中國氣候安全評價指標體系構建、風險評估與適應策略

氣候變化是全球最重要的非傳統安全問題，對國際安全和國家安全產生深遠影響。2020年，在聯合國氣候雄心峰會上，古特雷斯秘書長呼呼各國進人“氣候緊急狀態”。IPCC 第六次評估報告指出，氣候變化是21世紀全球最重大的安全威脅，33億～36億人生活在氣候脆弱地區。①氣候變化導致海平面上升、生態環境惡化、臺風肆虐、熱浪頻襲、旱澇頻發等，威脅糧食安全、水資源安全、能源安全、生態安全、公共衛生安全等，加劇地緣政治緊張局勢，造成氣候難民增多，引發暴力沖突等。在我國國內，極端氣候事件突發頻發，糧食、能源、產業鏈供應鏈等重點領域的風險挑戰加劇，給經濟社會發展造成嚴峻挑戰。黨的二十大報告指出，中國進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定因素增多的時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發生。①因此，在“十四五”規劃即將收官，“十五五”規劃謀篇布局之際，亟須全面評估實現中國式現代化進程中面臨的氣候風險挑戰，加強氣候風險管理，構建氣候安全保障體系，為新發展格局筑牢安全屏障。

一、氣候風險主要來源與國內外氣候安全形勢

穩定的氣候系統是生態系統和人類社會可持續發展的基礎，氣候風險源自氣候變化對生態系統和人類發展造成的不利后果，IPCC認為，氣候風險是危害性、暴露度和脆弱性共同作用的結果。氣候安全指人類社會生存與發展不受氣候變化威脅的狀態和保障持續安全狀態的能力。與傳統風險相比，氣候風險具有突發性和突變性、級聯性和傳遞性、普遍性和不確定性等特點，風險點多面寬，一旦突破閾值，將對生態系統和經濟社會發展造成嚴重破壞。②從全球看，突破“氣候臨界點”（Climate Tipping Point）將引發級聯效應，有可能導致生態系統崩潰，氣候敏感區域受到重大沖擊，進一步加劇全球氣候危機。當前，我國面臨的氣候風險日趨嚴峻，極端氣候事件給經濟社會發展造成重大損失，能源、糧食、生態、經濟及民生等領域風險加劇，同時我國還面臨國際減排義務增加、氣候政策溢出風險加劇等問題，綠色貿易壁壘影響供應鏈產業鏈等，亟須加強氣候安全系統應對風險的能力。

（一）國際氣候風險來源與氣候安全形勢

國際氣候風險不僅包括氣候變暖突破臨界點威脅全球安全，還包括應對氣候變化引發的風險。世界經濟論壇《2024年全球風險報告》指出，極端氣候事件是未來十年全球面臨的首要風險，全球十大風險中有六項與氣候變化相關，如生物多樣性喪失和生態系統崩潰、大規模非自愿移民、自然資源危機等。③各國采取的氣候治理措施也會產生溢出風險，進而影響全球產業鏈供應鏈與國際貿易投資等領域。國際社會高度關注氣候變化引發的全球性安全挑戰，截至2024年7月，聯合國安理會已召開12次氣候安全相關會議，積極推動國際氣候安全治理，主要國家也將防范化解氣候風險納人國家安全戰略。④

1.全球“氣候臨界點”風險

突破“氣候臨界點”將引發級聯效應，導致風險急劇放大并迅速擴散，對自然生態系統功能造成不可逆轉的重大破壞③，進而威脅人類社會的生存發展。即使將全球溫升幅度控制在 2^°C 甚至 1.5^°C 以內，全球16個“氣候臨界點”中的6個將被突破，如格陵蘭島和南極洲西部冰蓋崩塌、低緯度珊瑚礁死亡和大范圍的突然性永久凍土解凍等。如果全球溫升幅度超過 1.5^°C ，將對部分地區和生態系統造成不可逆轉的破壞性影響，引發糧食短缺、能源危機、水資源短缺、氣候難民、基礎設施受損等問題。世界氣象組織（WMO）確認

2024年是有記錄以來最暖的一年，全球氣溫比工業化前水平約高出 1.55^°C ，已短暫突破1.5^°C 溫控目標。①在突破“氣候臨界點”之前，為避免氣候危機引發災難性后果，必須盡快提高減排力度。

熱點地區氣候風險加劇。氣候變化顯著放大脆弱國家和沖突區域的安全問題，北極地區、小島嶼發展中國家和最不發達國家等面臨更大挑戰。海平面上升對小島嶼國家造成重大安全威脅。北極地區是對全球氣候變化最敏感的區域，海冰融化加快、北極航線通航將重塑全球地緣政治與經濟貿易格局，相關國家關于北極航道、油氣資源、領土主權及區域戰略主導權的爭奪日益激烈。中國是近北極國家，北極氣候變化將加劇中國冬季雪災、春季沙塵暴和夏季洪澇等氣候災害，造成近海海平面上升，對東部沿海經濟發達地區造成威脅。

2.全球氣候行動失敗風險

一是減排缺口亟須彌補。《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協定》是全球氣候治理的重要里程碑和法律依據。目前，《巴黎協定》的國家自主貢獻（NDCs）模式面臨履約風險，各國“自下而上”提出的NDCs自標離實現 2^°C 或 1.5^°C 溫控目標存在很大差距，全球氣候治理面臨減排力度不足、進展遲緩、資金不足等挑戰，如果不能迅速彌補減排缺口，未來全球變暖將加快生態系統崩潰，威脅糧食與能源安全，放大自然災害的負面影響，各國更易遭受極端天氣事件的沖擊。

二是中國面臨的減排壓力日益增加。聯合國環境規劃署《2024年排放差距報告》指出，根據各國NDCs估測，到21世紀末全球平均氣溫增幅將達到 2.6～3.1^°C ，與 1.5^°C 溫控目標存在巨大缺口。②加大減排力度是國際氣候談判的核心議題，我國作為世界最大的溫室氣體排放國，面臨的減排與出資壓力日益增加。

3.國際氣候治理溢出風險

為實現《巴黎協定》提出的 1.5^°C 溫控目標，主要國家、國際組織等積極推動全球氣候治理，氣候政策外溢效應凸顯，對科技、貿易、經濟、金融、社會、安全等領域產生關聯影響。2021年，國際民用航空組織（ICAO）啟動國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA），推動國際航空業溫室氣體減排。2022年發布的《七國集團氣候俱樂部聲明》加大了主要排放大國的減排壓力。2023年，國際海事組織（IMO）通過《2023年船舶溫室氣體減排戰略》，提出到2050年前實現國際航運溫室氣體凈零排放。我國是全球航運大國、民航大國，相關行業的減排壓力加大，甚至面臨鎖定風險。

4.國際綠色貿易壁壘風險

當前，全球貿易呈現“綠色化”“脫碳化”的發展趨勢，以綠色低碳為導向的新型國際貿易體系和產業競爭格局正加速形成，發達國家推動實施以應對氣候變化為重點的新貿易政策，對全球產業鏈供應鏈產生深遠影響。國際貿易規則與區域貿易協定中“綠色”條款增多，發布“碳足跡”聲明、開展碳核查、認證碳標簽等成為通行做法，碳標簽成為國際貿易的“綠色通行證”。美歐等國遏制中國優勢產業發展的意圖明顯，制定碳關稅與綠色貿易準入標準等，國際“碳關稅聯盟”初現雛形，我國貿易領域面臨的綠色轉型壓力增大。①我國擁有全球規模最大最完整的清潔能源產業鏈，光伏組件產量占全球 80% 以上，新能源動力電池裝車量全球占比超過 60% ，中國自2021年起成為全球第一大電動汽車出口國。2023年，電動載人汽車、鋰離子蓄電池和太陽能電池等“新三樣”產品合計出口1.06萬億元，同比增長 ，成為疫后經濟穩增長的重要動力。目前，發達國家按最終用途制定綠色產品清單，未考慮生產過程與消費環節碳排放，隨著防范打壓政策進一步加強，中國清潔能源產品出口可能會被征收碳關稅或反補貼關稅，產業發展空間受到擠壓。

5.能源安全與供應鏈產業鏈風險

全球能源轉型與大國競爭將威脅能源安全。國際能源署（IEA）強調，實現碳中和目標將重新定義能源安全，清潔能源供應鏈很大程度上依賴關鍵礦物供應，而電動車動力電池和太陽能組件等產業鏈供應中斷的風險較高，促使各國將保障產業鏈供應鏈安全作為國家戰略目標。國際可持續發展研究所（IISD）評估發現，太陽能、風能、電動車及儲能行業使用的銅、鋰、鎳、鈷和稀土等14種關鍵礦物的地理集中度顯著高于石油，且供應能力非常有限③，對全球能源轉型構成挑戰。全球能源轉型導致新能源行業所需的關鍵礦物和原材料貿易需求大幅增加，主要國家在綠色低碳技術領域的競爭日益激烈。美日等國提出制造業回流計劃，推動全球綠色低碳供應鏈產業鏈重構。美國《通脹削減法案》、歐盟綠色新政、日本《2050碳中和綠色增長戰略》均提出建立自主可控的清潔能源產業鏈供應鏈，確保關鍵原材料穩定供應。美國出于國家安全考慮加強對綠色低碳產業鏈供應鏈的管控，對關鍵技術、原材料提出明確的原產地要求，在科技創新、產業合作、貿易等方面制定限制性措施，在國際合作領域構筑新壁壘。《通脹削減法案》提出，計劃在能源安全和氣候變化領域投資3690億美元，支持電池、綠色氫能、鋼鐵等行業發展，減少對中國相關產品的進口依賴。歐盟綠色新政采取類似措施，2023年，碳邊境調節機制（CBAM）已生效，2026年將正式征收碳關稅，可能會重塑全球貿易與產業格局。2023年2月，歐盟出臺“綠色協議工業計劃”，提出一攬子支持政策，為綠色能源行業提供補貼，放寬國家援助限制，鼓勵資金流向清潔技術，為提升凈零排放技術和產品制造能力提供有力支持。

（二）國內氣候風險來源與氣候安全形勢

中國國內氣候風險來源主要有三種類型。一是氣候緩慢變化與急劇變化造成的風險，如溫度上升與海平面升高，極端氣候事件造成災害損失等。二是氣候變化對經濟社會發展造成的風險及應對氣候變化造成的綠色低碳轉型風險，如氣候變化破壞基礎設施，阻礙經濟增長，造成不良適應、氣候移民、氣候貧困等。三是國際輸入性氣候風險，如國際氣候政策溢出效應、綠色貿易壁壘風險、產業鏈供應鏈風險、國際減排義務加重等。

1.主要氣候災害風險類型

一是極端氣候事件和氣候災害風險。氣候變化導致極端天氣更加頻繁，影響更加嚴重，給自然生態和人類社會造成重大破壞。近年來，我國極端天氣氣候事件呈頻發、廣發、強發和并發趨勢，暴雨洪澇、高溫干旱、低溫冰凍、熱帶氣旋、強對流、沙塵暴等主要災害造成巨大人員傷亡和經濟損失。據統計，2000—2021年，我國氣象災害及引發的次生地質災害平均每年造成約3億人次受災，直接經濟損失約2897億元。不同區域的氣候災害類型存在差異：南方地區易出現夏季持續性高溫干旱天氣，北方地區主要面臨暴雨、洪澇及城市內澇等次生災害;沿海地區易受到風暴潮、臺風破壞；西部地區強降雨易引發地質災害等，東部地區主要面臨高溫、干旱、暴雨洪澇、強臺風等極端天氣，高鐵、高速公路、港口碼頭、能源、通信等基礎設施風險加大。

二是海平面上升風險。氣候變化導致海岸洪水、風暴潮、海岸侵蝕和海水倒灌等頻發，嚴重威脅人口稠密、海拔較低、經濟發達的沿海城市。海平面上升對沿海地區農業、基礎設施和人民生命安全造成威脅，危及沿海城市與海岸帶安全。經濟合作與發展組織（OECD）對全球沿海城市的氣候風險評估表明，2050年全球遭受氣候變化影響最嚴重的20個城市中，中國廣州、香港、上海、天津、寧波和青島是高風險城市，可能遭遇海平面上升帶來的嚴重災害和經濟損失。①

三是城市氣候風險。京津冀、長三角和珠三角等主要城市群面臨氣候變化帶來的巨大挑戰，高溫熱浪、極端強降水等氣候災害的發生頻次、強度顯著上升，城市內澇頻發，極端天氣導致交通、電力、供水、通信、排水等基礎設施難以運行，給經濟社會發展和人民群眾生命財產安全造成巨大損失，城市氣候風險持續增大，城市安全面臨重大挑戰。與此同時，城市氣候韌性不足，氣候安全保障能力亟待提升。

2.重點領域的氣候風險

氣候變化影響水資源、糧食、能源等重要資源獲取，威脅生態安全、水安全、糧食安全、能源安全、經濟安全，對農業、海洋與海岸帶、人體健康、基礎設施等產生顯著影響，特別是農牧交錯帶和黃土高原地區風險突出，青藏鐵路、南水北調工程等面臨嚴重不利影響。

一是威脅生態安全。全球范圍的氣候變化對陸地、淡水和海洋生態系統造成廣泛破壞，影響生態系統結構、物種地理分布和物候等。我國受影響區域不斷擴大，生態系統退化概率迅速上升，生態風險加劇。在西北地區，冰川退縮、荒漠化加劇;在青藏高原地區，凍土融化、荒漠化加劇、徑流量發生變化;在華北和東北地區，氣溫上升加快、水資源短缺;在沿海地區，海平面上升、臺風和風暴潮導致海水入侵、漬澇嚴重;在南方，洪災發生頻率增加，季節性干旱加劇;在西南地區，生物多樣性減少，暴雨導致泥石流、滑坡等嚴重危害。

二是威脅水資源安全。氣候變化導致干旱、洪水等極端氣候事件頻繁發生，改變水資源分布，威脅水安全。到2050年全球約1/3的城市可能耗盡現有水資源。我國水安全問題突出，人均水資源占有量僅為世界平均水平的1/4，且水資源時空分布嚴重不均，近年來，旱澇、城市內澇頻發，對人民群眾生命財產造成巨大損失。評估結果顯示，21世紀以來黃河、淮河、海河和遼河等流域地表水資源量下降約 20% ，水資源總量減少約 13% ，預計未來水資源短缺加劇。長江、珠江等南方河流洪水、水旱災害風險更加嚴峻。沿海地區風暴潮瀕率、強度增加，海岸侵蝕和咸潮入侵加劇，沿海低海拔地區面臨更大風險。水污染嚴重、供需不匹配及水資源管理能力落后等也惡化了水安全形勢。

三是威脅糧食安全。農業是氣候敏感型行業，氣候變化降低糧食系統的穩定性，對糧食生產-運輸-加工-消費全鏈條產生不利影響。干旱、洪澇、高溫和低溫災害等造成農作物產量下降，IPCC相關評估顯示，每十年減產 1%～3% 。到21世紀末，極端氣候將造成全球作物適宜種植面積減少 8%～30% 。極端氣候事件導致糧食運輸網絡被破壞、核心產區轉移、糧食品質降低，二氧化碳濃度升高會減少糧食中蛋白質、鐵、鋅等營養元素含量。氣候變化對中國糧食生產的不利影響加劇，增加糧食生產成本與供給風險。極端天氣造成的農業災害損失取決于農業承災能力、風險管理水平與減災措施成效等。

四是威脅能源安全。氣候變化威脅能源安全，化石能源生產、運輸、貿易與基礎設施運行受影響較大，火電、水電需使用大量水資源，氣候變化導致水資源短缺，加劇電力供應脆弱性，陜西、內蒙古、甘肅、寧夏、山東等省（自治區）風險較高。可再生能源開發利用嚴重依賴氣候要素的穩定性，水電、風電、光伏“靠天吃飯”的特征明顯，隨著能源轉型的推進與可再生能源電力占比的提升，極端氣候事件嚴重影響電力系統的安全性與穩定性。

五是威脅基礎設施安全。氣候變化影響基礎設施運行的安全性和穩定性。極端氣候事件導致基礎設施服務中斷甚至被完全破壞，加大對電網、高鐵、三峽大壩、南水北調工程、黃河流域重大水利水電工程等安全運行的挑戰。氣候災害降低基礎設施性能，如多年凍土退化導致青藏鐵路地基承載力下降，大風、雷電、低溫冰雪、霧霾天氣等威脅高鐵運行安全。

六是威脅人體健康。氣候變化導致病原體等傳播范圍加大，加劇傳染病暴發風險。氣候變暖、高脆弱性和低適應能力等若干因素疊加，造成傳染性疾病死亡率大幅提高。據IPCC 評估，到21世紀末因氣候變化而暴露于潛在疾病的人數將凈增加7000萬＼～1.3億①，媒介傳播疾病風險加劇并集中在兒童群體和敏感地區。

3.經濟社會發展轉型風險

第一，氣候變化阻礙經濟增長，引發產業發展與國際貿易風險。高溫、干旱、洪水、強降水等極端氣候事件頻發，造成生產力下降、基礎設施受損與供應鏈中斷等，農業、旅游業易受氣候變化的不利影響，制造業發展受制于氣候災害引發的產業鏈供應鏈中斷風險。短期氣候變化產生的物理破壞影響國際貿易，造成供應鏈中斷與貿易成本上升，危及脆弱地區及行業發展，阻礙經濟增長。長期氣候變化將改變各國的比較優勢，對全球產業鏈價值鏈與國際貿易投資產生深遠影響。

第二，造成化石能源資產大幅貶值，削弱金融系統穩定性。氣候變化導致的金融風險分為兩類：一是物理風險，如全球氣溫上升、水資源短缺和長期干旱、颶風和臺風、洪水、野火、沿海地區海平面上升等。極端氣候事件破壞農業、建筑、基礎設施等有形資產，引發全球供應鏈中斷及通貨膨脹，造成經濟增長波動、生產效率下降、主權違約風險增加等。二是轉型風險，如碳定價、碳排放標準、碳稅乃至禁止高碳排放產品或技術的使用等。金融行業持有的高碳資產、經濟體系低碳轉型引發資產貶值或重新估值等，對金融機構的穩健經營造成風險。氣候變化造成的金融風險通常以非線性方式增加，與金融機構持有的資產類型與極端天氣事件嚴重程度有關，由于缺乏可靠的、具有可比性的氣候風險信息，綠色低碳轉型造成的經濟損失難以估算。氣候變化導致化石能源資產大幅貶值與資產“擱淺”風險，容易誘發“綠天鵝”①事件。為維護金融系統穩定性，國際清算銀行呼呼各國將氣候變化引發的金融風險納入審慎監管框架。

第三，加劇區域氣候風險，不同地區風險差異大。在我國，華北地區的高風險領域是水資源和農業，東北地區的高風險領域是水資源、農業和人體健康，華中地區的高風險領域是水資源、生態系統、旅游、生計和人體健康，華東地區的高風險領域是交通和能源，華南地區的高風險領域是交通、能源、生計和人體健康，西北地區的高風險領域是水資源、生態系統、旅游和能源，西南地區的高風險領域是農業、旅游和交通。

第四，應對氣候變化政策成本高，新技術部署應用存在風險。我國正處于經濟社會發展轉型期，自2020年“雙碳”目標提出以來，各部門各地區大力推動相關工作，取得積極進展，但也存在部分地區搞“運動式減碳”限電限產，“碳沖鋒”等行為造成“兩高”項目反彈，影響能源安全、經濟穩定、民生保障，提高了政策實施成本。②IPCC相關評估顯示，大規模部署應用碳移除（CDR）、太陽輻射干預（SRM）以及碳捕集、封存及利用技術（CCUS）等新技術存在難以預測的安全風險。

第五，新能源產業鏈供應鏈存在風險，關鍵礦物穩定供應面臨挑戰。新能源大規模發展面臨關鍵礦物供應中斷風險，中國新能源汽車行業對關鍵金屬資源需求量大，對外依存度高（圖1）。這些關鍵礦物進口來源地高度集中，如 75% 的鈷來自剛果（金）， 68% 的銅來自智利， 60% 的鎳來自菲律賓，等等。供應鏈中斷會危及新能源產業安全。2021—2022年，鋰、鈷、鎳、銅、鈾等關鍵礦物價格大幅上漲，加大了中國可再生能源行業發展成本，對能源轉型構成挑戰。目前，中國主導全球大多數清潔能源制造和材料供應環節，據IEA預測，2030年前中國仍將主導全球清潔能源供應鏈。③同時，發達國家積極打造“去中國化”的關鍵礦產、關鍵金屬供應及科技聯盟，我國亟須加快構建自主可控、安全可靠的清潔能源產業鏈，提高產業安全保障水平。

第六，氣象災害破壞生計資源，導致氣候貧困與氣候移民。我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，極端氣候導致年均死亡人數高達1200多人，位居全球第4位，年均經濟損失高居全球第2位。2024年，各種自然災害導致死亡失蹤856人，農作物受災面積1008.9萬公頃，直接經濟損失4011.1億元。④氣候變化破壞脆弱人群的生計資源，成為新型致貧因素和脫貧后返貧的重要誘因，降低區域生態系統人口承載力，導致氣候移民增多。氣候貧困多發生在內陸干旱半干旱地區，我國超過 70% 的氣象災害發生在西部農村地區，干旱、土地荒漠化、水資源匱乏等嚴重破壞當地居民的生計資源。“十年九旱”的甘肅河西、定西與寧夏西海固“三西”地區，是典型的干旱致貧地區。氣候貧困與生態脆弱存在極高的伴生關系。在我國，生態脆弱地區 92% 的縣是貧困縣， 83% 的人口是貧困人口。據清華大學國情研究院估計，我國生態貧困人口約2億人，空間分布呈向生態環境惡劣區域集中的趨勢， 95% 的貧困人口生活在生態脆弱區①，受氣候變化的不利影響最嚴重。因此，我國在生態環境治理、脫貧致富、移民安置等方面面臨巨大挑戰。

第七，推動經濟社會綠色低碳轉型，氣候融資缺口較大。實現“雙碳”目標需要加大資金投入。2022年，世界銀行集團發布的《中國國別氣候與發展報告》指出，實現經濟體系低碳發展轉型，需要加大電力、工業、交通、建筑等重點排放部門脫碳化投資。要實現碳中和目標，僅電力、交通領域就需要14萬億～17萬億美元新增投資。②氣候金融具有較強的公共物品屬性，綠色金融市場存在“貼標\"“漂綠\"等亂象，綠色金融市場流動性不足、融資困難。當前，我國碳市場交易品種單一、流動性不足、金融化程度低、創新能力不足，總體而言，僅靠市場力量難以籌集充足的資金支持綠色低碳轉型。

第八，綠色貿易壁壘日益嚴峻，我國綠色低碳產業發展受到打壓。近年來，國際綠色貿易壁壘日益增多，中國相關行業出口面臨市場準人風險。全球綠色貿易呈現中歐美三足鼎立的格局，中國在全球綠色貿易中的占比從2012年的 9.9% 提高至2021年的

14.6% ，位居世界第一①，綠色產品貿易成為疫后經濟穩增長的重要動力。發達國家采取的氣候治理措施逐步演變為新型貿易壁壘，部分國家通過碳關稅、碳配額、綠色技術標準等手段，對進口產品服務貿易和投資設置更高要求，對我國相關行業出口造成更大挑戰。由于各國綠色低碳發展水平不一，在碳排放計量標準、綠色低碳技術產品認定、碳市場制度、環境信息披露、綠色金融規則等方面標準不一，各國圍繞碳邊境調節機制與WTO規則的兼容性、碳排放成本的可比性以及國際貿易碳排放責任歸屬等展開更加激烈的博弈。

4.適應氣候變化的局限性風險

氣候變化、生態系統和人類社會之間相互作用產生復合型、級聯性風險，一些不利影響已超出人類社會和生態系統的適應能力。IPCC第六次評估報告指出，氣候適應方案因行業區域而異，且隨著氣候變暖加劇，適應有效性下降。不良適應是指一些適應行動反而會加劇氣候風險，主要表現為增加溫室氣體排放、加劇社會不平等、降低人類福祉等。目前，不少行業和區域已出現不良適應，脆弱性、暴露度增加，導致風險鎖定。例如修建海堤有助于減輕災害影響，但是會吸引更多人居住在沿海地區，從而增加風險暴露度并造成鎖定效應；自然防火措施（如計劃燒除）雖然可以抑制火災，但是壓縮了自然過程的空間，降低了氣候災害抵御能力和生態系統服務價值。目前我國適應氣候變化的措施多具有小尺度、碎片化、增量型等特征，配套政策不完善，適應技術有待加強，適應不均衡問題突出，與保障氣候安全的需求相比存在較大差距。面對極端氣候風險增加、適應能力受限等問題，須強化適應行動，克服不良適應，從增量適應向轉型適應轉變，提升適應措施的有效性。對于超出適應能力的氣候風險，要樹立底線思維，制定托底性氣候安全措施，有效維護生態系統安全與人民群眾生命財產安全。

二、氣候風險評估指標體系構建

氣候風險評估是風險管理的基礎和前提，涉及眾多動態變化的復雜因素，難以涵蓋所有要素。目前，國際上主要有兩類評估方法：一是風險認知調查，主要代表是《慕尼黑安全報告》等，選擇特定人群或專家進行調查，該方法的優勢是可全面識別氣候風險的主要來源，缺點是調查結果的主觀性較強，受被訪者自身背景及認知影響較大；二是指標體系評估，優勢是便于開展縱向和橫向對比，劣勢是受數據的制約較大。多數研究基于IPCC風險框架，選取相關指標構建氣候風險評價體系，為我國開展氣候風險評估提供了有益借鑒。

（一）主要國家的氣候風險評估體系

氣候風險評估促進以風險為依據的決策規劃，識別關鍵風險、制定氣候行動方案。環境智庫德國觀察（GermanWatch）發布《全球氣候風險指數》評估各國氣候風險，歐洲環境署《歐洲氣候風險評估》全面評估風險程度、政策準備及風險響應等，美國氣候安全中心選取敏感度、暴露度、脆弱性等指標構建氣候風險指數。總體來看，目前大多數評估方法未考慮各種風險驅動因素的差異及不同風險的相互作用，并不適用從緩慢變化到急劇發生的氣候風險，未考慮適應方案的優先順序和適應的局限性，也未充分考慮人類生命損失、生態系統服務損失和沖突擴散等非經濟損失損害，整體上滯后于政策實踐需求。

1.德國氣候風險評估

德國觀察《全球氣候風險指數》采用死亡人數、每十萬人死亡人數、凈損失、損失占單位GDP的百分比4個指標評估氣候變化對各國的影響程度與風險狀況，數據來源于慕尼黑再保險公司數據庫。各國氣候風險指數由該國在4個指標中的平均排名得出，指標權重分別是：死亡人數權重為1/6，每十萬人死亡人數權重為 1/3 ，按購買力平價計算的經濟損失權重為 1/6 ，損失占單位GDP的百分比權重為1/3。評估結果表明，2000—2019年，全球約47.5萬人因極端氣候事件喪生，超過1.1萬起極端氣候事件造成直接經濟損失2.56萬億美元；總體而言，貧窮國家受氣候變化的不利影響更大，應對氣候災害的能力較差，迫切需要提高風險認知，強化氣候適應行動。表1是2019年受氣候變化影響最嚴重的國家。

為更好開展氣候風險評估，制定完善的氣候適應方案，2021年，德國國際合作機構（GIZ）提出了風險評估方法。第一，推動利益相關者參與評估過程，提高風險認知，強化實施風險管理措施。第二，充分利用各種評估方法和工具，使信息需求與方法相匹配。第三，評估從緩慢變化到極端天氣等過程中的各種氣候風險。第四，評估相關方風險承受能力。第五，確定有效的風險管理措施組合，制定適應氣候變化和減災措施、風險融資和保險計劃等。第六，不僅評估經濟損失損害，而且考慮非經濟損失損害。第七，將評估結果納入風險管理框架，加強氣候風險監測預警，制定前瞻性適應氣候變化規劃。①

2.歐盟氣候風險評估

2024年，歐洲環境署發布《歐洲氣候風險評估》②，綜合評估風險程度、政策準備及風險響應等，并在考慮公正轉型原則的基礎上確定氣候行動的優先領域。氣候風險評估包括風險識別、風險分析和風險評估等階段，通過整合氣候變化影響和適應信息，將政策進展納入評估范圍，促進政策制定者和利益相關者參與評估過程，如圖2所示。

《歐洲氣候風險評估》通過評估復合風險、級聯風險、跨部門風險和跨境風險等，發現不同區域、部門和群體的氣候風險差別很大，風險程度取決于承災體面對氣候災害的暴露度及經濟社會背景等。南歐、低洼沿海地區和歐盟最外圍是高風險地區。氣候風險驅動因素分為氣候因素和非氣候因素。氣候因素包括氣候條件的緩慢和急劇變化。非氣候驅動因素包括：生態環境壓力，如環境污染或生態系統碎片化;技術因素，如關鍵基礎設施設計標準;社會經濟因素，如洪水保險和全民醫療保健水平；政策因素，例如劃定洪水風險區域、執行建筑禁令等。在IPCC第六次評估報告中，歐洲只有4種關鍵風險;此次評估指出，在生態系統、糧食安全、公眾健康、基礎設施和經濟金融5個領域存在36項嚴重的氣候風險，其中超過一半應立即采取行動。

在生態系統領域，要對各國生態保護加強指導，制定具有可操作性的目標，減少農業、工業等領域的環境污染。在糧食安全領域，要加快發展可持續農業，增強糧食系統韌性，確保所有人獲得充足的食物，促進糧食生產和安全政策的一致性。在公眾健康領域，將降低氣候健康風險納入國家衛生政策，加強成員國衛生政策協調，制定重大跨境健康威脅應對措施。在基礎設施領域，將提高應對氣候變化能力納入基礎設施標準體系與氣候能源政策，提高關鍵基礎設施韌性。在經濟金融領域，將氣候風險和適應需求納入信息披露與盡職調查，制定金融市場激勵機制，促進以企業為主體的適應工作，通過金融等手段加強歐盟各國的公共財政韌性。

3.英國氣候風險評估

英國《氣候變化法》要求每五年進行一次氣候風險評估。2022年，英國第三次氣候風險評估得出的主要結論是：氣候變化導致的經濟損失不斷增加，到2045年將達到GDP的1%～1.5% ;到2050年，如果氣溫上升 2^°C ，8種風險造成的經濟損失每年將超過10億英鎊；評估識別出61種氣候風險，其中34種需要立即采取行動。①與第一次評估發現3種極高風險相比，此次評估發現8種極高風險，表明氣候風險持續加劇，如表2所示。

英國氣候風險評估包括對適應政策的成本-收益分析，早期適應投資具有較好的經濟性，1英鎊適應投資可帶來2～10英鎊凈效益，包括熱浪預警計劃、病蟲害監測預警系統、氣候智慧型農業、具有氣候復原力的基礎設施及泥炭地恢復投資等。從氣候風險變化趨勢看，未來極端氣候事件的頻率和強度增加，需強化氣候適應行動，否則會產生風險鎖定，造成巨大不利影響。英國將采取制定適應性管理計劃、加大可持續發展投資、提高韌性、完善基礎設施建設規劃等措施。

4.美國氣候安全風險指數

美國氣候安全中心通過編制氣候安全指數評估各國氣候安全水平，識別風險驅動因素及潛在的災害，推動制定氣候行動目標，選取的評估指標包括自然災害、敏感性、暴露度、脆弱性等，如圖3所示。某國遭受氣候災害的可能性和潛在影響用0-100分表示，分值越高表示風險越高，100分表示該國受某種氣候災害的影響最大，但不代表該國遭遇風險的概率是 100%，0 分也不意味著完全沒有風險。其他指標也是如此。氣候安全措施是保持和平、預防沖突的重要補充，例如將自然資源共享納入和平協議，有助于減少資源獲取不平等導致的沖突。①氣候安全三角用來評估不同類型的沖突在多大程度上由氣候驅動或由安全因素引起，如圖4所示。例如將相互敵對的社區聚集在一起，共同發展生態農業，提升農業氣候適應能力，有利于敵對的社區建立信任，以增加糧食供應，促進可持續耕作。

5.氣候安全調查

《世界氣候安全報告》采用風險調查評估各國氣候安全現狀及發展趨勢，得出的主要結論有：第一，氣候變化的嚴重性和對安全的復合型威脅將迅速增加，未來十年將造成災難性后果。氣候變化威脅水安全、生態安全，加劇自然災害，提高人類遷徙風險等。短期內導致降水變化、海平面上升、自然災害加劇，對全球農業、經濟和醫療系統造成重大影響，各國應優先投資防災減災和保險系統，加強關鍵基礎設施建設。第二，氣候變化對人類安全的威脅比軍事威脅更嚴重。必須改變傳統規劃方法，加深社會各界對安全的認知與理解：影響國家安全的不僅是軍事威脅或來自外部的威脅，氣候變化對糧食、水、經濟和基礎設施等造成的威脅更為嚴重。第三，目前，各國應對氣候變化風險的準備不足。部署地球工程技術和氣候變化引起的連鎖反應等加劇復合型風險。新冠病毒大流行表明，單一風險可以迅速滲透社會各個方面，進而影響社會的整體穩定，氣候變化也會以類似的復合型風險的形式表現出來。在氣候風險的級聯影響中，對水安全、生態安全、經濟安全和健康安全的影響關聯度最高，應對氣候變化威脅需要加強戰略規劃和資源投入，努力提高防御能力，將氣候變暖的影響降至可保證人類安全的水平。

（二）中國氣候安全評估指標體系構建

我國地域遼闊，地形地貌和氣候類型復雜多樣，氣候災害的損失取決于氣候變化的程度、暴露度和脆弱性、適應措施的有效性。氣候風險主要有三大來源：一是氣候變化對生態系統和人類社會造成的物理風險，主要包括緩慢和急劇的氣候變化造成的影響；二是國內綠色低碳轉型造成的氣候風險，主要包括氣候變化造成的經濟社會風險、減緩與適應政策造成的相關風險；三是國際輸入型氣候風險，如國際氣候談判中履約義務加重，其他國家氣候政策的溢出效應造成的風險。氣候風險的影響范圍不同，全球、國家、區域、城市等不同層面氣候風險評價指標存在差異，應結合具體情況進行分析。綜合考慮我國氣候風險的主要來源和關鍵特征，初步提出我國氣候安全評估指標體系，如表3所示。

結合國家層面氣候安全評價指標體系構建思路，進一步構建省級氣候安全評價指標體系。該指標體系應具備可操作性和指導性，并包含政策導向功能，對降低氣候風險具有示范引領作用。在遵循科學性、可操作性、代表性及數據可得性等原則的基礎上，結合我國各地氣候風險差異，借鑒IPCC氣候風險框架，從暴露度、敏感度和脆弱性等3個方面選取指標，構建中國省級氣候安全評價體系，如表4所示。

對原始數據進行標準化處理、確定指標權重、進行指數合成等，計算各地氣候風險指數，對2023年中國各省（自治區、直轄市）氣候安全狀況進行綜合評價，劃分風險等級。評價的主要步驟如下。

1.對原始數據進行標準化處理對正向指標的處理方法為：

對負向指標的處理方法為：

2.確定指標權重

變異系數法是一種客觀賦權方法，它直接利用各項指標所包含的信息，通過計算得到指標的權重。為消除各項評價指標不同量綱的影響，用各項指標的變異系數來衡量各項指標取值的差異程度。各項指標的變異系數公式如下：

其中， V_i 是第 i 項指標的變異系數， σ_i 是第 i 項指標的標準差， 是第 i 項指標的平均值。各項指標的權重為：

3.氣候風險指數合成

將經過標準化處理的數據與對應的指標權重相乘后累加，即得到氣候風險指數的綜合評估得分 。

運用上述氣候安全評價指標體系對我國2023年31個省級行政區氣候風險現狀進行綜合評估，計算得出各地區氣候風險指數，如圖5所示。

注：氣候風險指數用0-100的數值表示，數值越高表示氣候風險越高，100表示該地區受氣候災害的影響最大，而不是該地區遭遇風險的概率為 100% ，0也不代表完全沒有風險。數據來源：中國統計年鑒2024。

4.各省氣候安全綜合評價

運用SPSS27軟件對各省氣候風險指數進行聚類分析，將全國31個省（自治區、直轄市）劃分為三個風險等級。低風險地區包括11個省（直轄市）：遼寧、吉林、黑龍江、江西、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、云南、山西;中風險地區包括16個省（自治區、直轄市）：北

京、河北、山西、內蒙古、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、廣西、海南、甘肅、青海、新疆；高風險地區包括4個省（自治區、直轄市）：天津、廣東、西藏、寧夏。該評估為各地制定并完善氣候適應戰略方案，提升氣候風險應對能力提供了科學依據。

三、氣候風險監測預警與綜合應對策略

目前，我國主要從風險預警、防災減災、適應氣候變化等領域維護氣候安全，隨著極端氣候事件增多趨強，須高度重視氣候風險的復合性、系統性、關聯性等特征，盡快完善氣候風險治理體系，加強技術創新、信息傳播、能力建設、監測預警、防災減災等措施的協同融合，全面促進經濟社會高質量發展。在風險預警方面，應對早期預警系統與預警平臺建設加大投資，使用新型技術手段完善預警設施。在風險防范方面，應加快經濟社會低碳轉型發展，促進科技創新、產業升級及結構轉型，建立自主可控、安全可靠的綠色低碳供應鏈產業鏈，實現公正有序轉型。在風險響應方面，要完善跨部門聯動、全社會響應、公眾積極參與的氣候風險應對機制。加快實施適應氣候變化戰略，打造氣候韌性社會，提升脆弱地區、關鍵行業和重點人群的氣候適應能力，全面減少氣候貧困，降低氣候移民風險。在全球氣候治理方面，堅持內外統籌，協同推進國際氣候談判與國內氣候風險管控，加強國際合作維護全球氣候安全，同時積極應對綠色貿易壁壘，維護國家發展權益。

（一）加強氣候風險監測預警體系建設

全球適應委員會指出，早期預警系統可以最大程度挽救生命和減少財產損失，提前24小時預警風暴或熱浪可減少 30% 的損失。2022年，《聯合國氣候變化框架公約》第27次締約方大會（COP27）發布全民早期預警行動計劃，提出未來五年內向所有人提供預警。該計劃主要有災害風險知識和管理、觀測和預報、預警發布傳播、備災與應對四大支柱，分別由聯合國減少災害風險辦公室（UNDRR）、世界氣象組織（WMO）、國際電信聯盟（ITU）、紅十字會與紅新月會國際聯合會（IFRC）推進相關工作。為促進計劃實施，聯合國還成立了新的機構加強多方協作，彌補上述四大支柱的缺口，并建立多項融資機制，預計投資達31億美元。

從國內看，2015年，我國成立國家預警信息發布中心，建立多渠道氣象預警業務平臺，目前預警覆蓋率達 97.7% ，距離2027年實現全民享有預警的目標還有一定差距，社會公眾在及時獲取準確的氣象災害預警信息方面仍存在一定困難，預警信息的傳播效率有待提高。應借鑒國際經驗，從風險認知、監測預警、信息傳播和應急響應等環節全面提升氣候風險應對能力，加快推進多災種早期預警系統建設，加強協同應對與風險預警技術研發，最大程度減少氣候災害損失。

（二）分區制定氣候適應戰略及重點領域氣候風險管理方案

根據區域氣候風險程度差異，分區制定氣候變化適應戰略。對于高風險地區，強化氣候風險管理體系，完善極端天氣事件應急預案，加大氣候適應資金投入，提升基礎設施韌性，最大程度降低氣候災害造成的人員傷亡與經濟損失。對于中風險地區，加強氣候風險評估，強化區域氣候適應行動，推動氣候適應型城市建設，提高基礎設施設計標準，加強基礎設施與重大工程氣候風險管理；發展氣候韌性農業，減少農業災害損失，保障國家糧食安全；推廣使用基于自然的解決方案，加快實施退耕還林還草，增加生態系統碳匯，提升生態系統韌性。對于低風險地區，研究制定農業、人體健康、基礎設施、城市建設等領域氣候風險監測預警與管理方案，全面提升重點領域氣候適應能力。

（三）積極應對經濟社會發展綠色低碳轉型風險

加強綠色低碳轉型風險評估、監測預警與應對機制。跟蹤評估“雙碳”政策實施與綠色低碳轉型對能源、糧食、產業等領域造成的風險與挑戰。強化綠色低碳轉型科技支撐，加大綠色科技研發投入，增強自主創新能力，攻關“雙碳”領域“卡脖子\"技術。加強對碳移除、太陽輻射干預等新型技術應用風險研判，研究制定應對方案。

加強國際綠色貿易壁壘風險評估、監測預警與應對機制。加強貿易出口行業數據監測，跟蹤評估歐盟CBAM等對我國出口造成的影響，持續完善綠色貿易政策體系，推動國內產業發展轉型與國際綠色貿易規則接軌。打造自主可控、安全可靠的綠色低碳供應鏈產業鏈，加強國際合作，提高供應鏈的多元化和韌性，降低產業鏈供應鏈中斷風險，維護貿易安全與產業安全。

建立氣候貧困與氣候移民風險評估、監測預警與綜合應對機制。加強氣候貧困與氣候災害脆弱性風險監測管控，將氣候貧困納入精準扶貧政策體系，針對氣候貧困區域、不同群體制定精準化脫貧政策。

（四）構建跨部門聯動、全社會響應、公眾積極參與的綜合響應機制

堅持以預防為主，建立大安全大應急框架，推動公共安全治理模式向事前預防轉型，借鑒美國聯邦應急管理局（FEMA）、日本中央防災會議等的成功經驗，提高防災減災救災和急難險重突發公共事件的處置保障能力。一是不斷完善法律制度與應急預案，使應急管理有法可依、有章可循，提升氣候脆弱區域和行業應急響應能力。二是推動建立協調高效的氣候災害應急管理體系，建立跨部門、多災種氣候風險綜合響應機制，推動將氣候風險預警納入應急響應啟動條件，細化響應級別，提高響應速度。三是加強全社會聯防聯動和防災減災能力建設。推動建立高風險區域、高敏感行業響應機制，充分發揮區域性綜合防災減災組織的作用，增強氣候災害應急響應能力。加強信息公開與宣傳教育，引導社會各界積極參與，提升公眾的風險防范意識和自救互救能力。

（五）有效應對國際輸入性氣候風險

中國是全球最大的溫室氣體排放國和安理會常任理事國，要發揮引領性作用，通過氣候外交推動全球氣候治理，維護全球氣候安全。一是堅持《聯合國氣候變化框架公約》的主渠道作用，推動實施《巴黎協定》，將氣候談判的外部壓力轉化為綠色低碳轉型發展的內在動力。二是加強氣候談判形勢與風險研判，評估談判議題對我國造成的壓力與風險。分析評估《聯合國氣候變化框架公約》、IPCC、國際海事組織（IMO）、國際民航組織（ICAO）、聯合國環境規劃署（UNEP）等國際組織相關報告對談判進程的影響，結合全球排放差距、適應差距、資金差距等評估全球氣候治理風險。三是加強應對氣候風險的國際合作。推進同發達國家的對話交流與務實合作，深化應對氣候變化南南合作，推動落實國際氣候融資機制，彌補適應資金缺口，降低共建“一帶一路”國家的氣候風險，支持發展中國家提升應對氣候變化的能力，鞏固我國在氣候談判中的戰略依托。

四、“十五五”時期全面推進氣候安全工作的政策建議

維護氣候安全要貫徹落實總體國家安全觀，將氣候安全納入國家安全戰略進行一體謀劃，為實現中國式現代化筑牢安全屏障。“十五五”時期，要統籌發展與安全，推動建立高效協同的氣候災害應急管理體制，將應急管理關口前移，建立涵蓋監測預警、備災救災和恢復重建等的全過程風險管理體系，運用新技術提升氣候風險預警水平，最大程度減少氣候變化造成的破壞性后果。其中，加強氣候風險研究是重要基礎，構建氣候安全保障體系是重要目標，加強科技創新與人才隊伍建設是重要保障。

（一）加強氣候風險評估與監測預警科學研究

目前，我國氣候風險評估和風險預警技術有待加強，亟須強化“氣候臨界點”與氣候風險關鍵驅動因素識別，開展氣候風險評估框架、指標體系與氣候風險指數研究，全面加強氣候變化對能源安全、經濟安全、生態安全、糧食安全及產業鏈供應鏈安全等的影響評估，分析研判國家、區域、城市、城鎮、社區等不同層級面臨的氣候風險，指導各地區、各行業做好氣候風險防范和災害應急管理，提高氣候安全治理能力，推動治理體系現代化。

（二）構建系統化、多層級氣候安全保障體系

應對氣候變化風險挑戰需要建立包含多層級、多主體、多領域的氣候安全保障體系。一是堅持風險預防原則，加強極端天氣事件風險監測預警，促進糧食、能源、生態等領域主動適應氣候變化。二是堅持協同治理，建立政府主導、社會援助、市場機制等多元共治的氣候安全治理體系，推動部門行業協同治理，增強氣候韌性，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，建設人人參與、人人享有的氣候安全共同體。三是堅持系統治理，發揮政策工具協同耦合作用，統籌推進氣候適應、風險防范、防災減災與可持續發展等工作，鼓勵社會各界加大綠色低碳投資，加快低碳技術創新應用，促進氣候韌性基礎設施和社會安全網絡建設，增強城鄉氣候韌性發展能力。四是堅持底線思維，為“氣候臨界點”被突破做好應急預案。做好全球溫升幅度超過 2^°C 的政策儲備，確保國家安全、氣候安全與人民群眾生命財產安全。五是堅持“先立后破”，積極穩妥推進“雙碳”工作。加快發展綠色低碳產業，倡導綠色消費，推動形成綠色低碳的生產方式和生活方式，確保安全降碳。

（三）強化應對氣候風險的科技創新與人才支撐

科技創新與人才支撐是應對氣候風險的重要保障。一是加強人工智能、大數據、深度學習等新技術的研發，支撐多災種、全鏈條氣候風險監測預警平臺和基礎設施建設。二是強化早期預警系統建設，提升氣候風險預警信息傳播效率。針對關鍵類型風險、氣候脆弱區域、行業和人群制定精準化、個性化預警措施，探索應用人工智能、衛星遙感技術、蜂窩通信系統和定位短信、物聯網等技術提升信息傳播效率，并根據實施效果動態調整應急預案。三是深入推動綠色低碳科技創新，實現高水平科技自立自強，為實現“雙碳”目標與綠色低碳轉型提供科技支撐。四是加大氣候安全人才隊伍建設，完善人才培養機制，推動項目、人才、資金等資源一體化配置，助力人才成長，為實現中國式現代化提供智力支持。

【責任編輯：沈 丹}