氣候資源的立法進(jìn)路與規(guī)范構(gòu)造基于氣候資源地方立法經(jīng)驗(yàn)的分析

“十五五”時(shí)期是我國(guó)邁向2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的關(guān)鍵階段，亦是全面落實(shí)國(guó)務(wù)院《氣象高質(zhì)量發(fā)展綱要（2022—2035年)》、深化氣象體制機(jī)制改革、持續(xù)推進(jìn)氣象高質(zhì)量發(fā)展的攻堅(jiān)時(shí)期。依據(jù)綱要部署，亟須在此階段健全氣象法律法規(guī)體系，規(guī)范氣候資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用。因此，如何系統(tǒng)總結(jié)并吸納地方氣候資源立法實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)氣候資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的系統(tǒng)化、規(guī)范化法治建構(gòu)，是“十五五”時(shí)期氣象行業(yè)治理研究領(lǐng)域亟待深入探討并逐步解決的重大命題。

一、問(wèn)題的提出

氣候資源的本質(zhì)是“氣候 + 資源”，具有有價(jià)值、稀有和不可模仿①、時(shí)空分布差異性和長(zhǎng)期統(tǒng)計(jì)結(jié)果等特征②，主要指人類(lèi)生產(chǎn)和生活所能利用的太陽(yáng)光照、熱量、降水、云水、風(fēng)以及其他可開(kāi)發(fā)利用的大氣成分等自然物質(zhì)和能量。

整體而言，我國(guó)現(xiàn)有的氣候資源規(guī)范更多體現(xiàn)為政策與法律在主從意義上的二元結(jié)構(gòu)。但此處所謂的“法律”，主要是指以地方性法規(guī)為主、地方政府規(guī)章為輔的地方立法。近年來(lái)，氣候資源地方立法數(shù)量增長(zhǎng)迅速，這與地方立法機(jī)構(gòu)更加接近氣候資源的底層發(fā)展邏輯高度吻合。

因國(guó)家層面缺乏專(zhuān)門(mén)的氣候資源立法③，而立法對(duì)氣候資源的整體規(guī)范作用明顯，理論界就此提出了編入法典、單獨(dú)立法、編纂法典等多種宏大思路。但這種一步到位式的立法思路是否可行？本文試圖檢視現(xiàn)有的氣候資源地方立法，提煉其中的本土經(jīng)驗(yàn)及規(guī)范意蘊(yùn)，從氣候資源的立法進(jìn)路及規(guī)范構(gòu)造兩個(gè)方面進(jìn)行回答和論證。

二、氣候資源的立法進(jìn)路

充足而良善的立法是達(dá)成“全面正義”法治模式的必要條件。④我國(guó)現(xiàn)行的立法不能滿足氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的客觀需要，必須加強(qiáng)氣候資源立法，這已成為理論界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)。③問(wèn)題是，如何選擇并確定其立法進(jìn)路。在筆者看來(lái)，目前理論界提出的編入法典、單獨(dú)立法、編纂法典這三種主張并不可行，需要重新厘清其立法進(jìn)路。

（一）氣候資源立法的現(xiàn)有理論主張

第一種思路是編入法典，即將氣候資源及其上位概念氣候法的相關(guān)內(nèi)容加入正在編纂的生態(tài)環(huán)境法典之中。這種思路屬于主流的學(xué)術(shù)主張，學(xué)界僅對(duì)將其編入法典的哪一編存有不同看法。有學(xué)者主張編入“綠色低碳發(fā)展編”，認(rèn)為該編是體現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和促進(jìn)氣候法治的主要部分，應(yīng)將氣候變化等新興領(lǐng)域的環(huán)境問(wèn)題納入其中?，使之涵蓋綠色生產(chǎn)、綠色流通、綠色消費(fèi)以及應(yīng)對(duì)氣候變化、碳達(dá)峰、碳中和等多項(xiàng)內(nèi)容。③有學(xué)者主張僅將“大氣污染控制”列入其中。在實(shí)踐中，《法國(guó)環(huán)境法典》規(guī)定了“空氣與大氣層”的范圍，對(duì)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、溫室效應(yīng)等進(jìn)行了規(guī)范。@

第二種思路是編纂法典。少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的權(quán)力分割問(wèn)題嚴(yán)重，僅制定單行法難以整合維護(hù)氣候環(huán)境的各項(xiàng)職能。作為“未來(lái)期”的發(fā)展構(gòu)想，我國(guó)必須有前瞻性，積極推進(jìn)氣候變化法典的制定。只有這樣，才能整合氣候環(huán)境維護(hù)職能，并在保證不降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的前提下實(shí)現(xiàn)對(duì)氣候資源的保護(hù)。①

第三種思路是由全國(guó)人大常委會(huì)單獨(dú)立法。這又可分為兩種主張：一是制定“氣候資源法”，以此作為氣候資源的基本法和專(zhuān)項(xiàng)法。②二是制定《應(yīng)對(duì)氣候變化法》。應(yīng)對(duì)氣候變化在空間上涉及各國(guó)及一國(guó)內(nèi)部不同區(qū)域的氣候資源分配與責(zé)任承擔(dān)，在時(shí)間上涉及不同世代的人享有氣候資源的公正性問(wèn)題③，因而一部全局性的應(yīng)對(duì)氣候變化法“既有利于我國(guó)國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化工作的統(tǒng)籌和有序開(kāi)展，也有利于順應(yīng)國(guó)際氣候立法趨勢(shì)。”④

(二)氣候資源立法現(xiàn)有理論主張的分析

上述三種主張都認(rèn)可氣候資源立法的緊迫性，有助于開(kāi)拓氣候資源的立法視野，但都存在直接進(jìn)人人大主導(dǎo)氣候資源法律制定、跳過(guò)氣候資源行政法規(guī)制定等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

首先，人大主導(dǎo)立法只能是一種“有限主導(dǎo)”。立法是民意的結(jié)構(gòu)化表達(dá)，因而在憲法制度上代表民意的人大主導(dǎo)立法具有正當(dāng)性。而行政部門(mén)化立法削弱了人大的立法職能，影響了立法的民主性。從權(quán)力授予上說(shuō)，人大的權(quán)力是無(wú)限的。但從權(quán)力的具體運(yùn)行上說(shuō)，因?yàn)榇嬖谌舜筮@一最高權(quán)力下的具體行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)的有限分權(quán)，因而人大主導(dǎo)立法只能是一種“有限主導(dǎo)”③，不能“不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法”。在現(xiàn)階段，人大主導(dǎo)立法的無(wú)限化不僅不具有現(xiàn)實(shí)可能性，而且還面臨相當(dāng)大的法律風(fēng)險(xiǎn)，如容易導(dǎo)致代表民主的權(quán)力機(jī)關(guān)與代表效率的執(zhí)行機(jī)關(guān)在法律制度實(shí)施中的脫節(jié)，也可能浪費(fèi)行政機(jī)關(guān)特有的管理經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)能力。在我國(guó)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，沒(méi)有一定的氣候資源行政法規(guī)經(jīng)驗(yàn)積累而想直接制定氣候資源法律，這幾乎是一種立法浪漫主義的體現(xiàn)。

其次，氣候資源的法典化需要具備諸多主客觀條件。氣候資源的法典化表達(dá)集立、改、廢三項(xiàng)活動(dòng)于一體，需要滿足理論資料和觀點(diǎn)準(zhǔn)備充分，現(xiàn)行單行法不存在明顯矛盾、沖突或不一致，執(zhí)法與司法經(jīng)驗(yàn)積累豐富，社會(huì)各界已經(jīng)形成共識(shí)等主客觀條件。由此可見(jiàn)，氣候資源的法典化是一個(gè)十分緩慢的過(guò)程，很難及時(shí)應(yīng)對(duì)氣候資源的現(xiàn)實(shí)需求。在缺乏行政法規(guī)經(jīng)驗(yàn)積累的情況下，氣候資源的法典化勢(shì)必缺乏現(xiàn)實(shí)的主客觀條件。

最后，任何法典都帶有制定法的固有缺陷。法典本身屬于制定法，故存在容易落后于實(shí)踐、難以涵蓋和統(tǒng)一氣候法律問(wèn)題、完全法典化將導(dǎo)致氣候法律實(shí)施困難等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。③同時(shí)，在“生態(tài)環(huán)境法典”的設(shè)計(jì)中，氣候及其氣候資源法律制度并無(wú)相對(duì)獨(dú)立的法典地位，在理論邏輯上氣候法仍被視為環(huán)境法的附屬，導(dǎo)致氣候法與氣候法學(xué)尚未擁有獨(dú)立地位。當(dāng)然，表面上看，“積極推進(jìn)氣候變化法典的制定”這一主張突出了氣候法律規(guī)范的獨(dú)立地位，但氣候資源在其中并不具有獨(dú)立地位，也缺乏上述法典化條件。

筆者認(rèn)為，氣候資源的法典化思路并不可行，單獨(dú)立法的思路在現(xiàn)階段也不可取。人類(lèi)確實(shí)需要采取“減緩”（Mitigation）和“適應(yīng)”（Adaption）等戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)全球氣候變化①，并將法律的作用貫穿其中。我國(guó)自2009年以來(lái)即對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化立法高度重視，在相關(guān)立法工作中提出了適度規(guī)范氣候資源的主張。但是，這一主張忽視了氣候及氣候資源所擁有的獨(dú)立法律地位，因?yàn)樵凇皻夂蚍▽W(xué)”②已經(jīng)擁有獨(dú)立學(xué)科地位的情況下，應(yīng)對(duì)氣候變化立法和氣候資源立法等都只是“氣候法”這一新興學(xué)科中相互關(guān)聯(lián)、彼此區(qū)別的組成部分。③專(zhuān)門(mén)制定“氣候資源法\"則與行政主管機(jī)構(gòu)早已宣示的立法規(guī)劃④高度吻合，有利于支撐氣候法的學(xué)科發(fā)展，確立氣候資源的獨(dú)立法律地位，也可以為完善地方立法奠定基礎(chǔ)，為細(xì)化氣候資源的制度內(nèi)容提供保障。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)立法的成功做法都是在憲法框架內(nèi)，對(duì)實(shí)踐需要迫切、立法經(jīng)驗(yàn)不足的事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)。經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，待條件成熟時(shí)，再及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律。因此，制定氣候資源法律不可逾越先行制定氣候資源行政法規(guī)這一必經(jīng)階段。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，氣候資源立法應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，在尊重、總結(jié)、提煉地方立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采取“兩步走”的立法進(jìn)路：先由國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)制定氣候資源行政法規(guī)，待其實(shí)施并取得經(jīng)驗(yàn)后再上升為氣候資源法律。現(xiàn)階段，應(yīng)以氣候資源行政法規(guī)為立法重點(diǎn)，兼顧氣候資源法律的應(yīng)有內(nèi)容。這種思路既符合我國(guó)的立法秩序結(jié)構(gòu)，尊重人大在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的優(yōu)位順序，也為我國(guó)立法制度和立法實(shí)踐所肯定。

三、氣候資源立法的規(guī)范構(gòu)造：本土經(jīng)驗(yàn)

1999年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)氣象法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《氣象法》”)專(zhuān)章(第六章)共三條規(guī)定了“氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)”，其條旨分別為“氣象主管機(jī)構(gòu)的區(qū)劃、監(jiān)測(cè)”“氣候資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃”“氣候可行性論證”。《氣象法》的上述規(guī)定為氣候資源地方立法提供了正當(dāng)性。自2012年第一部氣候資源地方性法規(guī)《黑龍江省氣候資源探測(cè)和保護(hù)條例》頒布至今，我國(guó)共頒布20部氣候資源地方性法規(guī)。其中16部的制定主體為省級(jí)人大常委會(huì)，4部的制定主體為較大的市或設(shè)區(qū)市的人大常委會(huì)。同時(shí)，廣西、內(nèi)蒙古、四川、寧夏等地制定了氣候資源方面的地方政府規(guī)章。①整體而言，這些地方立法為思考?xì)夂蛸Y源立法的規(guī)范構(gòu)造提供了較為豐富的本土經(jīng)驗(yàn)。

（一)界定氣候資源立法的名稱(chēng)要素

雖然“十二五\"期間計(jì)劃出臺(tái)《氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)條例》的目標(biāo)并未達(dá)成，但其影響仍然存在，應(yīng)對(duì)此加以分析。法律的名稱(chēng)高度抽象了其調(diào)整對(duì)象、調(diào)整手段以及法律位階，因而在思考?xì)夂蛸Y源行政法規(guī)的規(guī)范構(gòu)造時(shí)，應(yīng)改變?cè)撘?guī)劃可能形成的思維定式，以“國(guó)名 + 調(diào)整對(duì)象 + 調(diào)整手段 + 立法位階”作為行政法規(guī)的名稱(chēng)要素，即“中華人民共和國(guó)氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)條例”。

第一，氣候資源行政法規(guī)具有涉外因素，所以須冠以國(guó)名。《中華人民共和國(guó)立法法》對(duì)立法是否冠以國(guó)名并無(wú)規(guī)定，但從現(xiàn)有的立法實(shí)踐中可以總結(jié)出基本規(guī)律：凡“法律”皆冠以國(guó)名，行政法規(guī)則取決于是否具有涉外因素。如現(xiàn)行14部資源類(lèi)行政法規(guī)的名稱(chēng)可分為兩類(lèi)：一類(lèi)如《中華人民共和國(guó)人類(lèi)遺傳資源管理?xiàng)l例》等，此類(lèi)行政法規(guī)皆有涉外因素，因而須冠以國(guó)名；另一類(lèi)是我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的資源類(lèi)行政法規(guī)，如《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》等。氣候資源行政法規(guī)具有較為明顯的涉外因素，所以應(yīng)冠以國(guó)名。

第二，“氣候資源”是立法的主要規(guī)范對(duì)象。氣候是指“太陽(yáng)輻射、大氣環(huán)流、下墊面性質(zhì)和人類(lèi)活動(dòng)在長(zhǎng)時(shí)間相互作用下，在某一時(shí)段內(nèi)大量天氣過(guò)程的綜合。”②隨著人類(lèi)利用氣候資源技術(shù)水平的提高，越來(lái)越多的氣候要素和氣候現(xiàn)象具有資源價(jià)值③，因而氣候資源只是氣候中一個(gè)微小的單元。氣候法學(xué)可以研究因氣候而產(chǎn)生、圍繞氣候而活動(dòng)的全部氣候法律現(xiàn)象，但目前立法能夠作用的僅為氣候中可被人類(lèi)在生產(chǎn)和生活中利用的氣候資源。

第三，氣候資源立法應(yīng)突出“開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)”這一調(diào)整手段，并借機(jī)厘清地方立法的名稱(chēng)差異。梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有地方性法規(guī)的名稱(chēng)有七類(lèi)(表1)：

其中，第一類(lèi)至第五類(lèi)名稱(chēng)相似，但背后的法理邏輯略有差異。“開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)”與“保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用”不僅反映詞語(yǔ)順序的不同，更重要的是，反映出立法重點(diǎn)和調(diào)整手段的不同。就現(xiàn)有的認(rèn)識(shí)水平和技術(shù)手段而言，氣候資源總量豐沛，從自然屬性上看具有無(wú)限性，但在社會(huì)屬性上又存在有限性①，因而“開(kāi)發(fā)利用”才是立法的優(yōu)先事項(xiàng)。同時(shí)，“開(kāi)發(fā)利用”還表示因人類(lèi)生產(chǎn)建設(shè)和生活的不斷發(fā)展，需要采用相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)手段和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，擴(kuò)大氣候資源的有效利用范圍，提高有效利用程度。因此，第三類(lèi)至第六類(lèi)名稱(chēng)僅表述為“利用”或者首先強(qiáng)調(diào)“保護(hù)”，都與其立法宗旨及上位法的要求相去甚遠(yuǎn)。如果“氣候法”從“氣象法”中剝離后取得獨(dú)立的法律地位，則第七類(lèi)法規(guī)的名稱(chēng)更具有科學(xué)性，不過(guò)更適合作為法律而非行政法規(guī)或地方性法規(guī)的名稱(chēng)。

現(xiàn)有關(guān)于氣候資源的地方政府規(guī)章則有三類(lèi)名稱(chēng)。基于上述理由，第一類(lèi)“氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)”的名稱(chēng)較為科學(xué)，第二類(lèi)“氣候資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用”的名稱(chēng)則不甚科學(xué);第三類(lèi)“氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)管理”的名稱(chēng)則體現(xiàn)出陳舊的管理思維，且與可能的立法內(nèi)容不吻合，在立法對(duì)象上也存在無(wú)法管理的困境，因而并不科學(xué)。“法律是價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一體。”在法理上，“管理型立法”過(guò)分放大法律的工具理性，輕視法律的公平與正義象征意義。立法名稱(chēng)少用、慎用“管理”表述，主要是為了更好體現(xiàn)政府與公眾以及國(guó)際社會(huì)的良性互動(dòng)和合作，而不僅是單方面的政府控制。因此，去除立法名稱(chēng)中的“管理”表述，有助于避免可能引起的歧義或誤解，反映立法者對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律和社會(huì)規(guī)律的尊重，對(duì)公民權(quán)利和社會(huì)自治的重視，且沒(méi)有忽略政府對(duì)氣候資源的管理職責(zé)，因而更為科學(xué)。

由此可見(jiàn)，《氣象法》第六章“氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)”的立法表述是仔細(xì)斟酌研究后的選擇，因?yàn)闅夂蛸Y源立法的目的僅為氣候資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)，并非針對(duì)全部氣候資源，氣候本身更無(wú)法成為法律約束的對(duì)象。因此，在行政法規(guī)的名稱(chēng)中突出“氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)”不僅能夠充分體現(xiàn)立法的調(diào)整手段，也具有明確的立法依據(jù)。

(二)確定氣候資源立法的基本結(jié)構(gòu)

氣候資源地方立法的結(jié)構(gòu)可分成兩類(lèi)：第一類(lèi)是無(wú)章結(jié)構(gòu)，如黑龍江等地的地方性法規(guī)，廣西、四川的地方政府規(guī)章。這些地方立法雖然沒(méi)有分章，但仍大致按照設(shè)章的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)搭建法條。第二類(lèi)則是設(shè)章結(jié)構(gòu)，這是大多數(shù)地方立法采取的結(jié)構(gòu)。

這兩種結(jié)構(gòu)在行政法規(guī)中都出現(xiàn)過(guò)，前者如《氣象設(shè)施和氣象探測(cè)環(huán)境保護(hù)條例》，后者如《海洋觀測(cè)預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》。《中華人民共和國(guó)立法法》僅規(guī)定，“法律根據(jù)內(nèi)容需要”可以分章。從現(xiàn)有立法實(shí)踐來(lái)看，所謂“內(nèi)容需要”可細(xì)化為以下具體標(biāo)準(zhǔn)：一是層次性，即具有清晰的邏輯層次，這是章的設(shè)定基礎(chǔ)；二是均衡性，即各章之間的條文數(shù)量應(yīng)相對(duì)均衡；三是主體性，即冠以國(guó)名的立法都設(shè)章，除非條文過(guò)少；四是完整性，即須以一定量的法條對(duì)其法律關(guān)系進(jìn)行完整規(guī)范，總的條文一般為40條以上。實(shí)踐中，上述標(biāo)準(zhǔn)也是所有地方立法設(shè)章的參照標(biāo)準(zhǔn)。鑒于其立法地位及涉及的立法內(nèi)容與立法容量要求，氣候資源立法應(yīng)當(dāng)設(shè)章。

關(guān)鍵問(wèn)題是具體設(shè)置哪些章節(jié)。設(shè)章的13部地方性法規(guī)具有如下基本特點(diǎn)：第一，總則、附則完全相同;第二，其他各章主要為“氣候資源探測(cè)、區(qū)劃和規(guī)劃”“氣候資源保護(hù)”“氣候資源開(kāi)發(fā)利用”，但將“氣候資源保護(hù)”置于“氣候資源開(kāi)發(fā)利用”之前的有7部；第三，除廣東外，都設(shè)有法律責(zé)任。

立法結(jié)構(gòu)的確立及其排列實(shí)際上是對(duì)法律規(guī)范對(duì)象及其關(guān)系的價(jià)值選擇以及對(duì)基本制度的分類(lèi)、概括和歸納，“大致表征了該法規(guī)對(duì)各種社會(huì)關(guān)系的重視程度”①。提取上述地方立法各章的公因式，可以發(fā)現(xiàn)除總則、附則外，“區(qū)劃和評(píng)價(jià) + 開(kāi)發(fā)利用 + 保護(hù) + 法律責(zé)任”是現(xiàn)有氣候資源地方立法共同的基本制度。基于立法的安定性②，應(yīng)當(dāng)將其作為氣候資源立法的基本結(jié)構(gòu)。

(三)規(guī)定氣候資源立法的法律責(zé)任

氣候資源地方立法受制于立法權(quán)限，故在法律責(zé)任規(guī)定上呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：第一，多專(zhuān)章設(shè)定法律責(zé)任。江西、山西、貴州、黑龍江等地的地方立法雖然沒(méi)有專(zhuān)章規(guī)定“法律責(zé)任”，但仍規(guī)定了法律責(zé)任的相應(yīng)內(nèi)容;為了確保法律的統(tǒng)一性，地方立法往往以轉(zhuǎn)致規(guī)定這一立法技術(shù)作為兜底性規(guī)定，但丹東的地方立法僅設(shè)轉(zhuǎn)致規(guī)定。第二，法律責(zé)任的實(shí)體條件主要集中在四種行為上：未匯交所獲得的氣候資源探測(cè)資料；應(yīng)當(dāng)進(jìn)行氣候可行性論證而未進(jìn)行論證的項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)單位擅自開(kāi)工建設(shè)；氣候可行性論證機(jī)構(gòu)在氣候可行性論證工作中不依法履行職責(zé)或者弄虛作假，致使氣候可行性論證報(bào)告失實(shí)；境外組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)展氣候資源探測(cè)，向未經(jīng)批準(zhǔn)的境外組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人提供氣候資源探測(cè)場(chǎng)所和氣候資源資料。第三，法律責(zé)任的責(zé)任形式多為行政處罰。因受制于立法位階，15部專(zhuān)章規(guī)定了“法律責(zé)任”的地方性法規(guī)規(guī)定的處罰主要以“警告”“罰款”“責(zé)令改正”和\"轉(zhuǎn)致規(guī)定”為主。其中，規(guī)定了“警告”的有11部，“罰款”和“責(zé)令改正”的有14部，“轉(zhuǎn)致規(guī)定”的有6部；對(duì)單位和個(gè)人采取雙罰制的僅有天津、福建；罰款多以數(shù)額來(lái)表示，陜西、湖北的地方性法規(guī)則采用倍數(shù)的形式。③

在立法位階提升后，氣候資源立法的責(zé)任制度“不應(yīng)局限于單一責(zé)任來(lái)源、單一責(zé)任主體、單一責(zé)任類(lèi)型”④，應(yīng)在吸收地方立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，專(zhuān)章規(guī)定“法律責(zé)任”，重點(diǎn)規(guī)定以下內(nèi)容：第一，綜合規(guī)定法律責(zé)任。氣候資源地方立法主要規(guī)定了行政處罰，氣候資源立法則應(yīng)綜合規(guī)定行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任，并將政治問(wèn)責(zé)與行政問(wèn)責(zé)納入其中。目前，地方立法缺少對(duì)氣候資源民事責(zé)任直接且明確的規(guī)定，氣候資源立法則應(yīng)規(guī)定民事責(zé)任。由于氣候資源侵權(quán)責(zé)任舉證艱難，為了加大對(duì)氣候資源的法律保護(hù)，維護(hù)受害人的合法利益，氣候資源立法原則上可設(shè)定無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，且實(shí)施舉證責(zé)任倒置。第二，在規(guī)定形式上，可采用“轉(zhuǎn)致規(guī)定”，將氣候資源立法的法律責(zé)任接入我國(guó)整個(gè)法律責(zé)任體系之中，以免在法律責(zé)任的規(guī)定上掛一漏萬(wàn)。第三，綜合規(guī)定傳統(tǒng)法律責(zé)任和新型法律責(zé)任。除傳統(tǒng)法律責(zé)任如“警告”“罰款”“責(zé)令改正”以及停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)外，可將近年來(lái)司法實(shí)踐中行之有效的信用評(píng)價(jià)、削減碳排放配額、技術(shù)改造、勞務(wù)代償?shù)戎踩肫渲小５谒模m當(dāng)擴(kuò)大追究法律責(zé)任的實(shí)體條件。可將新建、改建、擴(kuò)建建(構(gòu))筑物對(duì)氣候環(huán)境的破壞（如導(dǎo)致熱島效應(yīng)、風(fēng)害、雷電災(zāi)害、光污染、氣體污染以及空氣污染物滯留等行為)納入法律責(zé)任的實(shí)體條件。總之，氣候資源立法需要將相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)，以便對(duì)氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)過(guò)程中產(chǎn)生的損害實(shí)施有針對(duì)性的救濟(jì)。①

四、氣候資源立法的規(guī)范構(gòu)造：邏輯延展

現(xiàn)有氣候資源地方立法在提供立法經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也存在一定的局限性，如內(nèi)容缺失、制度不一等。因此，氣候資源立法應(yīng)在尊重并吸收其立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容等方面作出延展規(guī)定。

(一)結(jié)構(gòu)延展

氣候資源立法可在地方立法的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)展其內(nèi)在結(jié)構(gòu)，增加“氣候資源跨域協(xié)同”“氣候資源國(guó)際合作”等內(nèi)容。

第一，氣候資源跨域協(xié)同。在現(xiàn)有地方立法中，多數(shù)對(duì)此沒(méi)有規(guī)定或僅有原則性規(guī)定；多數(shù)為本轄區(qū)內(nèi)的跨域協(xié)同，僅天津等地的地方立法規(guī)定了跨省（市)市協(xié)同。②鑒于氣候資源具有區(qū)域性、流動(dòng)性特征，且在整體上“難以特定化”③，氣候資源立法應(yīng)就跨域協(xié)同進(jìn)行專(zhuān)章規(guī)定，其重點(diǎn)是建立健全氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)工作協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、利益協(xié)商機(jī)制、協(xié)同立法和執(zhí)法機(jī)制、信息共享機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制、人工影響天氣合作機(jī)制，協(xié)同建設(shè)重大跨區(qū)域(流域)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，優(yōu)化跨域氣象探測(cè)設(shè)施布局，提高云水資源區(qū)域協(xié)同開(kāi)發(fā)利用能力，協(xié)同采取節(jié)能減排等生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，改善氣候條件，保護(hù)氣候資源。

第二，氣候資源國(guó)際合作。主要規(guī)定以下內(nèi)容：持續(xù)參與國(guó)際氣候資源法律規(guī)則的制定，加強(qiáng)氣候資源外交；履行我國(guó)簽署的國(guó)際氣候公約規(guī)定的國(guó)家義務(wù)，開(kāi)展氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的國(guó)際合作，解決糾紛；制定并完善與境外組織和個(gè)人在氣候資源方面合作開(kāi)展科學(xué)研究的具體規(guī)定；設(shè)定向境外組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人提供氣候資源探測(cè)場(chǎng)所和氣候資源資料的許可條件和程序，并為此設(shè)置罰則。

因此，結(jié)合前述內(nèi)容，氣候資源立法可設(shè)置為八章：第一章“總則”，第二章“氣候資源探測(cè)、區(qū)劃和規(guī)劃”，第三章“氣候資源開(kāi)發(fā)利用”，第四章“氣候資源保護(hù)”，第五章“氣候資源跨域協(xié)同”，第六章“氣候資源國(guó)際合作”，第七章“法律責(zé)任”，第八章“附則”。其立法結(jié)構(gòu)如圖1所示：

(二)內(nèi)容延展

氣候資源立法應(yīng)對(duì)現(xiàn)有地方立法缺失或不合理的內(nèi)容分別進(jìn)行制度補(bǔ)充、制度修正和制度統(tǒng)一。①

第一，制度補(bǔ)充。一是在“總則”部分，規(guī)定國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)、相關(guān)行政部門(mén)的各自職責(zé)，以建立健全對(duì)全國(guó)氣候資源的統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào)體系；規(guī)定氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)過(guò)程中的公眾參與;鑒于“氣候資源對(duì)國(guó)家發(fā)展和安全所具有的戰(zhàn)略意義及其在環(huán)境、生態(tài)方面所具有的公益價(jià)值”②，還須保障氣候資源安全。同時(shí)，鑒于地方立法對(duì)氣候法學(xué)人才大多缺少規(guī)定，須在“總則”中對(duì)氣候法學(xué)人才及其技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化的政策措施作出原則規(guī)定。二是在“氣候資源開(kāi)發(fā)利用”部分，對(duì)可能出現(xiàn)的生態(tài)破壞和環(huán)境污染予以轉(zhuǎn)致規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境法律制度與氣候資源法律制度的連接。三是在“氣候資源保護(hù)”部分，除建立一般性的氣候資源影響評(píng)估、氣候變化監(jiān)測(cè)與評(píng)估制度外，還應(yīng)建立氣候影響后評(píng)估制度，以分析評(píng)估國(guó)土空間規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)氣候資源的影響，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果提出優(yōu)化調(diào)整方案。③

第二，制度修正。陜西、新疆等地的地方立法對(duì)建立探測(cè)站點(diǎn)給予差別待遇，即非氣象主管機(jī)構(gòu)所屬的單位或者個(gè)人開(kāi)展氣候資源探測(cè)活動(dòng)，實(shí)行備案制;境外組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人開(kāi)展氣候資源探測(cè)，實(shí)行批準(zhǔn)制。氣候資源立法可以將資源探測(cè)活動(dòng)的備案制一律改為許可制。一方面，這是為了強(qiáng)化氣候資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)；另一方面，也是為了加大開(kāi)放力度，體現(xiàn)國(guó)民待遇。

第三，制度統(tǒng)一。地方立法因“個(gè)案的利益衡量”不同而在制度設(shè)計(jì)上存在天然的個(gè)體差異。例如，地方立法大多規(guī)定了與氣候可行性論證相關(guān)的內(nèi)容，但其范圍差別較大。其中，規(guī)定了“城鄉(xiāng)（城市)規(guī)劃\"的有7部，規(guī)定了“國(guó)土空間規(guī)劃”的有3部，規(guī)定了“國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)工程”的有6部，規(guī)定了“重大區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃”或“重大區(qū)域性經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目”的有12部，規(guī)定了“大型太陽(yáng)能、風(fēng)能等氣候資源開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目”的有12部，規(guī)定了“其他依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行氣候可行性論證的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目”的有4部。此外，江蘇增加了“生態(tài)建設(shè)規(guī)劃”的內(nèi)容，河南、新疆增加了“區(qū)域農(nóng)（牧)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目”的規(guī)定，陜西增加了“跨區(qū)域調(diào)水、輸電以及能源、石化、機(jī)場(chǎng)等重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和大型工程建設(shè)項(xiàng)目”等內(nèi)容。這些規(guī)定體現(xiàn)了基本制度設(shè)計(jì)一致前提下的非基本制度落差，具有一定的合理性。氣候資源立法可在此基礎(chǔ)上，將城鄉(xiāng)規(guī)劃、重大區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)工程、大型氣候資源開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目等規(guī)定為“氣候可行性論證范圍”，并以“其他應(yīng)當(dāng)進(jìn)行氣候可行性論證的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目”作為兜底條款，這樣，既能使目前地方立法中的差異性規(guī)定合法化，也能為其他低位級(jí)立法或政策規(guī)定預(yù)留相應(yīng)的制度空間。

五、結(jié)語(yǔ)：氣候法的體系化建構(gòu)

法律的持續(xù)作用能夠促使氣候資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)逐漸從盲目使然發(fā)展為理性實(shí)踐，并“最終過(guò)渡到一種發(fā)自內(nèi)心的自覺(jué)和必然”①。但這是一個(gè)艱難而緩慢的過(guò)程，立法則是其前提和基礎(chǔ)。“十五五”時(shí)期，要實(shí)現(xiàn)氣候資源立法的體系化建構(gòu)，首先需要厘清氣候資源的立法進(jìn)路。只有在此基礎(chǔ)上先后有序地推進(jìn)《中華人民共和國(guó)氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)條例》與《中華人民共和國(guó)氣候資源法》的制定，同時(shí)推進(jìn)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》等的立法工作，不斷強(qiáng)化氣候法的執(zhí)法、司法和守法，才能共同發(fā)展氣候法律制度，真正實(shí)現(xiàn)氣候法的體系化建構(gòu)。

（責(zé)任編輯：沈 丹