環境行政公益訴訟的優化路徑

一、環境行政公益訴訟機制概述

（一）公益訴訟的概念

對于公益訴訟的概念界定，學界存在著多種觀點[]。第一種是最高人民法院中國應用法學研究所原副所長曹守曄教授和中國政法大學原教授韓象乾的觀點，他們都認為公益訴訟是指主體是國家機關即檢察院為了維護國家和社會的利益而提起的訴訟。兩位學者并未將其他民間社會組織歸入起訴主體。第二種則認為起訴主體既可以是國家機關，也可以是其他法人、自然人以自己的名義提起訴訟，持該種觀點的學者明顯是將公益訴訟按照廣義的概念理解的。上述學者對公益訴訟概念的界定大致可以分為兩類，第一類是起訴主體是否廣泛，是單一的國家機關還是國家機關、社會組織、個人等共存；第二類是保護對象是否特定，即只針對國家利益和社會利益，也包括不特定對象的利益。筆者認為公益訴訟的起訴主體應當是廣義的，即包含國家機關和其他社會組織或者個人；保護的對象也應當是廣義的，即保護的是國家、社會利益和不特定主體的利益。

（二）環境行政公益訴訟的概念

環境行政公益訴訟屬于一種特殊的行政公益訴訟，即行政公益訴訟的一種[2]。因此對于它的概念界定，理論界也存在著不同的觀點。如有觀點認為環境行政公益訴訟是指特定主體（如自然人、法人或者特定的機關）以代表人的身份，在環境公共利益受到侵害時，為了保護環境利益而對侵權人提起行政訴訟的制度。

（三）環境行政公益訴訟的特點

1．原告特定

根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二十五條第四款的規定和最高人民法院和最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）所作司法解釋的第二十一條規定可以看出，能夠提起環境行政公益訴訟的主體只能是檢察院。檢察院在其履行職能的過程中發現行政機關的作為或者不作為有侵犯環境公共利益的行為，首先要做的是發出檢察建議，而不是提起訴訟。盡管如此，該起訴權也僅能由檢察機關行使。一般看來，行政機關具有強大的國家力量作為后盾，那么如何解決訴訟中雙方力量對比懸殊的現象，此時以檢察機關作為原告，對原被告雙方力量有平衡的作用。

2．目的特定

環境行政公益訴訟具有對環境公共利益保護的屬性，此類案件涉及的不僅是被侵害的當事人，還包括國家的環境公共利益或者不特定主體的環境利益。可以說，環境公益訴訟的目的是維護環境的公共利益，保障環境的可持續發展。

3.被告特定

環境行政公益訴訟的被告一般是對環境侵害案件有作為或者不作為的行政機關。從《行政訴訟法》和司法解釋的規定可以看出，此為行政訴訟的一種，那么其被告同樣具有行政訴訟所含有的特定性。在環境行政公益訴訟案件中，如果是社會的環境利益被侵害，而被侵害的原因是行政機關的作為或不作為，那么，將行政機關作為環境行政公益訴訟的被告，以此監督其依法履行職責，保障社會環境利益。

二、國內環境行政公益訴訟發展現狀

（一）立法現狀

我國最早的行政公益訴訟的規定是2015年最高人民檢察院發布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《方案》），該《方案》關于行政公益訴訟的試點范圍規定了行政機關可以就生態環境保護、國有資產、土地使用權等領域的侵權行為提起訴訟。正式將行政公益訴訟列入法律規定的是2017年對《行政訴訟法》的修改，該法第二十五條第四款規定了行政公益訴訟的起訴主體和范圍。2018年“兩高”關于公益訴訟所作的司法解釋則對行政公益訴訟進一步作了細化的規定，特別是對其訴前的檢察建議程序進行了明晰，列明了其必須檢察建議前置，對收到建議書的履職期限也進行了修改。可見，《行政訴訟法》的修改為行政公益訴訟的提起提供了明確的規定。

（二）司法現狀

筆者在北大法寶對環境行政公益訴訟案件進行了檢索（以“環境行政公益訴訟”為關鍵詞），發現截至2025年3月21日共計2401件案例，其中2017年的案件最多，而且在司法實踐中，審理環境行政公益訴訟案件最多的法院為基層法院，占比 91.19% ，中級人民法院和高級人民法院占比總和還不到 4% 。可見環境行政公益訴訟案件主要集中在縣區地區，這也從側面反映出基層行政管理及執法能力薄弱。涉及案例的訴訟請求大部分都是確認違法或者要求繼續履行，一般追究的是行政機關不作為的行為，但是其作為的一些具體行政行為也不能夠忽視。

三、環境行政公益訴訟機制存在的問題

（一）訴前程序現存問題

1.缺乏完善的規范

無論是《行政訴訟法》還是“兩高”關于公益訴訟的司法解釋，都只是對訴訟程序作了詳細的規定，對于訴前程序卻一筆帶過，只是要求必須檢察建議前置，并且對回復期限作了規定。除此之外，也僅有《人民檢察院檢察建議工作規定》（下稱《工作規定》）對檢察建議進行了細化。但是這樣的細化是針對整個檢察工作中的檢察建議來說的，既包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議等，又包含公益訴訟檢察建議[3。也就是說，不是針對公益訴訟檢察建議所作的詳細規定。這樣在實踐中不免會出現一些問題，如檢察建議何時發送給行政機關，檢察建議針對行政機關要如何作出行為，這些問題都是缺乏完善的法律規范造成的。

2.行政機關是否怠于履職判斷標準模糊

“兩高”的司法解釋分別對訴前程序和訴訟程序作了規定，即當檢察機關在履行職能的過程中發現了侵犯國家環境利益的事項時，其需要先向相關的行政機關發送檢察建議書，待檢察建議履行時間兩個月（緊急情況十五日）過后，發現行政機關仍未完全履行其職責時才能向法院提起環境行政公益訴訟。那么在檢察建議履行時間過后，如何判斷行政機關是否完全履職，而且不同地區的履職標準是否相同，如果不同對檢察院判斷是否履行檢察建議有無影響[4]。

（二）起訴主體單一問題

1.身份特殊影響審判

我國的檢察院具有多重身份，一方面是處于檢察監督的地位，另一方面對于刑事案件有權提起公訴，對一些侵犯國家利益的事項有權提起公益訴訟。檢察院本身也是國家機關，特別是與法院、公安機關并稱為公檢法系統，由此可見其與法院的關系。雖然我國的檢察院屬于系統整體獨立，但是下級檢察院還是要服從上級檢察院的命令，其與下級行政機關服從上級行政機關有著類似的管理形式。盡管其在環境行政公益訴訟案件的辦理過程中有一定的便利，但其本身所具有的作用往往會讓這些便利被忽視。

2.原告范圍狹窄

我國《行政訴訟法》和“兩高”的司法解釋僅規定只有檢察院能夠提起環境行政公益訴訟，由此檢察院壟斷了行政公益訴訟的起訴權[5]。就國外的經驗來看，多數國家不僅僅規定了行政機關來提起訴訟，社會組織、公民個人也可對行政機關的某些行為提起行政公益訴訟。筆者檢索案例時發現，行政公益訴訟案例在北大法寶上有記錄是從2014年開始的，時至今日也僅有1000余件，這對于一個具有14億人口的大國來說是及其少的。這不僅是侵犯的環境公共利益的行為少造成的，還有一部分的原因是起訴主體唯一，導致案件來源單一，即僅有檢察院在履職過程中發現的案件才有可能走到訴訟的地步。除此之外，其他組織或者個人無權提起訴訟。靠檢察院一家明顯是不夠的，不足以應對越來越復雜的環境侵權案件。

（三）執行問題

執行后行政機關的追責問題：根據“兩高”的司法解釋，人民法院可以將環境行政公益訴訟的判決告知被告人所屬的政府或者其他相關職能部門。從此條規定來看，立法者的本意是為了更好地督促行政機關依法履行職責，將判決結果告知其政府，有利于加強對其的監督。但這里僅僅用了“可以”一詞，那么法院也可以不告知，如果不告知是否影響判決的執行？根據筆者檢索，在重慶市江津區人民法院（2020）渝0116行初216號案件中，被告為重慶市江津區水利局，筆者就該裁判文書日期對江津區政府公開內容進行了檢索，發現并無相關判決執行涉及問題。我們不知法院是否將其告知江津區政府，但江津區政府公開的內容是沒有執行的相關情況，這樣除了法院自己的執行部門和檢察院的監督部門，其他機構和個人無法得知行政機關的履職情況，也無法得知其因未履行職責而被追究責任的情況。有人稱此為內部行為，但筆者認為，涉及環境的公共利益，其怠于履職的追責情況應當被公開。

四、完善環境行政公益訴訟制度的建議

（一）完善訴前程序相關規定

1.制定環境行政公益訴訟單獨的檢察建議規定

目前，我國對于訴前的檢察建議規定得比較概括、籠統，由此可以借鑒外國的細化規定，在基本法、司法解釋等之外，制定關于訴前程序的單行規定。首先，就檢察建議書的制定和發送程序進行細化，明確規定如何制作、如何取證、如何檢測等內容“；其次，對檢察建議書的內容進行細化，如在環境領域，明確環境侵害與行政機關的行為之間的因果關系、法律依據等內容；最后，將建議的內容予以明確并附上所建議的法律依據。

2.明確履職的標準

有人說履職標準太明確也不好，不利于行政機關發揮或者可能導致行政機關越權。筆者認為，可以行為為導向明確履職標準，即不是以行政機關具體作了哪些恢復環境利益的行為來判斷的，而是以行政機關是否依照法律規定履行其職權、是否在環境保護中堅守崗位依法履職來判斷的。

（二）完善起訴主體單一問題

1.賦予環保組織等社會團體起訴權

在民事領域，不只檢察院可以提起公益訴訟，依照法律設定的社會組織同樣可以提起公益訴訟。那么為何到了行政領域就否認環保組織等社會團體的起訴權呢？從專業性來看，環保組織具有專業性強、社會影響力大等特點，這些特點使得環保組織在提起公益訴訟時比檢察院更具優勢。而且就環境侵權來看，多數侵犯的不僅是國家的環保利益，還有公民的私人利益。但就檢察院的公益訴訟目的來看，其維護的只是國家的利益，公民私人的被侵犯的利益還需另外尋求救濟。若再走上訴訟的道路，無疑會加重司法負擔，浪費司法資源。賦予環保組織等社會團體一定的起訴權，可以將涉及侵犯公民利益的案件一并進行訴訟，既保障了國家的環境利益，又對公民私人的利益進行了救濟，還節省了司法資源。

2.賦予公民“緊急情況下的”起訴權

根據憲法規定，人民可以通過各種途徑和形式管理國家事務，還可以就國家機關及其工作人員的違法行為提出申訴、控告、檢舉。由此，公民也應當在一定條件下成為環境行政公益訴訟起訴的主體。但是由于公益訴訟的特點，不能在此也要求公民作為起訴主體與案件不具有厲害關系，可以要求公民僅與案件有間接的厲害關系[。同時，“緊急情況”應該是檢察機關和環保組織都未對侵害國家環境利益的行為進行監督或者救濟，此時，為了保障國家的環境利益，公民可以自己的名義提起訴訟。

（三）完善執行問題

加強執行后追責監督力度：在行政機關執行判決后，特別是一些限期履行的判決，如何對其進行監督，監督力度應該如何，其內部追責應該如何監督？筆者認為可以改變告知制度，即法院必須將判決內容告知其所屬的政府或者相關部門。一方面，可以讓政府了解下屬職能部門的履職情況，對其進行監督；另一方面，可以使政府在行政機關改進行為的過程中予以督促，不斷促進其依法保護國家環境利益。除此之外，筆者認為可以將其內部對行政機關違法行為的追責情況進行公告，至少在其政府官網上進行公告，以此來讓群眾以及相關組織和機關對其進行監督。

結束語

綜上，筆者認為在環境行政公益訴訟中，首先，應當拓寬起訴主體，以避免陷入案源單一、起訴主體力量不足的困境；其次，可以加強對執行后追責情況的監督，促使行政機關以后避免再犯同樣的違法行為，同時可以約束行政機關的行為，保障其依法行政；最后，通過梳理環境行政公益訴訟的問題，使得環境保護的步伐進一步加快，為我國環境保護盡一份微薄之力。

參考文獻

[1]伍玉功.公益訴訟制度研究[M].長沙：湖南師范大學出版社，2006.

[2]張煥.社會組織提起環境行政公益訴訟研究[D].合肥：安徽大學，2020.

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[5]趙冬娜.檢察機關提起環境行政公益訴訟的實踐反思及制度優化].河北農機，2021(4):158-159.

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[8]肖峰.論我國行政機關環境公益訴權配置的困境與優化[].中國行政管理，2021(3):76-83.

作者簡介：齊康（1994—），男，漢族，河南南陽人，湖北文理學院理工學院，助教，碩士。

研究方向：憲法學與行政法學。