南京國民政府時期廣東縣行政機構的歷史嬉變

中圖分類號：K26 文獻標識碼：A 文章編號：1007-6883（2025）04-0089-06

DOl：10.19986/j.cnki.1007-6883.2025.04.012

縣行政機構是國家政權的基石，也是地方行政運行的主體。民國南京國民政府時期的政局波謫云詭，廣東不同縣域地方行政機構的設立與時局變化息息相關，其嬉變的過程往往具有區域性、時代性。因此，從動態層面考察民國南京國民政府時期廣東地方行政機構歷史檀變的整體面貌，認識民國時期地方行政機構變遷與變革的多樣性與復雜性，進而認識廣東縣行政機構嬗變的歷程和特點，就顯得尤為必要。本文以1929-1945年粵東地區為中心，考察民國南京國民政府時期廣東縣行政機構的歷史嬗變，以此認識民國廣東縣行政機構在廣東地方行政體制中的特性，進而對當今縣行政機構的改革與發展提供借鑒與啟發。

一、民國廣東縣行政機構的確立

民初縣級行政機構劃一不齊，北方大都沿襲清制，南方則由各獨立省區自定縣制。1914年，廣東地方行政體制采用省、道、縣三級制，1920年底，廣東廢除中間道（府）一級，將道（府）直轄地及州、廳改為縣，地方行政體制遂形成省、縣兩級制。南京國民政府成立初期，廣東縣級行政機構基本延續了這一制度，但廣東縣治機構名稱及其縣級行政長官名稱在前期常有變更，直到1929年，縣知事公署改為縣政府，縣知事改為縣長才最終得以確定。

在縣政府下屬行政機構設置方面：1928年6月，南京國民政府修訂了《縣組織法》，規定：“若設一科，則為總務科；若設二科，則第一科掌理公安、教育，第二科掌理財政、建設等事務。”[1據此，廣東縣行政機構設置一般為秘書、總務科、財政局、教育局、建設科、公安局等。當時，大部分縣（市）設立了公安局，沒設公安局的縣（市），也配置了地方警衛隊、各區警察署等。1934年，廣東各縣（市）均增設了自治科，汕頭市還增設立了長途電話局[2]，除了設科或局外，廣東縣行政機構下屬機構還設置了一些所，如：警察所、勸學所等。1936年12月，粵省權歸中央，廣東對縣級行政組織進行了裁局改科的機構改革，即：縣行政機構下設四科一局以及秘書處。四科指的是第一科（民政）、第二科（財政）第三科（教育）、第四科（建設）；一局指的是警察局。這種設置和南京國民政府對各縣的機構設置已趨于一致了。至此，廣東縣級行政機構的框架得以確立。

在縣以下行政組織設置方面：1928年的南京國民政府《縣組織法》也作了如下規定：“縣之下是區，至少以二十村、里組成之，區之下為村、里。百戶以上之鄉村地方為村，百戶以上之市鎮地方為里，再其下則為閭和鄰”[3]。1929年的《縣組織法》則有些許變化，將村、里改為鄉、鎮，而區則由20至50鄉鎮組成。[4]2131930年修正的《縣組織法》則具體規定10戶為鄰，10鄰為閭，10閭以上則為鄉鎮。此時廣東縣政府的行政權利下移，區、鄉、鎮為縣以下自治組織。保甲制推行后，國民政府大力整理地方基層組織，對雜亂的組織形式和職責不明機構進行了改革，規定：在縣以下一律設置區、鄉、村公所（中、小縣則不設區），這樣，閭、鄰便被廢止了，代之以保甲（10戶為甲，10甲為保），10保以上即為鄉鎮。1931年，林翼中任民政廳廳長時，廣東在基層組織中實行的是區、鄉（鎮）、坊（里）、鄰四層級。具體情況如下：以5戶為一鄰，5鄰為一坊（里），4里或10坊（里）為一鄉或鎮，40或50鄉鎮為一區。[4]216區是縣與鄉之間的基層自治單位，又是縣級行政輔助機關，是連接縣與鄉之間的轉承機關。縣以下的區、鄉（鎮）、坊（里）、鄰四級地方組織實行一段時間后，帶來的問題是經費與人力跟不上，縣各級行政組織指揮運轉不靈等困難。于是，在1934年，省府對縣以下組織機構進行縮編，這就意味著區鄉（鎮）的范圍得以擴大。以致當時省府規定鄉或鎮的范圍在40里以上。到年底，全省已有94縣750區、13546鄉、85468鎮、46坊。 Φ₁₉₃₆ 年7月，省府又將縣行政區域劃為3至6區不等，并設置區、署。全省共分390區，其編制分甲、乙、丙三種，其經費按等而差。[5]此時期的縣基層行政組織，一方面，傳統的縣以下的區、村、里自治功能減弱。另一方面，保甲制推行，自治中的保甲行政功能在此時開始擴張。這表明粵省政府對基層社會的控制已由傳統的“無為”而治轉為“有為”而治，至此，粵省縣基層行政組織已基本確立。

二、民國廣東縣行政機構的調整

全面抗戰爆發后，廣東省積極推進地方政權建設，健全縣、區、鄉、保甲各級縣行政機構。1938年8月，為軍事戰爭的需要，粵省各縣下屬行政機構相繼增設兵役科，所需經費，一、二等縣由縣地方款發放，三等縣則由省庫輔助。省府合署辦公后，粵省縣政府組織機構下設五科以及秘書處、警佐。同時，縣府還設有縣新生活運動促進會、國民經濟建設運動委員會縣分會、縣禁煙委員會等14種委員會及其附屬組織。抗戰時期游擊區的縣行政機構龐大，其各科、室、局、部、會條塊分割，辦事遲鈍。為統一指揮，粵省將游擊區縣政府組織機構盡量簡單化，如，將原有的四科改為二科，即：簡化為政治科和軍事科。其中政治科“辦理原有秘書、第一科（總務）、第二科（財政）、第三科（教育）、第四科（建設）以及縣新生活運動促進會、國民經濟建設運動委員會縣分會、縣禁煙委員會、縣義務教育委員會、縣倉保管委員會、公債勸募縣分會及其他關于社會行政事項”，軍事科則“辦理原有兵役科、警察局、社訓總隊部、民搶保管委員會、優待出征軍人家屬委員會、防空協會支會、中國防空建設委員會縣分會、兵役貫徹促進會、縣動員委員會、縣民眾抗敵后援會及其他關于防衛”[4]3等事項。

1939年5月，粵省制定了《廣東省縣各級組織綱要實施計劃》。依照該《綱要實施計劃》中的第二條規定，粵省府對縣等重新進行了劃分，即：原有一、二、三等縣照例列為一、二、三等，特三等縣則改為四等縣；依照第八條規定，粵省府調整了縣政府設科標準：即：“一、二、三等縣政府設民政、財政、教育、建設、軍事五科，社會科事務并入教育科辦理，原增設的兵役科改為軍事科；四等縣政府設民政、財政、教育、軍事四科，原建設科事務并人財政科、社會科事務并人教育科辦理，五等縣政府則僅設民政、財政、教育三科。”①此外，各縣土地測量完竣時，無論縣等大小，均專設地政科，未設地政科的縣，地政科職掌的事務由民政科兼辦，各科同時還需增加會計室。

抗戰時期，廣東省府對縣行政機構的調整主要是通過實施新縣制來進行的。依照《縣各級組織綱要》第二十四條“區之劃分以15鄉（鎮）至30鄉鎮為原則”[6的規定來看，廣東在各縣推行新縣制，逐漸取消區一級行政設置。到1939年底，粵省各縣、市、局共設有4768個鄉、338個鎮，[5]6各鄉鎮根據《修正鄉鎮自治施行法》，規定了鄉、鎮公所的職權。抗戰時期，鄉鎮保甲組織在廣東已有序編成。據1939年統計，全省“各縣市局共有59772保，588919甲，已訓練保長22216人，甲長32439人，內分布42縣，保甲經費，由自治戶捐項下支給，全年約需2 573330元。”[5]6區、鄉（鎮）保甲組織在省府合署辦公后，“保甲長也改為集中辦公，每一個單位月支工費3元”。[5]6區、鄉（鎮）保甲組織，是縣推行行政事務所最為倚重的，它的建立對于穩定基層后方，至為重要。

廣東各縣開始實施新縣制的時間不一，粵東各縣調整行政機構的時間也不一致。因淪陷或戰事影響，尚未實施新縣制縣份全省有33縣，粵東地區的潮安、澄海、南澳也在此列，直到1942年9月才開始實施。②粵省推行新縣制，對縣行政機構做出必要的調整，是應當時國民政府在全國范圍內調整縣級行政機構的需要。粵省在當時全國17個省（市）實施《縣各級組織綱要》中，是其中實施較好的一個，但仍面臨諸多問題。比如：粵省各縣政府對其行政機構的設置，重視增加科級機構的數量以達到國民政府在《縣各級組織綱要》中規定的要求，而對其所屬行政人員是否經過訓練，是否有足夠的學識擔當以及其相應的職務則往往不予重視；鄉鎮公所之組織也是如此，對其編制力求與綱要規定相符，而鄉鎮長及其所屬人員的素質與工作能力則明顯重視不夠。粵省縣級行政機構的調整，力圖在數量上與中央保持一致，但在行政人員的素質建設上，在行政機構的科學設置以及管理幅度方面未有比較大的建樹。

三、民國廣東縣行政機構的恢復

抗戰勝利后，廣東省政府制定了廣東省政府復員計劃綱要（草案）以規劃和指導戰后復員。而行政復員一項中心的工作就是恢復行政機構，純潔行政人員，恢復行政程序。1945年9月，粵省府飭令“轄境內淪陷區域，應即遵照接收命令，會同駐軍，督率團隊，妥善辦理；并即收復原有行政組織，其已還治者，即回遷原治，開始復員工作。”③于是，各縣市也紛紛展開復員還治工作，專員公署也陸續遷返原治，如，“澄海縣政府機關從饒平回遷澄城”。“縣政府設4室6科和直屬單位11個”[7]。11月，除第九區各縣尚未據報外，省府各縣、市政府，計已遷返原治者有包括粵東地區的“汕頭、揭陽、惠來、南澳、澄海、潮安等38縣市。”④截至1946年6月，收復區各縣（市）基本復員。

南京國民政府規定“各地收復后，原屬戰地縣份，各縣政府及各級自治機構，為利復員工作之開展，一體恢復舊時編制”。據此，廣東省民政廳規定：實施新縣制縣份，因地方淪陷，改為戰地縣份者，于收復后一律恢復原日編制，原戰地縣份，未經實施新縣制者，除“依照內政部修正戰地縣份編制外，增設3科，設科長3人，科員5人，事務員2人，并由省政府依照縣等分別補助月經費，每月2萬至4萬元，鄉鎮保各級，一律暫時依照戰前區域劃定，成立鄉鎮公所，各保暫不設辦公處，由各保協助鄉鎮長辦事，直至實施新縣制后，再行分別設置”。

各縣分區設署，原本為輔助縣政府督導鄉鎮辦理行政及自治事務。署之編制，僅設指導員2至5人，人力有限，亦難隨時下鄉督導，這與設行署的本意不符。而且其政令推行，反有輾轉延滯之弊。因此，在行政復員時，粵省就大力裁減各縣區署，但縣面積過大，及有特殊情形呈準保留者外。有的縣未設行署，也不得增設，并規定由縣政府按區增設縣指導員，加強督導工作，以宏實效。在縮并鄉鎮方面，省府制定了分期目標，第1、3、4行政督察區所屬各縣，限于1946年1月底以前辦妥。第2、5、6、7、8行政督察區所屬各縣限于1946年2月以前辦妥。粵省府民政廳計劃在3個月內，依照縣保甲戶口編查辦法，編組完畢。對于收復地區保甲組織，限于1946年2月完成，對于戰時就比較完整縣份在1946年1月前提前完成。①但實際各鄉鎮在實行編查縮編過程中，多有延誤，各區鄉鎮完成編組的時間不一，如屬于第5區的潮安縣竟到1946年6月才宣告基本完成。

抗戰后，廣東地方行政組織初期恢復重建取得一定成效，但由于戰后復雜的國內外情勢，使得廣東地方行政復員既定方案的理想化與實踐之間存在巨大的差距，加之派系斗爭與地方宗族勢力的影響以及地方政府的腐敗等因素使其復員政策與措施執行不到位，以致大多效果不彰。

四、特點分析

（一）漸趨規范化、專業化

行政機構屬于社會管理的中樞、協調和控制系統，其職能專業化、運行規范化才能使社會運轉有條不紊。而行政機構的規范化、專業化恰恰是民國時期廣東縣地方行政機構嬉變的總體趨勢。

從前文可知，政府政務的推行首要的是機構的設立，而機構的運轉必須首先制定規則才能使政務有序運行。到陳濟棠統治時期，粵省行政組織已建立了較為完備的地方政府及其所屬機構。在縣政建設方面，縣公署改為縣政府，縣政府根據縣等設二科或三科，縣治機構下屬科或局。縣級行政機構設置一般為：秘書、總務科、財政局、教育局、建設科、公安局等，為地方政府的持續發展作了規則性的制度鋪墊。縣級地方行政組織推行現代科層制，呈現出行政機構的專門化、職能配置日趨專業化等現代化體征。其二，中央政府在機構設置上大多會規范化設置統一標準，以使全國各地政令統一，各省政府只需照令執行就行，粵省權歸中央后，廣東縣行政機構即以中央政府的政令為基準而運行。1936年7月，在粵政統一后，粵省府的首要任務是使廣東省脫離陳濟棠時代的半獨立狀態，使地方行政組織的設置更為規范化，與中央保持基調一致。美國學者亨廷頓認為，“政府各機構在權力上有大小之分，在功能上有專門化之分”[8]。粵省行政組織此時期專業化趨向更為明顯，如“裁局改科”，使得原有縣府混亂的組織架構得以整頓。到1940年，粵省又在各縣推行新縣制，調整縣級行政機構，簡化行政層級，細化科層制，這使得行政組織在橫向方面得以專業化發展，自此，粵省縣行政組織從縣級、鄉鎮政府、基層保甲形成一個縱向的垂直權利系統，同時各級政府的行政組織得以進一步的細化，其專業化程度加強，各行政組織間形成橫向的平行關系。

（二）漸趨制度化

南京國民政府時期的國民政府致力于學習英美資本主義的現代化管理經驗，欲通過引進西方公務員制度，來提高政府行政的專業化水平，以此作為邁向政治現代化的一個重要步驟。廣東在陳濟棠時代就對縣級公務人員進行甄別、考試、培訓，并制定了一系列針對公務人員的獎懲、養老疾病保險、職位保障等法規。在縣行政人員考試方面，粵省府對縣長及縣級公務員有一系列考試的制度規定，并付諸于行動。雖然開放的比例不大，大部分的官員還是由上級官員舉薦而來，但畢竟公務員任用需經考試，在體制上得以制度規定。比如，當時《廣東省縣長考試暫行條例草案》《各縣財政局長考選章程草案》等法規條文就是在陳濟棠時代規定的。[9此外，省府設置公務人員考績委員會，頒布一系列法律條例嚴格公務人員考核，對縣市長在民政、財政、建設、教育及其他德能勤等方面的政績進行考核，并給予獎懲。[]在縣地方行政人員培訓方面，粵省府規定了縣級公務員入職前必須培訓。1933年1月2日，粵省府主席林云陔在聯合紀念周作《關于廣東省三年施政計劃》的報告中談到舉辦廣東省公務人員訓練的計劃，提出“一方面就縣長考試及縣佐治員考試及格的人員入所訓練，一方面分期召集省府各廳所屬關及各縣市政府現任公務人員人所訓練”。 年12月1日，西南政務委員會第179次會議也通過決議，擬對地方公務員實施軍事訓練辦法。③在縣公務人員的獎懲方面，粵省府相應出臺了一系列的條例，如《公務員懲戒法》《公務員撫恤法》等。④權歸中央后，廣東省在公務員的甄別與審查、考試與考核、培訓與保障上廣泛宣傳中央政府公務員條例并制定相關細則，力圖與中央保持一致。如：戰時粵省縣行政人員考試，屬于手續簡化的特種考試，共有11種，雖然與“全國特種考試總數共40種”①相比較還是較少的。但是這至少可以說明粵省在權歸中央后，在考試制度上走上了與中央一致的發展步調。1940年3月，廣東省還積極加強建設各級訓練機構，成立了地方行政干部訓練委員會，以強化對公務人員的行政能力訓練，充實地方行政干部隊伍。戰時粵省政府對地方行政干部的訓練主要有省干部訓練團、區干部訓練班、縣干部訓練所、鄉鎮巡回干部訓練講習所四類，這樣就形成一個從省到基層的干部組織培訓系統。粵省政府通過省、區、縣各級地方行政組織部門設置培訓班，如政治工作訓練班、高等學校人學訓練班等，同時也對一些特殊職能部門，如衛生、警察等部門也設置培訓班，以此不斷提高地方行政干部的素質和行政能力。這種持續的多渠道的制度培訓，成為地方行政干部提高自身素質的重要途徑，在客觀上提高了行政人員的行政技能與素質。抗戰結束，粵省公務員制度得以進一步發展，尤其在公務人員的選任遷調、職位保障等制度建設方面進行了一定的完善。以上種種表現都表明了上述情形基本上符合現代公務員的制度要求。由此可見，公務人員選拔與任用的制度化，為有知識能力、抱負才華的社會精英進入政府體制提供了制度保障。縣級公務人員的培訓與保障制度的規定與實施，也提高了地方行政干部的素質和行政能力，這些都有助于提高政府行政效率，這正是地方政府現代性的一個顯著特征。

（三）漸趨倒“金字塔”型結構

一般而言，省高層政府，主要負責一省政務的宏觀決策和規劃，注重的是決策質量，因而其機構和人員要求少而精；而基層政府，主要負責具體事務的推行與落實，注重的是政務執行，因而需要更多的基層機構設置與人員編制。由此可知，政府機構和人員結構形態應以金字塔形為宜。然而，民國時期的廣東地方政府結構卻與此相反。1929-1936年陳濟棠主政時期的廣東，屬于高層的行政機關為主席和省府委員會，其下設各廳、處、局、行、委員會等直屬機構，其下再分設諸多科、所、辦事處等下屬機構，而在其下還有更為龐雜的股、室等分支機構。機構如此繁雜、人數又眾多，政令從上而下逐級發號，責任逐級傳遞。但是，縣級行政機構及以下的區、鄉（鎮）、坊等機構設置簡單，各縣縣級機構及區、鄉（鎮）、坊之配置人員有限，卻不得不要面臨上級安排的征糧、征工、救災、賑濟等繁重任務。此種局面便形成了省政府方面人多事少，而縣政府方面則事多人少，“人多事少則不免要造成疊床架屋、種種重復的機關”]；事多人少則不免形成人事簡單、人手不足的情況。這種頭重腳輕的行政組織結構，往往會使地方基層行政人員因人手不足卻要承擔上司所下達的繁重政務而疲于奔命，不堪重負。曾有人尖銳指出，民國時期政府行政職責的狀況是“越往上層，其政府職責越安逸，往往無責而權大；越往低層，其政府層級越難熬，往往責大而無權”，[12]可見，地方行政組織的這種倒“金字塔”型結構，嚴重影響了地方行政效能，明顯不符合現代地方政府職權的結構形態，正是民國時期廣東地方行政組織非現代性的體現。這種現代性與非現代性的相互雜糅，正好也體現了民國時期的地方行政機構檀變中呈現的“中西混合、新舊并行”的特點。

五、結語

南京國民政府時期廣東縣行政機構的嬉變，歷經了陳濟棠主政時期的基本確立、全面抗戰時期的初步調整、抗戰結束后的恢復重建三階段。縱觀其嬗變歷程，并非呈現雜亂無序、混沌不堪的歷史面貌，而是受波謫云詭的時局驅使，為實現其特定階段目標而采取策略的過程。這一過程體現了民國廣東地方行政機構漸趨規范化、專業化、制度化的特點，折射出民國地方行政體制呈現西方式行政現代化的一面。

不過，民國廣東地方行政組織在行政實踐中卻往往嚴重背離其理論和原則而呈現非現代性。廣東地方行政體制在現代化的轉型中只是建立西方工具性的現代化行政管理，因受到地方傳統的積習和戰爭的影響，其現代化轉型未能真正成功。漸趨倒“金字塔”型結構的地方行政機構明顯不符合現代行政組織的政府職權的結構形態，卻是民國時期廣東地方行政組織建構中存在的普遍性問題。這充分說明西方的行政體制，在有幾千年傳統的近代中國是很難嫁接成功的。可見，只有從中國國情出發，符合中國實際，與時俱進的行政體制才能真正實現中國實現現代化。在百年未有之大變局的新時代，只有朝著不斷建立和完善社會主義現代化行政體制的目標運行，才能實現中國式現代化，實現中華民族的偉大復興。

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The Historical Evolution of County Administrative Institutions in Guangdong during the Period of the Nanjing Nationalist Government in Guangdong

An Investigation Centered on Eastern Guangdong from 1929 to 1945

LIU Guo-hua （College of Marxism，Hanshan Normal University，Chaozhou，Guangdong，521041）

Abstract：County administrative institutions are the cornerstone of state power and the main body of local administrative operation.During the period of the Nanjing Nationalist Government in the Republic of China，county administrative institutions in Guangdong generally experienced three stages ： theinitial establishment under Chen Jitang's governance，preliminary adjustments during China's ful scale War of Resistance against Japanese Aggression，and restoration and reconstruction after the end of the war.Thisevolution reflectsthe characteristics of thegradual standardization，specialization and institutionalization，and the inverted pyramid structure of the local administrative institutions in Guangdong during the Republic of China.The transformation of the county administrative organizationin Guangdong during theperiod of the Nanjing Nationalist Government reflects the characteristicsof modernityand non-modernity of the local administrative system in the Republic of China.However，the local administrative organizations in Guangdong during the Republic of China deviated significantly fromits theory and principles in administrative practice，presenting non-modernity.In the transformation process of modernization，the local administrative system in Guangdong merely adopted instrumental Western administrative tools.Due to entrenched local traditionsand the impacts of war，its modernization efforts failed to achieve genuine success.

Key words：the period of the Nanjing Nationalist Government；county administrative institutions in Guangdong；modernity；historical evolution