā)展注入智力支持。

通過改革創(chuàng)新與政策引導(dǎo)的協(xié)同發(fā)力，江蘇縣域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出強勁動力，但當(dāng)前仍然面臨三個方面的共性問題亟待破解。

要素短缺成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的“攔路虎”。資本方面，金融資本偏向新能源、現(xiàn)代醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)重資產(chǎn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級融資難度大。如海安市的化纖、家紡家具、糧食物流等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟中占比高，轉(zhuǎn)型升級需要大量資金，企業(yè)自有資金不足，地方政府引導(dǎo)資金力不從心，融資難嚴(yán)重制約著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。人才方面，縣城高層次科技人才難招引難留住，特別是蘇北蘇中的縣域，各領(lǐng)域人才不足制約縣域轉(zhuǎn)型發(fā)展?；鶎幽贻p男性公務(wù)員來源少，成熟一小批考走一大半。經(jīng)濟學(xué)相關(guān)專業(yè)干部緊缺，在干部總數(shù)中占比很低。縣城年輕人口流失量大，老齡化程度偏高，人口負(fù)增長趨勢明顯。土地方面，縣城建設(shè)和項目落戶受土地要素制約現(xiàn)象相對普遍，縣城擴張速度快于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化進程，土地指標(biāo)不足與使用效率不高的矛盾并存。

綠色轉(zhuǎn)型壓力成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的“硬骨頭”。蘇南、蘇中、蘇北不同程度面臨著縣域經(jīng)濟整體布局較散、定位不清等問題，在很大程度上致使綠色轉(zhuǎn)型壓力倍增。有的政策出臺滯后于其他省市，省內(nèi)部分政策規(guī)定高于國家標(biāo)準(zhǔn)，使得縣域沿河地區(qū)建設(shè)用地緊張，項目落地困難，項目流失外省頻發(fā)。受制于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤的發(fā)展實際，有的縣域環(huán)保設(shè)施基礎(chǔ)較差，環(huán)境質(zhì)量改善的投入多周期長，在環(huán)保達標(biāo)的前提下推進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展難度遠大于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)好的縣域。生態(tài)治理緩沖期較長，環(huán)保升級改造也需要大量資金投入，在當(dāng)前經(jīng)濟形勢下，企業(yè)生產(chǎn)生存面臨新的挑戰(zhàn)，復(fù)合生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度大，對企業(yè)的要求高，企業(yè)整改緩沖期不足，在生產(chǎn)和整改之間很難找到平衡點。

體制機制不暢成為縣域經(jīng)濟發(fā)展的“絆腳石”?？h域老工業(yè)園區(qū)改造、提升、轉(zhuǎn)化、盤活等方面的政策引導(dǎo)和扶持力度不夠，園區(qū)發(fā)展上缺少體制機制支撐。干部正向激勵上相關(guān)機制不夠完善。縣城干部發(fā)展受職數(shù)職級的客觀限制，提拔晉升會遇到“天花板”，在物質(zhì)保障激勵有限的條件下，缺乏有效的激勵機制，鼓勵干部敢為善為亟待制度保障。

二、其他省市支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)舉措

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其他省市支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的力度在加大。廣東省政府發(fā)展研究中心組織了跨領(lǐng)域?qū)＜覍３虂斫K調(diào)研縣域經(jīng)濟。山東、浙江等多個省份紛紛把縣域經(jīng)濟發(fā)展放到了前所未有的重要位置，組團發(fā)展、產(chǎn)業(yè)興縣、人才強縣等創(chuàng)新做法和成功案例為江蘇縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展帶來諸多啟示。

山東省縣域間組隊抱團共謀發(fā)展。山東 15 縣市入圍全國百強，總數(shù)保持全國第三。一方面，山東推動毗鄰縣域一體化發(fā)展。探索跨市域相鄰縣（市、區(qū)）聯(lián)動發(fā)展路徑，打造一批區(qū)域融合發(fā)展戰(zhàn)略支點。膠東經(jīng)濟圈建設(shè)萊西—萊陽一體化發(fā)展先行區(qū)，開展先行先試，探索一體化發(fā)展路徑和提供示范。魯南經(jīng)濟圈發(fā)揮區(qū)位相近、資源稟賦相同、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融、人緣文化相親等一體化發(fā)展優(yōu)勢，支持滕州市—鄒城市區(qū)域產(chǎn)城融合、同城化發(fā)展。另一方面，山東放大縣域經(jīng)濟的區(qū)域帶動作用。膠東經(jīng)濟圈有41 個縣（市、區(qū)），其中全國百強縣 9 個，全國百強區(qū)6 個，中心區(qū)域的青島萊西和煙臺萊陽在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等領(lǐng)域廣泛合作，探索毗鄰強縣同城化發(fā)展新模式。山東省實施《萊西萊陽一體化發(fā)展先行區(qū)建設(shè)實施方案》為“雙萊”一體化發(fā)展提供頂層設(shè)計，在縣域經(jīng)濟強強聯(lián)合共謀發(fā)展方面先行探路。

浙江省因地制宜發(fā)展縣域經(jīng)濟特色產(chǎn)業(yè)。浙江縣域經(jīng)濟整體發(fā)展水平高，且齊頭并進。“全國綜合實力百強縣市”和“全國綜合實力百強區(qū)”的數(shù)量逐年上升，現(xiàn)位居全國第二。一方面，浙江注重發(fā)揮政府市場雙作用，激發(fā)縣域經(jīng)濟的新動力。更大力度深化改革，賦予縣級政府統(tǒng)籌省、市下達資金的權(quán)力，適當(dāng)提高新增稅收縣級留存比例，適當(dāng)降低縣級項目資金配套比例。在有效監(jiān)控風(fēng)險的情況下，積極扶持縣（市、區(qū)）成立產(chǎn)業(yè)投資基金、擔(dān)保公司，有效激發(fā)縣級財政“造血”能力。另一方面，浙江充分依托資源稟賦特色，增創(chuàng)縣域經(jīng)濟新優(yōu)勢。浙江強縣注重培育特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成了各具特色的產(chǎn)業(yè)集群。編制《浙江省山區(qū) 26 縣跨越式高質(zhì)量發(fā)展實施方案（2021—2025 年）》，明確地理區(qū)位和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的小城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展方向，根據(jù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)建立工業(yè)小區(qū)，引導(dǎo)城市企業(yè)、鄉(xiāng)村企業(yè)、農(nóng)村家庭企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集聚，形成專業(yè)化、社會化的企業(yè)群和特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，重點扶持當(dāng)?shù)貎?yōu)勢品牌產(chǎn)品、實現(xiàn)“一鄉(xiāng)一業(yè)”。浙江省成立美麗鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展公司，因地制宜聚集各方資金支持生態(tài)項目開發(fā)；探索新型合作機制，市場主體與農(nóng)戶建立保土地租金、保農(nóng)戶景區(qū)務(wù)工、保貧困戶零投入創(chuàng)業(yè)、保綠色產(chǎn)品訂單收購“四?！焙弯N售利潤二次返利分紅的利益聯(lián)接機制，激發(fā)農(nóng)戶內(nèi)生動力。

其他省市縣域經(jīng)濟的“優(yōu)等生”各顯神通。福建省晉江市突出“產(chǎn)城人融合”助力縣域踏上全面發(fā)展新路徑。晉江市 20 年來堅持“以人為本”，每年把 70% 以上本級財力投入民生領(lǐng)域，構(gòu)建就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、安全、環(huán)境和社會保障七大民生保障體系，推動外來人口市民化、公共服務(wù)一體共享。“在晉江，沒外人”的理念深入人心，“新晉江人”同等享受民生保障。近幾年，晉江又通過科創(chuàng)人才聚集、碩博人才倍增、技能人才振興“三大行動”，聚集各類高層次人才上萬人次，人才資源總量近 20 萬，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了有力支撐。湖南省長沙縣變區(qū)位短板為發(fā)展優(yōu)勢助推縣域經(jīng)濟發(fā)展。長沙縣既不靠海也不沿邊，只能創(chuàng)造條件補區(qū)位短板。該縣通過藍天鏈接世界經(jīng)濟，采用黃花機場 + 湖南自由貿(mào)易區(qū)長沙片區(qū) + 長沙國際會展中心 + 長沙國際會議中心的模式，打造臨空經(jīng)濟和會展經(jīng)濟，依托各種會議和展覽最大化放大空港空鐵一體化優(yōu)勢，培育出一系列產(chǎn)業(yè)，助推長沙縣走向全國、邁向世界。

三、江蘇支持縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

縣域經(jīng)濟是江蘇長期發(fā)展中形成的重要支撐，也是江蘇發(fā)展的品牌，蘊藏巨大潛能和許多新增長點。2024 年12 月，江蘇聚焦“潛力縣域”這一特定地區(qū)，制定出臺《江蘇省深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃實施方案》，單列“潛力縣域城鎮(zhèn)化水平提升行動”專項行動，將更多資源傾斜到縣域。加大改革賦能力度，破解發(fā)展制約，集聚發(fā)展資源，拓寬發(fā)展路徑，堅定不移走高質(zhì)量發(fā)展道路，應(yīng)從以下方面重點發(fā)力。

量體裁衣，引導(dǎo)縣域做大做強特色產(chǎn)業(yè)。加大對縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃的頂層設(shè)計和專業(yè)指導(dǎo)，借鑒兄弟省份縣域規(guī)劃亮點，系統(tǒng)分析縣域的地緣環(huán)境、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特色、交通基礎(chǔ)等綜合因素，科學(xué)劃定功能區(qū)域，整合優(yōu)化放大空間發(fā)展優(yōu)勢。聚焦縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，借鑒浙江縣域經(jīng)濟特色做法，支持縣城將先天條件轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，鼓勵各地積極發(fā)掘政策紅利，量身定制特色產(chǎn)業(yè)支持政策，助力特色縣域經(jīng)濟跨越式發(fā)展。在尊重發(fā)展規(guī)律的前提下，科學(xué)設(shè)計“一縣一策”“一產(chǎn)一策”，進一步加大投入強度，進一步突出投入重點，支持縣城瞄準(zhǔn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)做大做強，培育壯大一批產(chǎn)業(yè)“主力軍”，以精準(zhǔn)服務(wù)市場主體推動主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

統(tǒng)籌兼顧，促進縣域賦能實現(xiàn)資源共享。統(tǒng)籌江蘇省內(nèi)高校和科研院所等科技創(chuàng)新資源，促進校地合作落地落實。通過產(chǎn)學(xué)研合作，推動先進技術(shù)和科技人才與縣域產(chǎn)業(yè)深度對接，全面融合，在科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用中不斷為縣域經(jīng)濟積累發(fā)展后勁。加強省屬國有企業(yè)和縣域合作，借助省屬國企資源優(yōu)勢和影響力助力縣城優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開拓市場。推動縣域之間聯(lián)合互助，互通有無，強強聯(lián)合，實現(xiàn)共贏。進一步發(fā)揮金融支持縣域經(jīng)濟發(fā)展重要作用，加快破解縣域金融服務(wù)不足、金融產(chǎn)品單一、金融風(fēng)險防控能力弱、金融資源配置不均等問題，引導(dǎo)金融資本更多賦能縣域，鼓勵多元資本更多流向縣域板塊的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，助力縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)起來、向上攀。

多措并舉，助力縣域吸引集聚各類人才。強化保障滿足各類人才系統(tǒng)需求，借鑒兄弟省份引才留人創(chuàng)新做法，引導(dǎo)人才向縣域流動。出臺高校畢業(yè)生服務(wù)蘇北、扎根縣域的鼓勵政策，加大住房、子女入學(xué)、醫(yī)療保障等全方位的人才服務(wù)力度，解除人才后顧之憂。持續(xù)推進“雙百計劃”和科技鎮(zhèn)長團等創(chuàng)新舉措，鼓勵支持基層干部和省級機關(guān)干部雙向掛職鍛煉，以干部交流帶動市場要素和各類資源雙效流動。完善獎勵激勵機制，研究制定契合現(xiàn)代化建設(shè)要求的獎勵激勵辦法，針對不同領(lǐng)域、不同區(qū)域，科學(xué)評定干部工作實績，對敢為善為者給予鼓勵和支持，對探索中的挫折給予理解和寬容，積極營造鼓勵干部干事創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境。

敢為人先，以體制機制創(chuàng)新支持縣域發(fā)展。堅定不移地“吃改革飯，走開放路”，加大重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革攻堅力度，圍繞深化要素市場化配置改革這一重點難點，加快推進高標(biāo)準(zhǔn)市場體系建設(shè)，為縣域經(jīng)濟發(fā)展賦能。省級層面盡快出臺支持縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展一攬子政策，市、縣層面出臺行之有效配套政策，從政策端松綁助力。要敢于先行先試、放權(quán)賦權(quán)，放大基層首創(chuàng)精神，支持各地積極探索縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，鼓勵向上爭取，為縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入不竭動力。要嚴(yán)守國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，杜絕層層加碼，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙贏。

〔作者系江蘇省人民政府研究室經(jīng)濟發(fā)展研究中心（江蘇省發(fā)展研究中心）主任〕

責(zé)任編輯：張蔚菊