民營經濟促進法地方立法研究

黨的二十大報告指出要堅持“兩個毫不動搖”，強調要“優化民營企業發展環境，依法保護民營企業產權和企業家權益，促進民營經濟發展壯大”。2025年5月20日，我國第一部關于民營經濟發展的基礎性法律- 《中華人民共和國民營經濟促進法》正式開始施行。

近年來，黑龍江、山東、廣州等14個省、市已進行了民營經濟的地方立法嘗試。以現有地方立法文本進行分析，可為后續地方制定具有地方特色的條例提供有益借鑒。

我國民營經濟地方立法的梳理與考察

以“民營經濟”“民營企業\"等為關鍵詞檢索可以發現，我國第一個制定民營經濟促進條例的市是合肥市，于2013年7月制定，2013年9月正式實施。浙江是全國最先在省域層面制定民營經濟促進條例的地方，于2020年1月頒布，2020年2月正式實施。昆明則是西部率先制定促進民營經濟發展地方性法規的地方。總的來說，地方性法規呈現以下特點：

促進型立法屬性

促進型立法具有倡導政府主導下的社會參與、強調政府的服務功能、義務性規范較少等特征，其主旨是促進基礎、薄弱產業或事業的發展，如中小企業促進法、循環經濟促進法、促進科技成果轉化法。

從條例名稱來看，14部民營經濟地方條例均是用到“民營經濟發展促進\"“民營經濟促進\"等作為名稱。從法規中的立法目的條款來看，所有條例都有“為了依法保護民營經濟組織合法權益，優化民營經濟發展環境，促進民營經濟高質量發展”等相關表述。

章節要素齊全

梳理發現，14部民營經濟地方立法的體例結構絕大部分采用“總則一分則一附則”的形式，只有煙臺、撫順和昆明3個地方的條例未分篇章，但是實質內容上還是按照“總則一分則一附則\"的模式制定的。

不管是分章節還是未分章節的文本，立法思路幾乎都按照“總體原則一行為方式一行為后果\"的模式展開，在第一部分都規定立法目的、適用范圍及概念界定、工作原則、各級政府的職責分工等內容；之后則圍繞民營經濟促進的具體事項展開，包含要素保障、服務保障及法律保障等方面；最后，對促進及參與主體“法律責任\"進行規定。

總體而言，這14部民營經濟地方立法在章節體例設置方面均追求了要素齊全。

地域分布不均衡

梳理發現，民營經濟地方立法存在東部和中西部、南方和北方區域分布不均衡的情況。

首先，東部制定有民營經濟促進條例的省、市明顯多于中西部。中部有山西省和安徽的合肥市，西部有內蒙古的鄂爾多斯市和云南的昆明市，其余9個省、市全部為東部地區。

其次，北方制定有民營經濟促進條例的省、市明顯多于南方。南方的省、市，有浙江、昆明、合肥、廣州和珠海，其余9個省、市均為北方。這主要是由于中西部地區市場化進程略顯滯后。相比南方，北方地區的市場化進程也相對滯后些，所以北方的促進型立法相較南方更多。

我國民營經濟地方立法存在的問題

適用范圍有待統一

在這些條例中，除山西、煙臺以及鄂爾多斯未對適用范圍進行規定外，其余都對適用范圍進行了規定。主要包括兩類，一類是對“民營經濟組織\"內涵進行規定，另一類是對“民營經濟”的內涵進行規定。總體而言以“當地區域 + 投資主體 + 組織類型\"的模式進行規定。

通過分析發現，這些條例對適用范圍的規定主要有三方面差異，一是對于集體所有的經濟組織是否應當納入民營經濟組織的范疇。二是對于是否應當將適用的范圍限定在本區域內設立、開展投資和經營的組織。三是對經濟組織的列舉式規定是否合理。

地方特色不明顯

14部條例的地方特色還不夠突出，它們在諸多內容上很相似。

如法律責任部分：一般都是先提出“違反本條例規定，法律、行政法規已有法律責任規定的，從其規定。”緊接著籠統性規定“國家工作人員在民營經濟發展促進工作中，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。\"此外，就是對于“民營經濟組織采取欺詐手段騙取享受本市規定的優惠政策的”法律責任進行規定。只有廣州的條例獨創性地對“故意抹黑民營經濟組織的”進行法律責任規定。

不僅如此，廣州的條例還包含有“將每年11月第一周確定為民營經濟服務周，各級政府與相關部門應當舉辦宣傳、服務活動\"等特色內容。

實質性條款不多

作為促進型立法，這些條例多為倡導性條款，而具體能夠規定義務和責任的實質性條款較少。

首先，這些民營經濟地方條例大量使用“提供\"“推進\"“推動\"“保障\"\"協助\"\"鼓勵”“支持\"“表彰\"“引導\"等詞語。

其次，從法律責任條款的數量看，14個地方性法規文本中對法律責任規定較少。比如煙臺，就只簡單規定了“違反本條例規定，國家工作人員在民營經濟促進工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任…\"這樣的條款可操作性不強。

最后，條例的確定性責任條款較少，多為準用性責任條款。例如，《廣州市支持民營經濟發展條例》第三十八條的“構成犯罪的，依法追究刑事責任\"和第三十九條“由有關部門責令改正，依法追究法律責任\"的表述，內容不夠直接具體。

立法技術不規范

一是法規目錄設置不規范。營口、遼陽、合肥、珠海、山東、浙江有設置目錄，其余均未設置目錄。

二是特定名詞表述不規范。如“地方金融管理部門\"“市、縣（市、區）人民政府工業和信息化部門”等。

三是標點符號和連詞使用不夠規范。

四是條款之間設置不合理。如，《合肥市促進民營經濟發展條例》第三十五條第一款\"建立對民營企業的容錯機制\"與第二款\"市、縣（市）區人民政府有關部門在行政執法過程中，應當依法保護民營企業的合法權益”兩款內容關聯度較小，不應當在同一條中。

相關配套辦法不足

地方性法規的實施需要政府出臺相應的實施細則等來落實落地。對于民營經濟而言，各地政府出臺規章數量并不少，但是專門針對條例而制定實施細則的較少。據不完全統計，14部條例中只有合肥、撫順、營口制定有實施細則。

此外，這些實施細則對條例的具體細化程度還不夠。如，營口市出臺的《營口市促進民營經濟發展條例實施細則》，還有與原條例一模一樣的條款。

我國民營經濟地方立法的完善路徑

統一適用范圍內涵

各個地方立法中對于民營經濟適用范圍的規定未統一。

在對范圍進行規定時，首先要避免將政治概念納人其中，法律概念與政治概念應當有所區別。不能將私營經濟等政治概念納入。其次，有必要將范圍精準化，將適用范圍限定在本區域內的企業。此外，應該將集體經濟組織納人民營經濟促進條例的適用范圍內。

增強制度創制性

“地方立法特色的體現，應以地方的實際問題為導向，即反映地方的特殊性，契合地方實際，解決地方問題。\"這需要地方立法增強創制性，在不抵觸上位法或上位規定的前提下，制定一些符合本地實際需求的新制度。

一是推進章節體例設置上的創新。不一定都采取五至八章的體例，可按照平等準入、創新創業、權益保護、法律責任的模式來排布，也可以嘗試從行政機關角度，按照不同促進主體來排布。

二是緊扣最新時代發展的前沿進行立法規定。如《廣州市支持民營經濟發展條例》第十二條規定“探索將碳排放權、排污權、用能權、用水權等環境權益納入融資質押擔保范圍。”

三是要結合地方特色創新，如《廣州市支持民營經濟發展條例》第二十二條規定“廣州商務部門應當會同有關部門支持民營經濟組織利用中國進出口商品交易會等境內外各種展會資源推動民營經濟組織加強與香港、澳門以及國際知名高等院校、科研機構合作。”

提高實質性條款比重

實質性條款提供了具體的行為標準和法律后果，具有較強的可操作性和規范性。在地方立法中，應當擴大實質性條款占比。

一是減少“可以\"等詞語，多用“應當”等詞語。如《合肥市促進民營經濟發展條例》第二十六條第三款“對于政府和社會資本合作的項目，該項目收入無法覆蓋成本和收益但社會效益較好的，市、縣（市）區人民政府可以給予補貼。”這里用“可以”表示，僅起到倡導性鼓勵性作用。

二是減少“有關部門”，多用“具體部門\"或者“主管部門”。

三是減少“鼓勵、支持\"等詞語。如《煙臺市民營經濟促進條例》第二十四條第四款“鼓勵和支持高等院校、科研機構、職業學校、中介機構和行業協會為民營經濟組織培養經營管理人才、專業技術人才和專業技能人才。\"針對其中的“鼓勵”一詞，可以明確“鼓勵\"的相關的激勵措施，增強條款的可操作性、執行性。

四是對某些行為條款進行列舉式細化規定。這些條例多只是從一般意義上規定“政府工作人員禁止不作為、亂作為、互相推諉等，否則會受到處分或者刑法處罰。\"但是對于具體哪些行為、哪些事項會受到處罰規定不夠具體。

嚴格立法程序和規范

首先，在立法起草階段，牽頭起草部門可以提前邀請常委會法工委和省司法廳等專業部門介人指導。

其次，在立法審查階段，要嚴格履行審查程序，開展調查研究、征求各方意見、組織專家論證、協調分歧意見。立法起草部門應當召集不同單位、不同行業和不同社會階層的組織或個人進行立法聽證，還要面向全社會征求意見。

最后，立法評估和法律法規的修改、廢止和解釋工作是立法的重要組成部分。立法機關應該密切關注立法的實施情況，有意識、有計劃、有目的收集法律法規運行過程中存在的問題和意見，定期做好立法評估工作。

加強配套辦法保障

可以在條例中明確指出應當制定和完善的相關制度和細則。如山西省提出“縣級以上人民政府及其有關部門應當完善民營企業職稱評審工作制度，明確職稱評審標準。”

此外，對于條例中未明確指出應當制定的制度，也需要根據條例的內容制定相關的配套辦法。例如，浙江省杭州市政府制定《市屬國有企業混合所有制改革操作指引》，支持和鼓勵民營資本依法參與國有企業混合所有制改革以及充許民營資本控股；制定《杭州市公共數據開放管理暫行辦法》，確保民營企業在數據資源等資源要素配置中享受公平待遇。

（作者單位：重慶市渝北區委黨校）

編輯 張英 美編 周子朝

1210630540@qq.com