法典化背景下行政法的雙重體系建構

難以法典化是長期以來行政法學普遍接受的命題，甚至被作為行政法特征之一。隨著編撰行政基本法典列入全國人大常委會立法工作計劃，學界圍繞行政法法典化問題集中產生了大量研究成果，包括法典化必要性、可行性以及法典名稱、邏輯主線、編撰路徑、框架內容等。在行政法法典化成為主流意見的同時，幾乎每一個方面都有不同或相反意見，甚至直接觸及法典編撰必要性。

法典以法的體系化為基礎，是法體系的立法轉換和最高制定法表現形式，但法的體系化也可以在局部領域實現，未必都要制定法典。體系化主要是學術作業，是對分散的法規范按照一定的邏輯準則進行整理形成的一個有序的規范集合。作為學理研究的法體系化是立法工作的法典化基礎，沒有法體系化就難有法典化。與此同時，法典化本身也是促進或實現法體系化的過程，法典就是體系化法規范的集中成文表達。但在我國，“行政法學體系化仍是一項未竟的任務，現階段仍難以形成體系化的共識，難以建構出一致認可的體系”①。這是當前學界關于法典編撰諸多爭議的根源。如此一來，相較于對法典編撰的直接立法建言，學界更為重要的擔當和使命是做好學理研究，扎實推進行政法體系化。

推動行政法體系化乃至建構成熟而科學的行政法體系，是我國行政法學長期關注的重要問題。相對已經取得豐碩成果的理論基礎、基本原則、制度概念等研究，我國行政法體系建構在核心概念、邏輯主線、體系功能等諸多基礎問題上仍存重大分歧，為此，極有必要反思我國行政法體系建構的方法論。

法體系分為內在體系和外在體系，外在體系是按照形式邏輯規則建構的抽象概念體系，內在體系是由不同位階的原則建構的價值體系①。那么，行政法體系是否也分內在體系和外在體系？行政法雙重體系應當如何建構？

一、我國行政法典編撰困境的體系根源

20世紀80年代，受民法通則的啟發和影響，我國開始探索制定行政法總則，并試圖以此為基礎開展體系化的行政法制建設。《民法典》的成功編撰再次點燃了學界對行政法典編撰的熱情，“研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作”也正式列入《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》。然而，我國行政基本法典編撰的現實進展并不像想象的那樣順利，《全國人大常委會2024年度立法工作計劃》只規定了“扎實推進生態環境法典編纂工作”，并未提及行政法典編撰問題。立法工作的放緩，和學界對行政法典編撰的理論貢獻不足不無關系。綜觀近些年學界對行政法典編撰問題的研究可以發現，在如下幾個重大且較為基礎的問題上仍然存在較大分歧。一是應否之爭。肯定說認為行政法典具有政治、文化、社會和法治等多方面價值，當前應當也可以完成編撰工作。反對說雖不反對行政法法典化命題，但認為當前我國尚不具備編撰行政法典的事實條件和法律條件。兩種意見在不同層次均有一定合理性，尚達不到一方否定另一方的程度。編撰行政法典確有諸多價值，但從政治、文化或其他規范以外角度論證編撰價值，本身就是在行政法法典化命題以外進行說理，難以有“證偽\"標準。至于當前行政法規范存在的“缺失、重復、散亂\"等問題以及行政法治價值彰顯問題，通過編撰行政基本法典以外的途徑同樣可以實現，比如制定行政處罰法就是為了解決行政處罰規范的\"缺失、重復、散亂\"問題，并在全社會樹立了法律保留、處罰法定、正當程序等法治價值。二是大小之爭。我國學者對行政法典的構想按照規模大體可以分為大、中、小三種類型。小行政法典是將一般行政法中的行政程序規范整合起來形成行政程序法典。中行政法典的常用表述有行政基本法典、行政基本法、通用行政法典等，是指將一般行政法進行完全的法典化而形成的法典，內容除了行政程序規范以外，還包括大量行政實體法規范。大行政法典是所有關于公共行政的法規范集合。全部關于公共行政的法規范實則有不同性質，從部門法角度，公共行政涉及憲法、民法、刑法等規范；從功能角度，公共行政涉及調整組織活動的規范、調整管理活動的規范以及調整權利救濟的規范。作為法典對象的規范大或者小到何種程度，目前并無共識。三是結構之爭。受大小之爭影響，學界關于行政法典框架結構也眾說紛紜。是否區分總則和分則存在一定分歧，對行政法總則是一般行政法還是僅指一般行政法中的總則也存在相當分歧，至于何為行政法分則以及行政法分則與部門行政法之間的關系，相關意見更是復雜多樣。在法典框架設計中，行政活動、行政法律關系和整體化行政何者為邏輯主線難以選擇，分成幾編意見多樣，甚至行政組織法、行政監督救濟法應否納人法典框架都有相當爭議。

法典是法體系的最高表現形式，幾乎所有行政法典編撰的爭議，都可以追溯至行政法體系化問題。行政法體系化是把分散的行政法規范按照一定邏輯和方法組合成一個有機系統，主要通過學術研究推動，但也可以通過立法如編撰法典實現。這兩種體系化路徑并非截然對立。沒有行政法學研究難以有效編撰法典，反之法典編撰也便于法學研究，促進行政法體系進一步完善。通過立法和學術研究，我國局部領域行政法規范實現了初步體系化，但有中國特色的行政法學體系尚未建立，難以為行政法典編撰提供必要的規范基礎和理論支撐，這是我國行政法典編撰面臨諸多困境的最主要原因。

“1989年4月頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》，是中國現代行政法制建設的第一塊里程碑。\"①在《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“《行政訴訟法》”）倒逼之下，我國行政法律制度在不同領域、不同層面逐步建立起來，并在局部領域實現了較低程度的體系化。關于行政監督救濟法，我國已制定行政訴訟法、國家賠償法、行政復議法、監察法、審計法等法律，在監督救濟領域圍繞“管行為”\"管人\"\"管錢\"實現了初步體系化。關于行政行為法，我國開創性地以單個行政行為作為調整對象制定了融實體與程序于一體的行政處罰法、行政許可法和行政強制法。沿著這一立法思路，我國還制定了調整規章和規范性文件、政府信息公開、重大行政決策等其他形式化或非形式化行政行為的法律、法規。關于行政組織法，目前已制定地方各級人民政府和中央人民政府法、公務員法等法律，在組織法領域就組織手段、人員手段和物質手段初步實現了體系化。截至目前，一般行政法領域不論是上游的行政組織法、中游的行政行為法，還是下游的行政監督救濟法，局部體系已初步成型，其中尤以行政行為法體系化程度最高。除了一般行政法領域外，在環境、教育、財稅、衛生等大多數部門行政法領域，我國通過立法基本建立起一定程度的部門法體系，但是部門行政法領域立法多是“問題導向”，建構獨立部門法體系的自覺意識仍有待提升。不論是在一般行政法還是部門行政法領域，通過立法推動的體系化只是局部領域較低層次行政法規范的不完全體系化，還存在不少問題，“致使傳統行政法表現出與法治體系不能有效銜接、調控功能疲軟、凸顯行政封閉、與公眾訴求脫節等時代滯后性\"②。一是規范缺失。在一般行政法領域，統攝全部行政行為的行政程序法或者規范行政收費、行政補償、行政獎勵等典型行政行為的行政程序法，以及統攝全部行政組織的行政編制法、公物法等尚未制定。在部門行政法領域，也存在不少無法可依情形。二是規范重復。縱向上，行政法的法律淵源有法律、法規、規章、規范性文件等形式，不同層級的法律規范重復現象十分嚴重。橫向上，調整處罰行為、許可行為和強制行為的大量程序規范基本一致，與部門行政法中的相關規定也存在相當程度的重復。三是規范散亂。一般行政法領域有的行政法規范以單獨立法形式體現，也有不少規范散落于部門行政法甚至是民法之中，還有不少重要行政法規范以判例、慣例、基本原則等方式體現。規范散亂問題在部門行政法領域同樣存在，法典化過程中普遍存在規范選擇難題。以教育領域為例，涉“教育\"規范散見于《教育法》等8部教育類單行法律、《國防教育法》等164部其他法律以及23項決定決議之中③。

學術研究方面行政法學對行政法體系化學理貢獻不足，具有中國特色的行政法學體系尚未建立。20世紀80年代以來，通過對奧拓·邁耶創立的行政法體系的傳承或借鑒，我國行政法學以行政行為為中心，初步建構涵蓋行政組織法體系、行政行為法（行政程序法）體系和行政救濟法體系的理論框架。但作為我國行政法學理中心的“行政行為”概念內涵大于奧拓·邁耶筆下的“行政行為”，后者僅相當于前者范圍之中的“具體行政行為”。從體系建構方法論角度二者具有一致性，均可以稱為行政行為形式論。這一體系的積極意義非常明顯，圍繞行政行為的構成要件、法律效果、行為效力、程序要求等一整套行政行為教義已經確立。行政行為也已經作為行政過程和行政救濟的重要概念工具，通過事中的行為規范和事后的行為救濟，基本可以實現行政受法律約束的價值目標。不僅如此，不論能否構成嚴謹科學的體系，行政組織法、行政行為法和行政監督救濟法這行政法“三段論”已基本成為學科共識。不過隨著國家任務變遷和公共行政轉型，以行政行為形式為中心的行政法學體系困境日益明顯，有學者將其精準地概括為“缺乏統領性的抽象概念”“既有概念無法統合新的問題\"\"形式框架難以容納政策目的”。現有行政法“三段論”尚不能稱為科學的行政法學體系。第一，行政法學體系應當具有價值統一性，應當遵循統一的基本原則。但是，行政組織法、行政行為法和行政監督救濟法的價值取向并不相同，也沒有統一遵循的基本原則。行政組織法價值傾向于行政權力設置和分配，行政行為法價值傾向于程序正當，行政訴訟法價值傾向于私主體合法權益保護。第二，行政組織法、行政行為法和行政監督救濟法三者之間的相互關系也沒有得以清晰界定。比如行政組織法本質上屬于憲法問題，行政組織如何規范以及其規范程度，與行政行為法及其規范程度并無必然關聯。再如行政訴訟法，盡管與行政法共享了行政行為等諸多概念，但大部分規范屬于訴訟程序規范，訴訟目的、訴權、訴訟標的、審判程序、既判力等問題本質上屬于訴訟法學研究范疇，與行政行為自身的規范問題也相距甚遠。即便在行政行為法內部，已型式化行政行為如行政處罰、行政許可、行政強制等，與大量非型式化行政行為也沒有邏輯一致的制度安排，不同行為規范之間交叉重疊甚至抵悟的現象也極為普遍。第三，既有行政法體系雖將行政權力設立、行使和監督救濟全過程納入研究視域，但核心理論議題是行政權力是否對私人權利義務產生影響以及如何救濟。換言之，若對私人權利義務沒有產生影響，似乎行政權力可以自由行使。行政是對法律的執行但又不只是對法律的執行，對于行政任務能否完成，現有行政法體系難以提供合理解答。第四，最為重要的是，現行行政法體系的重要使命是解決“行政與法\"的關系，對私人主體的地位缺乏應有重視。比如私人主體在行政法上的權利如何證立、有哪些類型、與行政權力之間如何互動、如何救濟等，尚未得到全面研究，遑論形成理論體系。就新行政法體系建構問題學界目前已提出多種探索方案，但共識性方案尚未形成。較有代表性的方案是強調行政法體系應當回應行政實踐，學科議題從控制行政權力轉向為行政任務實現提供規范基礎，如政府規制論②、發展行政法、制度設計型行政法等④。這類方案的總體趨勢是弱化行政法規范功能，強化行政法管理功能。還有一種典型方案可以概括為行政法律關系論，學科議題從關注“行政與法\"轉向“行政與公民”，強化私人行政法地位，強調私人權利與行政權力在行政過程中的互動而非事后救濟。這類方案法學色彩更加濃厚，和現有行政法體系一樣側重于行政法規范功能，但規范重點和規范方式有所調整。其他方案如行政過程論、行政法律機制論等，根據對規范功能和管理功能的強調程度大都可以在前述兩種方案之中予以具體闡釋。

從立法和學術研究兩個方面檢視可以發現，足以支撐法典化的行政法體系尚不具備。對行政法現象的任何一個問題的研究都有助于推動行政法體系化，但行政法體系本身也是一個研究課題，比如行政法體系由哪些基本要素構成、行政法體系的邏輯框架、行政法體系化的方法等。對于我國行政法體系尚不足以支撐法典化的原因可以從多個方面分析，但絕不能忽視的一個重要原因是學界對行政法體系本身研究不夠。

體系并非天然存在，而是人對知識進行加工的產物。從學術研究角度，某類知識的體系化是相應學科建構的標志，一定程度上可以說體系是科學與理性的象征。“從古希臘開始經羅馬直至近代歐洲法典化運動，體系化思想對法學產生了深遠的影響。”法的體系化是作為部分的法律規范按照一定邏輯規則形成整體的過程。亞里士多德法律秩序觀已經包含對法的體系化追求①。優士丁尼的《法學階梯》以作為經驗對象的人、物、訴訟等為邏輯基點初步建構了古羅馬民法體系②。約自16世紀開始，自覺的體系化方法開始適用。17世紀和18世紀，強調最高基本原則的理性自然法對法體系尤其是民法體系建構產生了十分重要的影響。19世紀概念法學極為強調追求法體系的邏輯一致性，真正建立了現代意義的法律體系。隨著利益法學興起，法的內在體系問題開始逐漸受到重視。在漫長歷史過程中，法的雙重體系理論對民法影響顯著，對行政法和刑法等其他學科也產生了一定的影響。下文擬運用法的雙重體系理論，探討行政法內在體系和外在體系建構問題。

二、行政法的雙重體系

（一）行政法的內在體系

行政法內在體系是指行政法的價值取向體系，其外在表現形式是彰顯不同價值取向的行政法原則。通過對行政法原則的列舉，可以展現出行政法內在體系。法律原則對于行政法內在體系建構具有十分重要的意義，行政法內在體系建構過程就是尋找確立行政法原則和行政法基本精神的過程。確立行政法基本精神應當體現行政法特性，不能將公平、正義、自由、安全等法的一般精神直接移植到行政法中。這些基本精神所有法律部門都應當遵循，不宜作為一個特定法律部門的指導精神。

行政法內在體系具有抽象性、階層性、穩定性和開放性等特征。不同行政法原則具有不同體系位置。“最高層的原則根本上不區分構成要件及法效果，其毋寧只是一作為進一步具體工作指標的—‘一般法律思想’。”最高層次原則是行政法內在體系的出發點，以此為基礎可以進一步具體化為其他行政法原則。行政法內在體系具體化過程是從最高層次原則到最低層次原則的過程，但不應具體化為規則，行政法規則屬于行政法外在體系范疇。不論行政法內在體系如何建構，作為起點的最高層次原則或作為最高層次原則基礎的一般法律思想固定不變，行政法內在體系也因此具有相當的穩定性。不同時代以及不同國家在較低層次行政法原則的界定上盡管有所不同，但在行政應受法律約束以及行政法的核心使命在于規范行政權力保障公民權利等方面，卻長期保持統一。也正因為此，行政法內在體系往往是行政法與相關法律部門得以區分的標志。行政法內在體系的穩定性并不影響或限制其開放性。隨著社會基礎變遷以及政府與社會市場邊界的調整，行政法原則也在不斷變化。

行政法內在體系對行政法體系建構具有奠基性價值。首先，行政法體系能否形成以及體系化至何種程度取決于內在體系。較為廣泛的一種觀點認為行政法不能或難以體系化，主要原因在于涉及面廣泛、行政法律規范易于變動、實體性規范與程序性規范相互交融等④。然而，隨著支配全部行政法規范基本原則的形成，行政法可以體系化的觀點逐漸獲得承認。例如，法國“通過行政法院富有創造性的努力建構了一個完整的行政法體系。而支撐這一龐大的行政法體系的正是隱藏在其背后的行政法基本原則\"。其次，行政法內在體系是行政法區別于其他法律部門的主要標志。行政法之所以能夠成為一門獨立學科和一個獨立法律部門，應歸功于學術上對行政法內在體系的建構。以德國為例，18世紀有關行政法的研究很少，偶有涉及也是行政學研究的附帶主題。19世紀初期有關行政法的研究主要體現于部門法，如警察法、財政法、建筑法等。1862年費迪南德·弗朗茨·馮·邁爾首次嘗試建構行政法“總則”，推動行政法體系化。1895年奧托·邁耶明確提出依法律行政原則，并以此為基礎建構了一般行政法。

德國經驗表明，行政法作為一門學科或一個獨立法律部門，歸功于在秩序觀念指引下，從部門行政法規則逐漸提煉總結成一般行政法規范，進而再形成一般行政法原則①。最后，行政法內在體系有助于維系行政法統一性和連續性。“只有經過體系化建構的行政法才能夠綜合地考慮各種不同的價值取向并抵制部門行政法領域法律的分散發展。”②

（二）行政法的外在體系

行政法外在體系是指行政法概念、規范和制度等行政法素材按照一定邏輯方式組合成的體系。概念是行政法外在體系的基礎，規范是行政法外在體系的主要構成單元。不同的概念和規范按照一定邏輯方式組合在一起，形成不同的制度。不同的制度組合在一起，進而形成不同的行政法外在體系。由于外在體系是人為建構的結果，以相同要素可以建構出不同的外在體系。行政法概念是行政法外在體系的基本要素，如行政主體、行政行為、行政處罰、行政許可等。作為行政法外在體系構成要素的行政法概念，與日常生活概念有所不同，其是對日常生活概念的抽象和提煉，是剝離了與法律無關的非主要特征之后生活事實所具有的共同特征。行政法規范由行政法概念組成，是行政法外在體系的基本單元。具有相同性質的行政法規范組合在一起，形成不同的行政法制度。行政法制度具有層次性，較低層次制度從屬于上一層級制度，不同層級制度組合在一起形成完整的行政法體系。例如，行政處罰是行政處罰法的基礎概念。具有處罰性質的行政法規范組合在一起，形成行政處罰制度。行政處罰制度從屬于行政行為制度，行政行為制度從屬于行政活動制度，依次類推，直至形成行政法體系。

一般情況下，不同行政法制度首先組合成部門行政法或特別行政法，因而特別行政法即一種專門適用于特定領域的法律規范，是行政法的本來面貌。典型例子是，警察行政領域的諸多行政法制度組合成警察行政法，財政行政領域的諸多行政法制度組合成財政行政法等。隨著學術界對行政法體系化的深人探索，逐漸形成了一般行政法。一般行政法是所有部門共通的法律規范，適用于所有行政活動領域，典型例子是相關行政程序制度組合成的行政程序法。和特別行政法不同，一般行政法開始時并無實在法表現形式，而是表現為通過判例、學說等形成的一般行政法原則或規則。隨著行政程序法制定，一般行政法在世界范圍內開始成文化，一般行政法外在體系也逐漸成形。

（三）行政法內在體系與外在體系間的辯證互動

行政法內在體系和外在體系存在辯證互動關系。行政法內在體系決定外在體系，當內在體系發生變化時，外在體系也將隨之發生變化。行政行為是德國行政法外在體系的核心概念，但行政行為概念形成的根源卻是“依法律行政原則”。該原則“要求行政受立法機關規則的約束，同時處于行政法院的控制之下\"③，是德國行政法體系建構的起點，也是理解德國行政法體系各項內容之關鍵。“與以往法治階段不同，法治國不只是通過法律把大量豐富的行政活動限制起來，而是還要使行政活動在其內部也逐漸形成一些確定內容，以保住個人權利及個人對行政活動的可預測性。產生這個作用的法律制度就是行政行為。”除了行政行為概念以外，“依法律行政原則\"影響行政法外在體系各個方面。“作為一種穩定的、完整的、明確的法秩序理念的起點，它將諸多概念、形式和結構有效地統合為一個有機整體。它的存在和確立既確保了系統構成要素的首尾一貫和相對穩定，同樣協助各種構成要素與法體系整體的相稱定位。\"在英國，“公共機關不應越權（越權無效），這一簡單的命題可以恰當地稱為行政法的核心原則。\"①在這一原則指引下，英國行政法外在體系主要包括公共機關及其職能、管轄權、裁量權，委任立法與行政裁判，針對公共機關的普通救濟和特權救濟等內容②。在我國，控權論、管理論和平衡論等各種行政法基礎理論，實則是對行政法內在體系的凝練表達，基于控權論的行政法外在體系側重于行政行為和行政程序，基于管理論的行政法外在體系側重于行政權力和相對人義務，而基于平衡論的行政法外在體系則側重于行政主體與行政相對人之間的法律關系。

行政法內在體系通過原則的逐步具體化對外在體系產生影響。行政法內在體系是由不同層級和位階的原則構成的體系，其通過具體化方式逐步演繹出較低層次原則，再進一步至具體規則，從而影響外在體系。“法治國原則毋寧是主導性的思想，是所有下位原則的基礎，指示后者方向；然而，也只有借著一一將之具體化的一一下位原則，此主導思想才能清楚顯示出來。\"行政法內在體系對外在體系的影響還表現為影響外在體系解釋。“一種法律體系理論對于任何充分的關于某一法規的定義來說，完全是必不可少的前提。”④

行政法外在體系發展反過來也會影響行政法內在體系。行政法外在體系廣泛存在于部門行政法中，隨著部門行政法制革新，行政法內在體系也在不斷發生變革。“行政法總論系作為行政法之一般性的法之規范，其必須接受來自行政法各論的各種發展，尤其得以屬于較新型或推陳出新而有綜合意義的環境法、社會法作為舉例加以觀察，這此兩大領域皆有其利益調和、隨時空轉變的動態發展及相應的法制調整必要。”正因為此，諸如綠色原則、生存照顧等價值導向已逐步融入行政法內在體系之中。

三、行政法內在體系建構

行政法內在體系建構是尋求彰顯行政法統一價值的行政法原則的過程。行政法內在體系并非先驗存在，建構行政法內在體系應首先確定體系化對象，然后對作為體系化對象的法律規范進行理論加工和剖析，進而從中發現或提煉彰顯統一價值的行政法原則。

（一）行政法體系化之對象

通過編撰行政基本法典推動我國行政法體系化，首先要明確行政法體系化對象，本質上是回答何種法律規范屬于行政法規范。行政法教材或專著都會涉及如何界定行政法問題，其中一種較有影響的觀點認為，“行政法是關于行政權力的授予、行使以及對行政權力進行監督和對其后果予以補救的法律規范的總稱，用以調整在行政權力的授予、行使以及對其監督過程中發生的各類社會關系”。總體來看，深受法德影響，我國傾向于寬泛地界定行政法，認為行政組織法、行政活動法、行政程序法、行政監督救濟法等與行政相關的法律規范均屬于行政法。尤為明顯的是，我國行政法也借鑒了德國行政法的“阿基米德支點”概念——行政行為。

理論上說，作為行政法體系化對象的法律規范范圍不是預先設定的。在推動體系化之前，應當盡可能擴大考察范圍，將相關法律規范均作為體系化對象。當然，眾多法律規范并不一定能建構起預想的法體系。即便通過一定的學術努力建構了所謂法體系，也存在體系化程度高低之差異。可以說，法的體系化過程一定程度上就是排除邊緣法律規范的過程。在所有與行政有關的法律規范中，首先應排除憲法、民法以及刑法等部門法律規范，將剩余法律規范作為行政法體系化對象。

因刑法規范較為容易識別，以下僅簡要分析憲法規范和民法規范。

憲法主要內容是規定國家機構組成、國家權力分配以及國家與公民關系等，自然涉及對行政的規范。憲法中關于行政的規定毫無疑問屬于憲法規范，應首先予以排除，因為“具有制度性權威和規范約束力的真正憲法淵源，只能是憲法典自身”①。涉及國家權力之間橫向關系的法律規范，也應屬于憲法而予以排除，例如，立法法中調整立法機關與行政機關之間關系的法律規范、監察法中調整監察機關與行政機關之間關系的法律規范等。需要特別指出的是，行政組織法是在行政系統內調整行政機關的設置、職權等內容的法律規范，并不涉及憲法層面行政權力與其他國家權力之間的關系，可以作為行政法體系化對象。

行政活動也可以適用私法。在行政所適用的全部法律規范中，如何將私法排除，或者如何識別專門適用于行政的法律規范，需援引公私法區分標準。遺憾的是，這一問題法學史上至今難有定論。可以探索的一條簡便路徑是借鑒民法典編撰經驗。《民法典》第二條規定：“民法調整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關系和財產關系。”根據本條規定，調整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間人身關系和財產關系的法是民法。《民法典》作出上述規定的理論源于法是調整社會關系的規范，對不同社會關系的調整形成不同屬性法規范。那么，調整哪些主體之間的何種社會關系的法規范屬于行政法呢？第一，行政法調整的主體是不平等行政主體和自然人、法人和非法人組織。《民法典》中主體平等性主要體現在設定法律關系方面，各民事主體意思表示效力一樣，均可以平等地設定、變更或消滅民事法律關系。行政法中雙方主體之間所謂“不平等”，是指行政主體可以單方面通過行政行為設立、變更或消滅行政法律關系，但是行政相對人的意思表示卻沒有這個效力。第二，行政法調整的內容是各主體之間的行政關系。“行政關系是擁有國家行政權的行政主體為了實現其職能，運用指示、命令及其他手段，同行政相對人之間發生的各種社會關系的總稱。\"諸如立法機關、監察機關等與行政機關之間的關系，雖也和行政有關，但不應作為行政法調整內容。行政關系有時也可以體現為人身關系或財產關系，故在識別私法規范時，應側重考察主體間的平等性。如果主體雙方意思表示效力相同，則這種規范應當歸入私法規范，不應作為行政法體系化對象。

排除邊緣規范以后，可以作為行政法體系化對象的法律規范大體上包括兩類：一類以規范行政權力為主；另一類以規范行政相對人為主。前者構成一般行政法的主要內容，后者構成部門行政法的主要內容。“行政法和部門行政法可以依此種規范進行區別，規范行政主體行為的規則應當是行政法的構成，而規范行政管理相對方當事人的規則則是部門行政法的構成。”③不同歷史時期可以納入行政法體系化對象的行政法規范范圍有所不同。在行政法初創期，作為行政法體系化對象的法律規范以約束秩序行政活動為主。奧托·邁耶將這部分法律規范單獨析出，并運用法學方法將其體系化，創立了影響深遠的傳統行政法體系。國家任務變遷必將導致行政法任務變遷，進而影響或沖擊行政法體系。“面對給付行政任務比重的急劇上升，傳統行政法學知識體系的解釋力和回應性日顯不足。為此，新時代的行政法學研究應當將視域投射到給付行政領域，為行政法學總論體系的更新提供新的智識來源。”給付行政背景下，調整公民權利義務的法律規范日益增多，也應作為行政法體系化對象。

（二）行政法內在體系的建構過程

行政法能否體系化，關鍵在于能否抽象出體現統一價值的行政法原則。德國先提取依法行政的基本原則，再借鑒司法判決提煉核心范疇“行政行為”，并通過釋義學方法將行政法諸要素連接在一起，形成一個完整的體系①。法國行政法的形成也有賴于幾個獨創性原則：行政權和司法權分立原則、與普通法抵觸原則、合法性原則和對行政機關的監督原則②。如果能歸納出體現統一價值的行政法原則，則意味著行政法具備內在體系。行政法內在體系建構過程可以考慮按照如下方式進行：

首先，將行政法規范區分為原則和規則。現代社會糾紛紛繁復雜，單純依靠具有明確權利義務責任的規則難以為個案提供適當的依據，為此，不論是大陸法系還是英美法系國家，均出現了一類較為彈性的法律規范—原則。在適用方式上，規則通過“全有或全無”方式適用，原則則通過權衡方式適用。從性質上來說，規則是一種“確定性命令”，原則是一種“最佳化命令”③。行政法規范大體上可以分為規則和原則兩類。行政法原則是專門適用于行政法的原則，而非適用于全部法律的一般法原則。

其次，尋找行政法基本原則。法的基本原則被視為“是體現法的根本價值的原則，是整個法律活動的指導思想和出發點，構成法律體系或法律部門的神經中樞”④。已有學者從體系建構或法典編撰角度嘗試建構行政法內在體系，并將行政法內在體系總體上列舉為權益保障、行政法定、行政均衡、行政正當和行政效能五大基本原則，進而又對五大基本原則細化分為十二項具體的子原則。上述原則列舉的問題在于：其一，關于行政法基本矛盾的歸納不盡準確，行政法并不只圍繞行政與法的關系展開，還包括行政與公民的關系。其二，上述原則不在同一層次上，如行政均衡和行政正當。行政法基本原則應是指能夠統領全部行政法規范的原則，既能夠調整所有行政法主體，也能夠調整所有行政法行為。以民法原則為例，誠實信用原則對于所有民事主體及其所有民事行為均適用。

最后，抽象提煉行政法最高原則。何為行政法最高原則，學界見仁見智。筆者認為，鑒于行政法脫胎于民法，為探尋或確立行政法最高原則，較為簡便的方式是借鑒民法經驗。作為調整民事關系的規范，“居于最優先地位的是自愿原則（意思自治原則），這是私法能夠安身立命的最根本原則\"。意思自治原則具體包括兩層含義：第一層含義是法律關系是否設定由當事人之間自行設定，是民法主體“自治\"事項；第二層含義是自治的依據是當事人的自由意志。行政法脫胎于民法，典型外在特征是一方法律關系主體恒定為行政機關。參照民法，行政法的首要原則或者最高原則應當是“法律他治\"，具體也可以分為兩層含義：其一，行政法律關系設定不是行政機關和相對人“自治\"事項，是否設定、變更、消滅等均由法律主體以外的因素決定；其二，決定行政法律關系設定、變更、消滅的依據不是自由意志，而是實在法律。法律規定了行政行為的操作空間，行政行為可以在與相對人意思不一致的情況下直接設定行政法律關系。行政法最高原則應能夠直接彰顯行政法統一價值理念。“法律是人類的作品，并且像其他人類作品一樣，只有從它的理念出發，才可能被理解。”①作為人類作品，全部法律價值理念或價值追求在于人權保障。各部門法之所以存在區分和不同，主要源于實現人權保障價值的方式不同：憲法通過限制國家權力方式保障人權，刑法通過罪刑法定方式保障人權，民法通過意思自治方式保障人權，而行政法通過“法律他治\"方式保障人權。

從一般行政法原則到基本原則再到最高原則，不同位階行政法原則按照一定價值排序形成行政法內在體系。確立行政法最高原則，目的是創造一個學科公理，并以此為起點展開行政法體系。這一點類似于康德哲學上的自由意志公設，以這種公設為起點建構了民法體系。原則位階越清晰，行政法體系的融貫性就越強，相應地行政法外在體系的邏輯一致性也就越嚴密。只要最高原則不被顛覆，則行政法體系就不會坍塌。

（三）行政法內在體系的具體化

行政法內在體系建構是通過對作為體系化對象的行政法規范進行歸納，進而抽象出行政法最高原則。但歸納出最高原則并非意味著行政法內在體系建構任務全部完成，還需要從最高原則向一般原則進行具體化。具體化以后的最低層次原則與規則仍有不同。如果通過具體化研究已經形成了具體規則，則這一過程是原則的規則化過程，是從內在體系向外在體系的轉化過程。

以“法律他治”作為出發點，行政法原則的具體化可以沿著兩條路徑展開：第一條路徑圍繞行政與法的關系；第二條路徑圍繞行政與公民之間的關系。從行政與法律關系角度，“法律他治”的首要要求是行政機關依法行政。行政機關如何依法行政，又可以進一步區分形式依法行政和實質依法行政。按照這種邏輯推演方式，可以在“法律他治”以及行政法具體原則之間形成有序的行政法原則體系。從行政與公民關系角度，“法律他治”的首要要求是對公民端進行弱者保護。弱者保護已經滲透到行政法各項制度之中，不再只是單純的某項制度問題，也不只是行政法外在體系的安排和位置問題，已經成為行政法內在體系之一。如何進行弱者保護又可以進一步形成一些行政法原則，包括參與、義務法定和信賴保護等。因行政機關可以單方面決定法律關系設立、變更或終止，為彰顯弱者保護②精神，必然要求行政過程的公民參與。為防范行政機關額外設定義務，有必要確立義務法定原則。盡管如此，行政機關仍可能因為合法或不合法行為單方面為公民設定義務，從弱者保護角度應賦予公民信賴保護利益。

綜上，行政法內在體系的具體化過程如圖1所示：

四、行政法的外在體系建構

自1989年《行政訴訟法》頒布以來，我國行政法律制度建設穩步推進，立法方面一個顯著特征是\"特別重視對共同行政行為的規范”③，先后制定了行政處罰法、行政許可法、行政強制法等。學理上普遍認為，我國行政法的基石概念是具體行政行為，基本架構由組織法、行為法、程序法、監督救濟法等組成。經過多年學術努力，我國行政法體系化程度仍不足，根本原因可能在于缺乏統領行政法體系的核心概念。有學者認為，我國行政法中的具體行政行為概念“并沒有完成將我國行政法學理論體系化的任務\"①。為彰顯行政基本法典之“基本”地位，充分借鑒民法雙重體系建構經驗，誠有必要追根溯源，在行政法內在體系的指引下，從基礎概念出發，按照一定邏輯方法，建構一座融合價值統一性和邏輯一致性的行政法“概念金字塔\"或\"規范金字塔”。

（一）行政法外在體系建構的基礎概念和規范表達

建構行政法外在體系的首要任務是確定核心概念或元概念，也有學者將其稱為“支撐性概念”②。有觀點認為，“人權才是行政法的邏輯起點，因為它能夠正確地說明行政法的來源、性質、目標、功能以及為什么要制約行政權”③。此說固然有一定道理，但沒有彰顯行政法特性。所有法律都指向于人權保障，不能將人權僅僅設定為行政法的邏輯起點。以“法律他治”內在體系為指導，行政法的核心概念或元概念應是行政權力，因為行政法其他相關概念無不與行政權密切相關，行政權是“行政法一切特殊性的根源”④。行政權作為行政法的邏輯起點，能夠彰顯行政法制度特性和價值特性，行政法所有概念、規范和制度無不圍繞行政權展開。

不同行政法概念圍繞行政權組合成不同行政法規范。例如，“行政機關應當自行政處罰案件立案之日起九十日內作出行政處罰決定”，這條行政法規范由行政機關、行政處罰、立案等不同行政法概念組合而成，內容是對行政處罰權行使期限作出限定。為此，設定一條行政法規范，實質上就是規定行政權的設立、運行、變更、消滅等相關內容。和其他法律規范一樣，行政法律規范設定的人的行為模式也可以分為“應為\"“勿為\"和“可為”三種類型，這三種行為模式都可以圍繞行政權展開。規范行政權最主要的行為模式是“應為”，但“勿為”和“可為”也可以規范行政權。例如，“未依照本法第四十四條、第四十五條的規定向當事人告知擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，不得作出行政處罰決定”就是一種“勿為\"模式，“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施\"就是一種\"可為\"模式。

有些行政法規范盡管是為行政機關以外的其他主體設定某種權利義務，但這種立法表達仍未脫離行政權，只不過是以間接方式規范行政權而已。例如，“當事人或者有關人員有權要求執法人員出示執法證件”，這條行政法規范表面上是直接規定當事人或者有關人員的權利，實際上也是以設定證件出示義務方式規范行政權。

（二）行政法外在體系建構的主要制度

受前述兩條行政法原則具體化路徑影響，行政法制度建構形成了兩種理想類型，學理上一般稱為客觀行政法和主觀行政法。圍繞行政權展開是行政法制度傳統形成路徑，以此形成的行政法體系一般稱為客觀行政法，關注的核心問題是行政如何受法的約束。行政法初創期首先形成的制度是圍繞行政權展開的行政行為制度，后隨著行政法學研究的深人，行政行為制度內部又細分出更為具體的制度，包括行政處罰制度、行政許可制度、行政征收制度等。在行政行為制度外部，也形成了非型式化行政行為制度、行政契約制度、行政事實行為制度等。前述制度進一步整合，形成了客觀行政法體系。客觀行政法體系彰顯了行政法的控權價值導向，使得行政法獨立于民法成為一個獨立法律部門，成為后世諸多國家效仿的典范。客觀行政法體系圍繞行政與法律之間的關系展開，根據行政行為效力之不同將行政行為劃分為不同形式，自然會忽略行政活動的整體性，難以覆蓋到行政指導、行政協議等其他行政行為，且因過度關注行政行為效力而忽視相對人的權利和地位。為克服上述缺陷，有學者在設計我國行政基本法典方案時提出以行政活動作為核心概念，其最大優點是能夠實現對全部行政活動的合法性控制。當然，這種方案也存在對相對方權益關注不夠的問題①。盡管如此，行政行為作為行政法主要制度的體系地位始終沒有改變。行政法制度可以表現為一部完整的實在法，如行政處罰法、行政許可法等；也可以分散的形式存在于不同實在法之中，如行政收費制度、行政獎勵制度、行政指導制度等。

行政法制度另一條形成路徑圍繞行政法上的權利義務展開，以此形成的行政法體系一般稱為主觀行政法。主觀行政法體系關注的核心問題是，行政主體與相對人之間具有何種權利義務。由行政主體的權力（利）規范和義務規范形成相應制度，較為普遍也較為容易。例如，規定行政主體在調查時的權力（利）規范和義務規范，可以形成行政調查制度。具有相同性質的相對人義務規范也可以組合成相關制度，多體現于部門行政法中，如企業的環境保護義務制度、安全生產制度等。主觀行政法中較為復雜且難以形成穩定制度的是相對人權利規范。不論是行政主體的權力（利）規范還是義務規范，規范主題均是行政受法律約束。和私法不同，行政主體的義務并不必然對應相對人權利。“‘行政法權利在哪里'的問題可謂是行政法學史上的一個謎團。\"②盡管如此，有關相對人權利的行政法規范及其相關制度仍有不可忽視的價值。“從法技術層面而言，公權理論的提出，也使‘權利”同樣成為整序公法的結構單元，公法得以如私法一般被理解為一套公民權利／請求權體系。”③

從雙重體系建構角度，行政法的諸項原則可以也應當在行政法制度中得以系統體現和落實。比如行政處罰設定、行政許可設定、行政強制設定等相關行政行為設定制度，就是法律保留原則和職權法定原則在外在體系中的體現和落實④。事實上，全部行政法原則都需要相應行政法制度予以體現和落實，全部行政法制度也必須遵循某一項或幾項行政法原則。唯有如此，行政法內在體系和外在體系方能真正實現價值統一和邏輯統一。在實踐中，某些行政法原則沒有相應制度予以落實的現象并不鮮見，有不少行政法原則甚至是法院通過判例形式發展出來的。某些制度不符合行政法原則的情況更是常見，這也構成了相關立法工作的持續議題。

（三）行政法外在體系建構的制定法形式

行政法外在體系建構最終落腳于形成具有特定形式的制定法，這種制定法是一座彰顯內在體系價值取向的“概念金字塔\"或“規范金字塔”，應兼具價值統一性和邏輯一致性。就我國行政基本法典編撰而言，當前重要且集中的論題是如何形成總則及與其對應的分則。

受自然法系統性思維和數學方法影響，潘德克頓學派采用“提取公因式法”創立了法的總分結構理論。基本步驟是，首先把具有共同特征的法律規范群歸納起來，從中抽象出一般規則，再把這些一般規則按照一定的邏輯整合為協同有序的制度體系，就此形成的文本即為總則。總分結構理論在立法中的正式體現是《德國民法典》，其中總則部分是全部民法規范的“公因式”，總則統攝分則。從理論上說，行政法也應有潘德克頓式總則。按照民法總則“公因式”標準，行政法總則也應兼具共通性和抽象性，可以涵蓋行政法全部要素。“在行政法上，作為所有行政活動必須共同遵循的一般性規則的集合，行政法總則時常也被稱為行政法通則、行政基本法或行政法綱要。\"行政法總則首先應當是全部行政法規范的“公因式”，能夠輻射到全部行政領域。據此，特別行政法規范不可能屬于總則，行政法總則只能形成于一般行政法。但是，并非所有一般行政法規范均屬于總則。因缺乏相當抽象性，有些一般行政法規范難以構成全部行政法規范的“公因式”，不應納入總則。

例如，行政處罰法關于簡易程序的規定屬于一般行政法內容，但不應屬于總則。“與民法和刑法不同的是，行政法的總則不一像民法典或者刑法典的總則那樣一—是一個龐大法典的組成部分。\"①

如何形成行政法總則并盡可能促使其成文化，是行政法外在體系建構的重要任務和突出難點。目前，受已有以行政行為形式論為基礎的行政法學思想影響，學界關于行政法總則的立法設計多圍繞行政行為展開。作為外在體系的行政法總則，應當是受內在體系制約并與內在體系保持價值統一性的立法表達。如前所述，“法律他治”是行政法最高原則，“法律他治\"原則精準地把握了行政法律關系形成邏輯，并將之與以意思自治原則為主導的民事法律關系清晰切割。如果說“潘德克頓學派一個最偉大的貢獻就在于，以法律關系的要素作為構建民法典總則體系的骨架”②，那么從“法律他治”原則出發，應以行政法律關系要素作為行政法總則體系的骨架。也有學者擔心，以法律關系方法建構行政法外在體系，需要同時規定雙方權利義務責任，內容較為龐雜。相關行政法律關系理論也不夠成熟，與傳統行政法是不對等法律關系的理念不盡相符③。不同時代行政法有不同使命。傳統行政法使命在于通過規范行政行為實現法治國目標，現代行政法重心已轉移至權利保護。若以權利保護為主要使命，行政法外在體系建構應當也可以以法律關系作為邏輯方法。最為主要的是，法律關系方法論可以使行政法外在體系與內在體系保持價值統一，以此為基礎形成的法典是名實相符的法典。

運用法律關系方法建構行政法總則應圍繞法律關系要素展開。法律關系要素包括主體、客體、內容以及作為法律關系產生、變更、消滅前提的法律事實。行政法律關系主體恒定一方為行政主體，需特別規定其權利能力和行為能力。對于私人主體方而言，其身份和普通民事主體無異，民法大丁日然八、法入或非法入組織的規定仕仃政法中可以直接適用，不必重復規定。行政法律關系客體與民事法律關系客體并無不同，可以直接援用民法相關規定。在內容方面，行政與民事法律關系差異較大。民法中權利的設定對所有民事主體均適用，故只需要統一規定權利的種類即可，無須特別規定一方民事主體的權利。民法中權利與義務相對應，也無須特別規定義務。行政法中行政主體享有的權力是特有的，與公民的權利也不對應，故行政法外在體系中需要對權力和權利區別規定。行政法律關系內容應從行政權力和公民權利兩個方面同時展開，除規定行政權的來源、類型與行使以外，還需規定公民權利的確立與類型等。總則對行政法權力或權利的規定，主要是通過列舉方式明確權力或權利的類型及行使要件，至于各特別領域的具體權力、權利或義務，應納入分則。以法律關系方法建構行政法外在體系時不應忽略法律責任，包括行政主體的行政法律責任和相對人的行政法律責任。同時，也應明確行政法律責任的豁免方式等相關內容。法律事實問題在行政法律關系中較為復雜、特殊。關于行政行為在行政法律關系中的地位，有觀點認為，行政行為是利害關系的分配，行政與私人主體之間只存在程序法關系，不存在實體上的權利義務關系。這種認識源于奧托·邁耶提出的行政行為類比司法觀，法院與當事人之間只存在程序法律關系，不存在實體法律關系，行政機關與當事人之間的關系也是如此。將行政行為類比司法，意圖是使行政行為像司法那樣接受法律的規制。但奧托·邁耶也承認，行政行為在很多方面和司法不同，行政與公民之間不只是程序法律關系，也存在實體法律關系，如行政給付法律關系等。從效力角度觀察，行政行為應定位為可以引起行政法律關系變動的法律事實。在此定位下，行政基本法典總則可以專門規定行政行為的概念、成立、形式、生效、效力、附款等內容。以法律關系作為行政法總則建構方法時，應時刻把握其“法律他治”特征。除形式上體現為行政機關為一方當事人外，行政法律關系與民事法律關系本質上的區別在于，行政法律關系設立、變更或消滅奉行法定主義。

有行政法總則就必然有分則，且總則的框架內容與相關分則大體形成一一對應關系。例如，針對行政權力主體和權力取得問題，應形成系統的行政組織法分則；針對行政權力行使，應形成系統的行政程序法分則；針對行政權力責任，應形成行政賠償法分則。行政法總則形成于一般行政法規范，因而特別行政法應作為單行法處理，而非作為分則。這里需要特別指出的是，行政訴訟法不應作為行政法分則內容。構成行政法外在體系的規范主要是實體規范和程序規范，但行政訴訟法是救濟性規范。訴訟法本身體系化程度很高，行政訴訟法應當納入訴訟法體系。正如有學者所言，“將行政救濟法規范與行政行為法規范共同納入行政法法典中，只能是在匯編意義上實現體系的完整，而非法典編纂意義上的體系整合\"①

本文無意為我國行政基本法典編撰提供具體立法設計，但為兼顧行政法體系學術的完整性、融貫性和立法的現實性、科學性，如下幾個方面仍需特別指出：第一，行政基本法典的調整范圍應僅限于行政主體與自然人、法人和非法人組織之間的行政管理關系，條款可以表述為“行政主體與自然人、法人和非法人組織之間的行政管理關系，適用本法”。行政組織內部關系以及其他國家對行政組織的權力監督關系不作為行政基本法典調整對象，將其納人憲法體系。作為司法救濟法，行政訴訟法也不作為行政基本法典調整對象，應將其納人訴訟法體系。第二，作為內在體系的外顯，行政基本法典列舉基本原則時，應以“法律他治”作為出發點，同時列舉規范行政權力的基本原則和保護公民權利的基本原則。第三，行政基本法典設總則。總則以行政法律關系作為結構主線，涵蓋法律關系全部要素，包括行政機關及其主體資格、行政權力職責及其類型、公民權利義務及其類型、以行政行為為主的行政法律事實、行政法律責任等。第四，行政基本法典并不當然設分則。相對于分則強調與總則的對應性，分編更強調法律規范的同質性和集成性，立法難度相對較小。若某些法律關系要素內容較為豐富且相對獨立，可以在總則一般規定基礎上編撰分編，如行政組織編、公民權利編、行政行為編、行政程序編、政務公開編等。

五、結語

當前，如何回應編撰行政基本法典的政治決斷，毫無疑問是學界重要課題。基于不同學識背景，每位學人都可以對行政基本法典提出自己的設計方案。但行政基本法典之所以稱為“法典”不在于立法機關使用了“行政基本法典”的名稱，而在于組合成行政基本法典的規范群具有體系性，既能彰顯行政法的價值統一性，又具有結構安排上的邏輯一致性。為此，建構兼具價值統一性和邏輯一致性的行政法體系是編撰行政基本法典的前提。而在推動行政法體系化過程中，內在體系、外在體系及其之間的邏輯互動，是不可或缺的方法論。

然而需要注意的是，建構行政法體系是學術作業，而編撰行政基本法典是立法工作，二者追求目標并不一致。從學術角度而言，體系完整性和融貫性是首要目標。作為立法工作，編撰法典更側重考慮現實性和科學性。作為學術建構成果的行政法體系同時包括一般行政法和部門行政法，從立法角度而言，將部門行政法完全納人行政基本法典顯然并不現實。

行政法是一門年輕的學科，幾乎所有行政法研究都可以說是在為行政法體系建構而努力，作為異常龐大的課題，行政法體系建構永遠在路上。本文只是將法的雙重體系理論運用到行政法的一項初步嘗試，是關于行政法雙重體系建構的方法論而非本體論。行政法內在體系究竟外顯為哪些原則，行政外在體系究竟包括哪些具體內容和制度，行政法內在體系變遷對外在體系究竟有哪些影響，諸如此類的本體論問題，本文只是偶爾涉及，尚需更加全面和深入地研究。

責任編輯 楊 幸