服務型政府建設背景下基層干部避責行為研究

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2025）07-0104-14

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化\"1]。政府治理能力是國家治理能力的重要組成部分，政府治理能力的提升直接關系到國家治理現代化的全面推進。適時轉變、優化政府職能，是提升政府治理能力的重要抓手。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。\"[2服務型政府作為政府職能轉變的目標模式已經成為學術界和實務界的共識。3所謂服務型政府是指在公民本位、社會本位理念指導下，在民主制度框架內，把服務作為社會治理價值體系核心和政府職能結構重心的一種政府模式或日政府形態。[4近年來，服務型政府也從一種政策理念逐漸走向具體的基層實踐。

12345政務服務便民熱線①是全國不少地方政府為建設服務型政府推出的重要舉措。作為一種重要的技術治理工具，12345熱線暢通了民意表達渠道，降低了群眾表達訴求的門檻，有效地增強了基層政府的回應性。但是，筆者在基層調研時發現，12345熱線在訴求征集端缺乏足夠精準、有效的識別機制，導致部分群眾利用該平臺謀取個人私利，或者是將其作為牽制基層干部的重要工具。大量的私利化訴求涌入政府責任系統，最終造成基層政府責任超載。12345熱線內含的強大問責壓力與基層權責失衡的現實處境相疊加，導致基層干部陷入履責困境。為了避免被上級政府問責，基層干部選擇采取避責策略。作為一種被普遍應用于服務型政府建設的技術工具，12345熱線為何會誘發基層干部的避責行為，數字技術與干部避責行為背后的邏輯關聯是什么，基層干部所采取的避責策略有哪些，這是筆者主要想探討的問題。本文的經驗材料均來源于2022年5月筆者及所在研究團隊在Z市C街道開展的田野調查。調查主要采用深度訪談的方式進行，訪談對象涉及街道干部、村干部、村民等，共計30余人。②

二、文獻綜述與分析框架

（一）文獻綜述

一般認為，國外有關避責政治的研究始于20世紀80年代，以1986年美國學者韋弗發表《避責中的政治》一文為標志。韋弗認為，避責行為產生的社會心理基礎是選民的“消極偏向”受此影響，官員行為動機主要是避責而非邀功。在此基礎上，韋弗歸納出常見的8種避責策略。5]麥格勞從心理學角度研究了政府官員的避責行為，認為政府官員會通過政治解釋和正當性辯護來塑造公眾的感知。6胡德則基于避責行為與問責強度的關系，概括出機構性、表象性和政策性3種官員避責策略。7在國外學者的接續努力下，避責政治研究得以不斷拓展和深化。

近年來，國內有關避責政治的研究也逐漸興起，這些研究在借鑒現有理論的基礎上，主要從避責行為的產生原因以及官員的避責策略兩個方面展開。研究者們對于避責行為的產生通常歸因于權責結構、問責壓力、理性選擇、風險社會等。權責結構論者認為，權責失衡是誘發基層官員避責行為的主要原因。有研究者提出，基層政府權責分立的現實結構安排不僅無法有效抵御和化解外部系統性風險，還成為內部非系統性風險產生的根源，導致基層行政人員采取組合策略規避直接責任和潛在責任。問責壓力論者認為，問責強度是誘發避責行為的重要原因。一般而言，問責與避責是相互對立的關系。例如，有研究者提出，基層干部避責行為是上級問責制度與基層社會環境共同作用的結果，是作為責任者的基層干部面對上級問責壓力和農民抗拒壓力的理性選擇。9理性選擇論者認為，地方政府的規避責任行為，是其自利動機驅動下的結果。這種自利動機包括責任規避可能獲取巨大利益、傳統行政文化的影響、明哲保身的自利心態。10]行為結構逐利化作為基層官員行為機制的表達邏輯，是一種行政責任觀念或角色本位認知的異化現象，這造成了基層治理中的行為判斷和選擇偏差，而官員避責就是其中典型的偏差表現。[1]風險社會論者認為，現代社會是一個風險社會，政府部門的風險規避邏輯可能引發“有組織的不負責任\"現象。[12]但是，風險本身并不會自動帶來官員避責。只有當風險政治化之后成為官員必須重視的問題時，才會產生避責行為。[13]

除了關注避責原因外，官員的避責策略也同樣受到國內研究者的重視，產生了一批具有代表性的成果。比如，有研究者認為，中國基層政府官員常用的避責策略則包括忙而不動、納入常規、隱匿信息、模糊因果關系、轉移視線、找替罪羊等。14以避責行為的發生時間為關鍵變量，可將避責策略分為預估式避責和應激式避責兩種類型。15]有研究者將事先明確劃分責任界限并各行其是的行為，控制潛在風險的避責形式概括為\"分鍋\"避責。16]還有研究者發現，中國地方政府官員存在下級向上級“反向避責\"的特殊現象。[17]

已有研究普遍關注到了制度安排、風險環境、心理預期等多重因素對于官員避責的重要影響，但忽略了近年來基層治理中廣泛運用到的數字技術對于基層干部避責行為的影響。實際上，數字技術的應用與基層干部避責行為之間存在密切聯系。不過，技術并不一定導致避責，技術與避責之間的因果關聯機制，還需要深入挖掘。在服務型政府建設的背景下，以12345熱線為代表的數字技術在基層的應用過程中，由于存在技術限度，無法精準識別、篩選不合理訴求，導致大量的私利化訴求涌入政府責任系統，造成基層干部責任超載。權責的失衡以及問責的強化導致基層干部陷入履責困境。為避免被問責，基層干部出于理性化考慮選擇通過避責來回應上級政府。

（二）基層干部避責行為分析框架

有研究者提出，技術治理的強化甚至異化是導致基層官員避責的重要原因。18]但需要進一步追問的是，技術的應用是如何導致基層干部避責，其內在的邏輯與機制是什么。其實，在技術與避責之間，還存在履責環境這一中間變量，而履責環境的變化是技術要素與責任制度互動的結果。基層干部避責是在技術與責任制度互構的履責困境中基層干部為避免被上級政府問責所做出的理性選擇。基于此，筆者嘗試構建基層干部避責\"技術-環境-行為\"分析框架（見圖1）。

隨著現代信息技術的發展，數字技術開始被廣泛運用于基層治理領域。在基層服務型政府建設過程中，推出12345熱線便是政府利用數字技術來增強政府回應性，推動政府職能轉變的重要方式。從實踐效果來看，數字技術在基層治理中的應用取得了階段性成效，但也暴露出一些問題。一方面，數字技術的應用降低了民眾表達訴求的門檻，提高了政府治理的透明度，有效拉近了政府與基層民眾的距離。此外，數字技術的應用為上級政府監督基層政府和官員提供了抓手，增強了基層權力使用的合規性。但另一方面，遵循簡化邏輯的數字技術與復雜的基層社會事實之間存在著結構性張力。19]在12345熱線運作中，由于數字技術無法精準識別、篩選不合理訴求，基層大量的私利化訴求涌入政府責任系統。這些責任經過科層體系的內部傳導，最后轉化為基層干部的治理責任，導致基層干部責任超載。

數字技術并不必然導致避責，只有在特定環境下，數字技術才可能誘發基層干部的避責行為。環境是技術與避責之間的中介變量。具體而言，本文所指的環境是指基層干部的履責環境，這一環境在數字技術與責任制度的互動中被建構。與信訪制度類似，12345熱線堅持屬地管理的原則，平臺會根據訴求人所在地精準定位，然后向屬地基層政府派單，要求基層政府及干部負責落實處理。在我國政府層級序列中，基層政府處于最末端，上級政府在下放責任的過程中，權力的下放并不完全同步。“權小責大”是基層政府及干部的真實寫照。對于部分合理訴求，基層干部想解決卻沒有權力、財力等資源，對于那些不合理訴求，基層干部沒有解決的動力以及合理性。但即便如此，上級政府為了督促基層政府及干部積極回應民眾訴求，實行嚴格的考核、問責制度，根據訴求滿意率等情況對基層政府進行排名，對排名倒數的組織負責人進行約談乃至問責。權責的失衡與強大的問責壓力相互疊加，塑造了基層干部的履責困境。

在此情境下，基層干部的自我保護機制被激活，避責行為是基層干部經過慎重考慮之后的理性選擇結果。針對12345熱線工作的考核，排名與問責不僅與基層干部的績效工資掛鉤，并且可能影響基層干部的晉升流動。為了規避政治風險，避免被上級政府問責，基層干部根據12345熱線的實踐特點采取了有針對性的避責策略。這些避責策略既有一般避責行為的共性，又有技術考核場景下的獨特性。具體而言，這些避責策略包括制造滿意率避責、政企合作避責、痕跡管理避責、反向權威避責。總的來看，避責行為耗費了基層干部大量的時間、精力，不僅造成基層治理資源的浪費，而且極大地損害了基層政府的形象，但客觀上也有助于矯正技術治理帶來的弊端，維護基層治理的正常秩序。

三、責任泛化與基層干部避責行為的生成邏輯

推出12345熱線是建設服務型政府的重要手段。地方政府期望通過數字技術的應用打破政府與民眾之間的互動壁壘，督促基層干部更好的履職，增強政府回應性。然而，12345熱線在基層的運作最終卻導致基層干部責任泛化，進而催生各種各樣的避責行為。

（一）責任泛化：12345熱線的責任傳導鏈條

12345熱線作為服務型政府建設的重要技術工具，在梳理其內含的責任邏輯之前，首先需要對其服務對象，也就是服務型政府的內涵形成基本認識。事實上，學界對于服務型政府的概念定義尚未達成統一觀點。區別于管制性政府，服務型政府的內涵包括民主政府、有限政府、責任政府、法治政府、績效政府[20]，這既是服務型政府的重要特征，也是服務型政府的建設目標。責任是服務型政府的基本內涵之一。有研究者認為，服務型政府是責任政府，是能夠迅速對公民的服務需求作出回應，并能采取有效措施，公正、高效地滿足這種服務需求的政府。21實際上，公共服務中的責任問題十分復雜，它意味著要對一個復雜的外部控制網絡中的競爭性規范和責任進行平衡，它涉及職業標準、公民偏好、道德問題、公法以及最終的公共利益。[22]政府的責任應當是積極地回應、滿足和實現公民的正當要求。23由此可見，服務型政府的重要責任或者說服務重點是增進公共利益，而非私人利益的滿足。

公共利益與私人利益緊密相關，但也存在明顯區別。基層民眾對個體利益最大化的追求可能產生損害公共利益的結果。基層是國家與社會的接點，利益關系復雜，深入到基層的公共服務將深度卷入到多重利益主體的互動與復雜的社會利益網絡中。24]在復雜的一線治理場景中，政府必須依靠基層干部對民眾的利益需求進行確認與轉化，通過治理活動增進公共利益。但是，12345熱線的推出，卻使基層干部從治理的主體變成了被上級政府嚴格監管的對象。作為一種治理技術，12345熱線本身具有限度，主要表現為治理技術的單一性與治理場景的多樣化之間存在張力。當技術與治理事件適配時，治理效能會大大提高。反之，則可能會導致社會圖像失真、隱藏權力，甚至制造出新的復雜性。[25]12345熱線的限度主要體現在訴求征集環節，由于技術無法精準還原訴求場景，進而對訴求進行識別和篩選，大量的私利化訴求涌入政府責任系統。

與信訪制度類似，12345熱線同樣遵循屬地管理原則。所謂屬地管理是指“在以空間為最主要標準而劃分的管理范圍內，由管理者統攬和負責的管理制度”[26]。12345熱線秉持屬地管理“誰主管，誰負責\"的原則，特別重視訴求事件的發生地。在12345熱線的投訴端口，投訴人的個人信息可以進行模糊化處理，但要求地址必須要明確清晰。這意味著不論是何種性質和內容的訴求，只要發生在所轄區域內，就需要相應的基層政府或者組織負責跟進處理。在C街道，通過12345熱線表達訴求大多數為村民，反映的事件多發生在村莊內，因此12345熱線中的訴求回應工作多由村級組織去處理，無法解決的再由街道政府出面。對于基層干部而言，通過12345熱線自上而下傳導的責任具有不可拒絕性。所有訴求事件，基層干部必須全盤照收，最終導致基層干部的責任泛化。正如有研究者提出，中國服務型政府的建設強化了政府的“大包大攬\"的特色，政府服務遠遠超出了地方政府的職責與權限。[27]

（二）基層干部避責行為的生成邏輯

技術的單一性無法識別與篩選具有高度復雜性的民眾訴求，12345熱線逢訴必接的原則導致大量的私利化訴求涌入政府責任系統。責任的泛化導致基層干部的權責關系進一步失衡。上級政府為了督促基層干部積極履責，回應民眾訴求，對12345熱線工作進行嚴格考核并排名。排名靠后的單位可能面臨上級政府的約談甚至問責。在強大的問責壓力下，基層干部陷入履責困境。為避免被問責，避責成為基層干部的理性選擇。

1.私利訴求的涌入。民眾通過電話或者APP表達訴求是12345熱線運作的開端。按照“接訴即辦理\"的原則，無論訴求是否合理，12345熱線都會按照屬地原則向下派單，督促基層干部進行處理。從調研地所了解的情況來看，農民通過12345熱線表達的訴求中有一部分是合理的公共利益訴求，例如反映村莊基礎設施遭到損壞、舉報村內噪音污染等等。這些訴求通過12345熱線的運作可以得到快速解決。但是，有部分訴求是農民個體的私利化訴求。這類訴求通常不符合法律法規的規定因而無法解決，或應當通過法定程序予以解決。根據訴求目標的不同，可以將這些私利化訴求分為以下兩種類型：一種是博弈工具類。將12345熱線作為與村干部博弈的工具，利用12345熱線向村干部施壓，迫使村干部在具體問題中妥協讓步。稅費改革之后，國家與農民的關系從“汲取型\"轉化為“輸入型”，大量的項目資源在進入村莊的過程中激活了村民的利益訴求。由于公共利益觀念不強，部分村民為了實現個人利益的最大化，在與村干部協商無果的情況下，開始嘗試利用12345熱線的滿意度評價機制作為與村干部博弈的重要工具。C街道X村村書記說道：

H組是村里增減掛鉤的搬遷組之一，小組共有20多戶，有5戶至今沒有搬遷。拆遷過程中拆除了H組組內原有的兩個公共廁所（實際上家家戶戶都有廁所），這引起了剩下5戶居民的不滿。按照村級公共設施的修建標準，低于15戶不投入公共建設資金，在沒有得到村委滿意答復的情況下，有一戶農民選擇通過反復撥打12345熱線來給村干部施壓。（訪談編號：20220509ZQB）

另一種是情緒發泄類。利用12345熱線投訴村干部，發泄個人不滿情緒。農村很多問題都是因土地而起，圍繞土地流轉或宅基地問題村民與村委會產生矛盾糾紛的案例在農村并不鮮見。在農村地區，村民建房嚴格按照“一戶一宅\"的標準進行，也就是農村居民一戶只能擁有一處宅基地，戶口在本村又沒有房屋的村民可以按照相關流程向村集體申請建房。在X村，部分村民由于建房申請不符合政策要求被村委駁回之后，便將12345熱線平臺視為其發泄情緒的重要渠道。X村負責12345熱線工作的村干部說道：

D組農戶LYZ有兩個兒子，小兒子的戶口在村里，建有一座162平方米兩間四層的樓房。大兒子在黃石做廣告生意，戶口早就已經遷出了X村。近幾年，大兒子看到X村發展速度較快，基礎設施完備，環境宜居，于是萌發了回村建房的想法。在與村委就建房事宜進行了多次溝通后，村委以其戶口不在本村為由予以拒絕。建房想法沒有得到滿足，該農戶的大兒子十分不滿，多次通過信訪和12345熱線來舉報村干部。（訪談編號：20220522ZWQ）

政府推出12345熱線的目的是暢通民眾表達訴求的渠道，督促基層干部履行責任。政府責任這一概念在理論上是高度抽象和概括的，但是在實踐過程中的政府責任卻是具體而現實的。由于12345熱線無法精準識別并篩選民眾訴求，大量的私利化訴求涌入政府責任系統，12345熱線吸納了許多本不應該由政府承擔的責任。

2.履責困境的生成。權責一致是政府有效施政的基礎，但在政府內部縱向間的權責關系結構上，位于最末端的基層政府處于權力的最小端，責任的最大端，面臨“權小責大\"的結構性困境。12345熱線在重塑基層治理責任的同時并沒有同步增加相應的治理權力。28面對過量的農民訴求，權責失衡的基層干部十分被動，這種被動主要體現在兩方面：一是在處理農民的合理訴求時，基層干部沒有解決問題的權力、財力等資源;二是面對不合理訴求，基層干部沒有解決的合理性與動力源。如果為了提高滿意率而一味地滿足這些不合理訴求，不僅會破壞基層的公共治理秩序，而且可能誘發更大的問責風險。不過，即便如此，權責的失衡并不一定導致基層干部避責。換言之，如果不履責并不對基層干部構成威脅，那么基層干部并不會選擇避責，而是輕視甚至無視責任。只有當權責失衡與嚴厲問責相互疊加時，基層干部才會陷入履責困境。

問責是12345熱線運作中上級政府為督促基層干部積極履責的重要手段。在12345熱線中，上級政府問責基層干部的依據是案件的辦結率和滿意率情況。基層各單位的辦結率一般都可以達到百分之百，因此滿意率情況才是考核排名的決定性因素。對于進入12345熱線的每一份訴求，系統處理完畢后市級政務熱線中心都會對投訴人進行電話回訪，詢問其對于訴求解決的“滿意\"情況。根據滿意率，上級政府會對基層政府進行月度、季度、年度排名。對于排名靠后（一般是后3名）的單位，區紀委部門的“治庸辦\"會約談其黨政主要負責人。對于那些重點案件，上級政府領導還會直接到現場督辦。為了提高滿意率，以免在考核排名中處于倒數，基層干部必須提升對12345熱線工作的重視程度，將大量的時間和精力都投入其中。實際上，基層治理需要在監督基層治理惰性與過濾無理訴求之間探尋治理均衡點。[29]在12345熱線的基層實踐中，由于訴求識別偏差的存在，本應該賦予基層干部充分的自主空間來矯正這一技術偏差。但上級政府更加注重對于基層干部的行為監督，基層干部作為最了解民眾訴求實際情況的治理主體，其執行空間卻被滿意率考核與問責制度所擠壓，陷入了履責困境。

3.基層干部的理性選擇。雖然當下基層干部的避責現象受到廣泛關注，但是學界對于避責的概念界定仍然比較模糊。從狹義上來講，只有當官員知曉自己的職責，但出于各種原因不愿意去執行時才可稱之為避責行為。換言之，官員避責規避的是本應屬于自己的責任。但從廣義而言，不論責任是否屬于政府或官員，只要官員有規避或者推卸責任的行為都可以稱之為避責。筆者采用廣義上的避責定義，所謂避責，是指基層干部在履責困境下，基于利益最大化、風險最小化的理性考慮后采取各種策略來規避責任的行為。在針對12345熱線工作的考核中，基層干部所在單位一旦在排名中位列倒數，其單位必然要被追責，進而影響單位內部干部整體的工資績效與流動普升。12345熱線以負面激勵為主，加上基層干部的主觀自利動機，導致基層干部應對12345熱線工作時的態度和行為取向發生了變化，避責成為基層干部的優先選擇。

四、基層干部的避責策略選擇

基層干部避責行為的產生與12345熱線這種技術治理工具在基層的高強度運用有著密切關系。對于那些農民的私利化訴求，基層干部在權責不匹配的場域內，面對強大的考核與問責壓力，只能以提高滿意率等為主要目標來進行避責。基層干部圍繞12345熱線展開的避責行為及策略，既有一般避責行為的共性，又有“數字避責”30]的獨特性。

（一）制造滿意率避責

有研究者提出，情境是基層干部避責的基本性條件。基層干部避責都需要基于特定情境進行責任感知，進而選擇不同避責策略而產生多樣化避責行為。31在數字情境下，制造滿意率避責是指基層干部通過自主制造易解決的訴求案件，來提升整體滿意率，從而規避在滿意率考核中因排名靠后而被問責的風險。鄉鎮政府作為科層體制的最末端，是行政問責壓力的底端承接者。當12345熱線的訴求案件通過科層體系傳導到鄉鎮后，鄉鎮政府又按照屬地原則進一步分發給各村。實際上，村一層級才是大多數農民訴求的解決場域。但如果村莊不積極回應訴求，完成事件的閉環，直接影響所在鄉鎮的滿意率情況。鄉鎮部門的“屬事\"與行政村的“屬地”二者具有責任連帶，需要共同進行治理回應。32]為提高12345熱線滿意率，避免在考核中因排名靠后而被問責，鄉鎮政府開始主動與村干部進行合作。上級政府針對12345熱線的考核以辦結率和滿意率為參考依據，但未對訴求案件進行精確的類型劃分，這意味著那些相對好處理的訴求類案件（例如政策咨詢類）和難處理的訴求類案件在滿意率評定中的地位是相同的。因此，為了提高滿意率，增加滿意案件在統計中的占比，C街道與轄區內的各村開始合作制造易解決的訴求案件。C街道信訪辦工作人員說道：

自2019年始，為了提高12345滿意率應付區里的檢查，街道開始向各村安排投訴的任務量，規定各村每月都必須投訴3條，如果量不夠需要自己制造投訴。一開始，各村制造投訴的內容都由村莊自主決定，但是后來有的村干部趁機反映村莊真實問題，有些還比較敏感，“假投訴”制造了“真問題”為此，街道轉化策略，直接向各村提供制造投訴的具體內容，一般都是一些易解決的問題，例如政策咨詢、噪音污染等，或者直接將那些一次性解決成功的訴求再重復投訴一遍。（訪談編號：20220524WZR）

長期下來，村干部與街道政府形成了某種默契，村干部配合街道完成制造投訴的任務。作為交換，對那些村民反復投訴又一時無法解決的事件，在村干部沒有提供新證據的情況下，街道會暫時不給村里派發，直接在街道層級完成辦結，以減輕村干部的任務量。這一避責策略在基層實踐中取得了良好效果，幫助C街道在區內同級排名中長期保持在中游水平，避免了因排名靠后而被問責的可能。12345熱線的初衷是為了解決民眾真實訴求，督促干部履職，但最終卻演變成為基層干部通過制造投訴，解決投訴，完成閉環的方式來提高滿意率去化解考核壓力。

（二）政企合作避責

政企合作避責是指在易產生訴求的重點領域，基層干部通過與企業進行合作，將責任向企業轉移，減少投訴的可能。12345熱線訴求的產生多是因為農民感覺自身利益受到侵犯，不論這種受害感受是否真實，但其都客觀發生在基層利益變動的重點領域。稅費改革后，項目制成為農村社會公共物品供給的重要方式，項目進村一方面在改善村莊基礎設施，提高農民生活水平方面發揮了重要作用。但另一方面，在項目進入村莊這一過程中，村莊原有的利益結構被打破，農村的利益糾紛激增。項目進村過程中由于農民的阻抗而導致項目落地不暢的例子并不鮮見，這一現象被學界稱為項目進村的“最后一公里\"難題。圍繞項目利益分配問題而引發的糾紛在12345熱線投訴案件中占據很大比例，并且主要集中在項目進村的施工環節上。為了規避這一部分責任，C街道通過購買社會服務的方式，將這一系列責任轉移到了市場主體身上。

為了更好地對項目進行管理，C街道專門開設了項目辦公室，并從2020年開始與Z市某代建公司進行合作。通過政府購買服務的方式，將項目具體運作的工作全部交給代建公司，項目辦公室只負責協調配合。不論是對接區里的各個部門，例如發改委、國土、農業等，還是項目施工現場的協調，都由代建公司的人負責。代建公司在項目運作過程中代表政府，只有在遇到重大問題時才會需要政府出面。不過街道政府在購買服務時，并沒有把所有的權力都讓渡給代建公司，其本身仍然保留著核心的決策權、監督權、驗收權等。街道政府只把事權讓渡了企業，向企業轉移了一些責任，主要是安全責任和監管責任。通過企業規范化的業務操作使得整個項目呈現出理性化的特征，讓村民找不到投訴的依據，讓上級政府找不到向街道政府問責的理由。這種政企合作模式一方面是因為上級政府對于項目規范化運作的具體要求，另一方面則是基層干部出于避免被問責的考慮。

（三）痕跡管理避責

痕跡管理本指政府借助于痕跡來進行管理，是一項以痕跡為依托的管理活動。[33]雖然痕跡管理具備傳統政府治理中所欠缺的管理和技術性優勢，但目前在基層卻走向了異化，演變成“痕跡主義”。[34]以“痕\"避責也成為了基層干部避責的一種常用策略，這種痕跡包括臺賬、文本、表格、數據、圖片、音像等可視化材料。[35]實際上，在12345熱線的實踐過程中，上級政府也知道有一部分民眾訴求不合理或者已經超出了基層干部的能力范圍，基層干部即使花費時間精力去處理也難以讓訴求人滿意。為了不損害基層干部處理訴求案件的積極性，Z市12345熱線設置了第三方評議平臺。該平臺工作人員由Z市政府聘用具有基層工作經驗的社會人士，專門負責對一些訴求案件的處理結果進行重新評議。當一個案件完結后，如果訴求人不滿意，基層干部可以在3天內申請第三方評議平臺介入，重新對結果進行判定。如果超過3天，則在年底統一進行判定。第三方評議主要就是依據基層干部在處理訴求案件時的佐證材料，例如電話截圖、上門工作照片、相應的證據材料等等。X村村干部坦言，“以前沒有第三方評議的時候，村干部是有苦沒地方說，現在有了第三方還稍微好點，就是需要做材料”。（訪談編號：20220510ZWQ）。不難發現，Z市12345熱線中第三方評議制度的設立，一方面是為了解決投訴案件中的信息不對稱問題，為基層干部提供申訴渠道，但另一方面第三方評議機制對于治理痕跡的強要求也在客觀上引導著基層干部往形式主義的避責方向發展。受此影響，基層干部將大量的時間、精力都放在材料工作上。將訴求有關的圖片、談話記錄等佐證材料準備充分，以便在第三方平臺進行申訴。

（四）反向權威避責

反向避責也是基層干部在規避責任時采取的重要策略。避責一般是指上級政府干部通過下壓責任的方式，向下級政府“甩鍋”，以規避自身責任，而反向避責就是指下級政府向上級政府轉移責任。下級政府通過反復的請示、匯報，主動向上級移交決策權。在決策權向上讓渡的同時，基層政府的責任也隨之上移。這種下級通過向上級逐層匯報請示，轉嫁責任的形式稱為“逐層反向避責”。[36]在12345熱線的基層實踐中，基層干部并不過分關心領導干部如何介入的具體過程，而是重點關注領導實質性介入決策的結果。換言之，不論是基層干部通過向上級請示匯報，要領導做決定，還是訴求案件本身吸引上級領導干部介入，從而進行督辦指導，基層干部都十分歡迎。基層干部反向避責其實是向上尋求權力庇護的過程，下級政府一般都會認同上級領導干部的權威，領導已經對事情進行了定性，責任自然無從追起。因此，基層干部對于高層級的領導干部親自督辦某些難解決的訴求案件都持歡迎態度，并且希望干部越大越好。干部越大，權威性越強，越好對案件定性，回應的效度更大。除了將責任向上級政府部門轉移外，司法部門也是基層干部進行反向避責的目標機構。權威的法律裁定也有利于基層干部處理疑難案件，相關法律裁定文件越明晰，基層干部回應無理訴求的工作量就越小，責任也更弱。

五、結論與討論

，通過建構“技術-環境-行為\"的分析框架，探討基層干部避責行為的產生邏輯和具體策略。研究發現，基層干部避責行為是在由數字技術與責任制度互動形成的履責困境中，基層干部為規避責任風險所做出的理性選擇。當前，建設服務型政府已經成為各級政府的共識，12345熱線作為基層服務型政府建設中普遍運用的一種技術工具，在拉近政府與民眾的距離，增強政府回應性等方面發揮了重要作用。但與此同時，數字技術與基層治理之間也暴露出一些不適配問題。作為一種技術治理手段，12345熱線遵循的是單一性與簡單化邏輯，無法與基層社會高度綜合性、復雜性的治理需求實現有效對接。具體而言，由于12345熱線在訴求識別上存在明顯局限性，無法精準識別、篩選不合理訴求，導致大量的私利化訴求通過12345熱線涌入政府責任系統，造成政府責任泛化。在屬地管理原則下，平臺收集到的訴求通過內部流轉給屬地政府，泛化的治理責任最終在基層累積，導致基層干部責任超載。在訴求解決的過程中，權責的失衡與上級政府施加的強大問責壓力相疊加，使基層干部陷入履責困境。在此情境下，為了避免被上級政府問責，基層干部紛紛選擇避責來進行回應。在避責策略的選擇上，包括制造滿意率避責、政企合作避責、痕跡管理避責、反向權威避責。基層干部的避責行為一方面損害了政府形象，加劇了基層形式主義，但另一方面也有助于矯正技術治理帶來的弊端，維護基層治理的正常秩序。

為了走出12345熱線在基層治理中所面臨的實踐困境，筆者提出以下政策建議：一是完善訴求甄別機制，提高數字技術與基層治理的適配度。無法有效識別、篩選不合理訴求，導致過量的私利化訴求涌入政府責任系統，進而造成基層干部責任超載，是誘發基層干部避責的深層機制。因此，想要從根源上解決這一問題需要對技術本身進行優化，提高訴求識別的精準度，減少不合理訴求的涌入。二是要健全容錯免責機制，解決基層干部的后顧之憂。對于那些不合理訴求，基層干部如果為了避免被問責而一味的滿足，不僅會損害集體利益，而且可能對基層治理秩序造成破壞。因此，上級政府不宜過度強化對于12345熱線滿意率的考核排名與問責。只有賦予基層治理適度的彈性空間與容錯機制，才能給基層政府以正向激勵，才能使基層干部敢擔責不避責。37]三是要尊重基層干部的治理主體地位，讓技術服務于治理。在基層一線治理場景中，基層干部最熟悉實際情況，最了解群眾的真實訴求。但12345熱線地位在基層治理中的強化，使基層干部的治理行為被置于嚴格的監管之下，基層干部治理的積極性和主動性被削弱。從這個角度而言，基層干部采取的避責行為，反而是對12345熱線實踐偏差的一種糾正。通過避責來軟化上級政府的問責壓力，維護集體的公共利益，維護基層治理的正常秩序。[38因此，在服務型政府建設過程中，要把握好數字技術的應用邊界，讓技術服務于治理，特別是服務于基層干部的治理。[39]

總而言之，基層干部作為最熟悉基層實際情況的人，是基層治理的骨干力量。數字技術應該服務于基層治理，而不是成為基層干部的束縛與負擔。在服務型政府建設過程中，要充分尊重基層干部的治理主體地位，真正地信任基層干部。不斷完善數字技術的應用方式，使其更好地賦能于基層干部的治理活動，而非成為治理“負能”。優化針對基層干部的問責方式，健全容錯糾錯手段，賦予基層干部更多的彈性治理空間。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《農村基層干部廉潔履行職責規定》中也特別指出，要\"防范和糾正對農村基層干部問責泛化、簡單化等問題”[40]。基層干部是基層治理的寶貴財富。習近平總書記強調：“對廣大基層干部要充分理解、充分信任，格外關心、格外愛護，多為他們辦一些雪中送炭的事情。”[41]只有為基層干部營造一個干事創業的良好環境，讓基層干部有更多的時間和精力為人民服務，才能更好地鞏固黨的執政基礎，更好地推動基層治理現代化的實現。

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Research on the Grassroots Cadres’ Behavior of Blame Avoidance under the Background of Service-oriented Government Construction

Based on the Practical Investigation of 12345 Hotline in C Street of Z City

Zhou Zhan

Abstract：In recent years，various cadres’behaviors of blameavoidance in theoperation of the l2345 hotlineat thegrass-rootslevel havegraduallyatracted theattentionof thepracticalandacademiccircles.Basedonthe practical investigationof12345 hotline in Cstreetof Zcity，thispaper discusses the logicand specific strategies of theblame avoidance behavior of grasrots cadresbyconstructing the analysis framework of“technologyenvironment-behavior\".Thestudy found that the blame avoidancebehavior of grassroots cadres is arational choice madebygrassrootscadres toavoidaccountabilityrisks inthedilemma of accountabilityformed bytheinteraction between digital technologyandaccountability system.In the process of building aservice-orientedgovernmentat thegrassrootslevel，the12345hotline that follows thelogicofunidimensionalityandsimplificationcannot accurately identify and screen unreasonable appeals，resulting in a large number of private interest appeals pouring intothegovernment responsibilitysystem，resulting in thegeneralization of governmentresponsibility.The generalizedgovemance responsibility eventuallyaccumulatesat thegrasroots level，resulting in theoverloadof grassroots cadres’responsibilities.The imbalance of power andresponsibilityand the strong pressure of accountabilityleadtothedilemma of grassroos cadresin fulfillng theirresponsibilities.Inthis context，inorderto avoid being heldaccountable bythe superior government，grassrootscadres chooseto respond byavoiding responsibility.Its avoidance strategies include manufacturing satisfaction rate avoidanceresponsibility，governmententerprisecooperation avoidanceresponsibility，tracemanagementavoidance responsibility，reverse authority avoidance responsibility.On the one hand，the blame avoidance behavior of grassots cadres damages the image ofthegovernmentandaggravates grassroots formalism，but ontheotherhand，italso helps tocorrect the disadvantages brought by technical governanceand maintain thefair order of grassroots govermance.In the process of building a service-oriented government，we shouldrespect the dominant positionof grasrots cadres ingovernance，scientifically optimize the acountabilitymethods forgrassroots cadres，andcreate a good environment for grassroots cadres to start their own businesses.

Keywords：service-oriented government；digital technology；12345 hotline；behavior of blame avoidance; grassroots cadres

（責任編輯：劉涵）