土地儲備融資政策對山東省土地出讓行為的影響研究

中圖分類號F301 文獻標識碼A文章編號 0517-6611（2025）11-0239-05

doi：10. 3969/j. issn. 0517-6611. 2025. 11. 048

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Impact Analysis of Land Reserve Financing Policy Changes on Land Leasing Behavior of Shandong Province LIUChun-qiang，YANGYong，XIAOMietal（ShandongProvincialTritorialSatialEcologicalRestorationCenter，Jian，handong ）

AbstractLandreservefancigpolicieshaveasignificantipactonthechanges inlandleasingareapre.Basedontheregresionodel， thistudyanalyzestheimpactoflandreservefinancingpolicychangesin2Ol-2O21onlandleasingbehaviorinShandongProvinceTere sultsshowthat：tereisasignificantgaetwenlandleasingareaandpriceamongcitisinShandongProvicetelandleasingbhaviin ShandongProviceshowoviousregionalcharacteristics，withaseriousspatialmismatchbetweenthelandleasingareaandpricnelong run，the“loan-debt”policyhsaignifcantiiyetontheeaandpriceoflandtasfer，ilete“db-ban”poliyasno significanefectonteareaoflndtransfer.Basedonthechangesofnewpoliciesandnwsituations，thistudyputsforwardthepathofland reserve transformation and financing innovation in Shandong Province.

Key WordsLand reserve financing;Land leasing;Policy impacts;Shandong Province

土地儲備融資制度是政府宏觀調控土地資源、促進土地資源集約利用、培育和規范土地市場以及盤活土地資產的重要手段[1]。近年來，土地儲備融資政策快速發展，成為公眾、學術界廣泛關注的重點[2]。在2001年，國務院頒布了《關于加強國有土地資產管理的通知》這一重要文件[3，該文件首次清晰地界定了土地儲備所需資金的籌措途徑，倡導并鼓勵金融機構在法律框架內為土地收購與儲備工作提供信貸服務與多元化的融資渠道。然而，隨著2007年政府出臺《土地儲備管理辦法》，盡管該辦法在促進土地儲備體系構建上發揮了積極作用，但其在貸款規模與期限上的模糊界定4，使得土地儲備機構在履行土地儲備職能的同時，也承載了政府融資的角色，進而推動了土地儲備貸款規模的持續擴張。此外，2016年之前，金融機構的信貸支持構成了土地儲備資金的主要支柱[5]，這一現象在一定程度上加劇了財政與金融系統的關聯性風險。鑒于此，國家于2016年發布了《關于土地儲備和資金管理的通知》，標志著土地儲備融資政策迎來了一場深刻的變革。到2020年，國務院常務會議進一步明確了土地儲備資金管理的方向，強調新增的專項債券必須嚴格遵循“三不”原則：不得用于土地儲備及房地產相關領域，不得支持產業項目，亦不得作為償還既有債務的手段[。這一決策不僅深化了土地儲備資金管理的改革，也實現了資金來源模式從“有貸無債”到“無貸有債”，再到最終“無貸無債”的根本性轉變[8]，為土地市場的健康穩定發展奠定了堅實的基礎。

土地儲備融資政策的變化，為中國當前各項事業的發展都產生了一定的影響。近些年來，越來越多的學者關注并研究了土地儲備政策變化帶來的一系列影響，例如探究政策變化對中國商業周期[9]、地方政府隱性債務[8]、碳排放[11]、中國城市的可持續發展[12]等產生的影響，其中，對土地儲備融資政策的影響研究較多，且多集中于對經濟的討論，對土地儲備制度的內涵解析[13]改革措施[14]和立法措施[15]的討論也較多。事實上，土地儲備融資政策的變化為土地出讓行為帶來了巨大影響，但學者們對土地出讓面積與出讓金額的影響因素研究多集中于風險感知[16]、財政壓力[17]、政府管控[18]、經濟發展[19]、市場壟斷[20]等，而土地儲備融資政策與土地出讓行為的影響關系研究受到的關注較少，很多學者在研究時未能將土地儲備資金約束視為政府土地出讓面積和出讓金額的影響因素，尤其缺乏將土地儲備資金約束作為關鍵因素探究其如何影響政府土地出讓面積及出讓金額，這種缺失限制了人們對土地市場運作機制及政府土地管理策略的全面理解。因此，需將土地儲備資金的約束條件納入分析框架，以更準確地評估其對土地出讓行為的具體影響。

基于此，該研究基于回歸模型，以年度為單位，選取2011一2021年作為研究時段，并綜合時段內的核心政策解釋變量，通過將土地出讓均價和土地出讓面積作為被解釋變量，并選取8個控制變量，分別建立面板數據回歸模型，探究土地儲備融資政策變化對山東省土地出讓行為的影響，旨在為山東省土地儲備提出優化建議，促進土地儲備融資政策的進一步優化發展。

1數據來源與模型設定

1.1數據來源以山東省作為研究地域，研究聚焦于2011—2021年數據，旨在探討該時段內土地出讓面積與價格的變化情況。數據下載于國家信息中心的國信房地產信息網以及中國土地市場網，確保了信息的準確性和全面性。在分析中，以兩種土地儲備融資政策的改革作為核心解釋變量，即“貸轉債”（Policy1）與“債轉禁\"（Policy2）政策。這兩項政策改革，作為外部環境中應用規則的重要調整，對研究目標產生了顯著影響。參考已有研究，選用了人均地區生產總值、地區生產總值增速、城市人口規模、城鎮化水平、商品房單位均價、商品房銷投比率、財政自主度、金融發展水平等控制變量對模型進行實證分析。財政自主度為地方財政預算收入與地方財政預算支出的比值，金融發展水平為“各地區當年金融機構貸款總額”與“各地區當年GDP”之比。主要變量的描述性統計結果見表1。

1.2模型設定依據《中華人民共和國預算法》的明確條款以及國務院常務會議于2019年9月發布的相關指示，自2016年1月1日起，地方政府在運用土地儲備資金時，被嚴格限制不得繼續向金融機構直接融資，而是鼓勵并引導其轉向債務融資的新模式。同時，自2020年起，土地儲備項目的融資活動明確禁止使用地方專項債務作為資金來源。據此，該研究設定了2個關鍵的政策時間節點：2016年作為“貸轉債\"政策（Policy1）的實施起始點，2020年作為“債券融資禁令\"（Policy2）的生效年份，即土地儲備項自融資禁止采用地方專項債務。Policy變量用于標識是否頒布了針對土地儲備融資的改革政策，若已頒布則賦值為1，否則為0。鑒于土地儲備融資政策的變革對地方土地出讓行為的影響可能受到多重因素的作用，研究在廣泛參考相關文獻的基礎上選取了8個控制變量，結合核心的政策解釋變量，以年度數據為基礎，構建了面板數據回歸模型。模型中，被解釋變量設定為土地出讓的均價和土地出讓面積，旨探究土地儲備融資政策改革如何影響地方政府的土地出讓行為。

在“貸轉債\"（Policy1）與“債轉禁”（Policy2）政策的時間斷點分析中，針對不同因變量（土地出讓面積與土地出讓價格）進行了Hausman檢驗，以確定最適合的面板數據模型類型。“貸轉債”政策（Policy1）中，對土地出讓面積的檢驗結果顯示，Hausman檢驗的 P 值極小，為0.0000，與原假設不相符。因此，選擇固定效應模型來估計該政策對土地出讓面積的影響。對土地出讓價格的檢驗結果顯示，Hausman檢驗的P 值為0.1579，表明在統計上不能拒絕原假設，因此，在此情境下，選擇隨機效應模型進行參數估計是更合適的。

“債轉禁”政策（Policy2）中，對土地出讓面積的檢驗結果顯示，與Policy1類似，Hausman檢驗的 P 值極低，為0.0001，同樣與原假設不相符。表明在“債轉禁”政策對土地出讓面積的影響分析中，也應采用固定效應模型。對土地出讓價格的檢驗結果顯示，在此政策背景下，Hausman檢驗的 P 值為0.1552，同樣未能達到顯著性水平，表明隨機效應模型是更適合的選擇。這表明在探討“債轉禁”政策對土地出讓價格的影響時，個體間的隨機變異對模型參數的影響不容忽視，故采用隨機效應模型能提供更合理的估計。回歸模型計算方法如下所示：

lnarea_it=α₀policy+α₁X_it+e_it

lnprice_it=β₀policy+β₁X_it+e_it

式中： i 代表城市； Φ_t 代表年份； lnarea_it 和 lnprice_it 分別為對數化處理后的土地出讓面積和出讓價格;Policy為是否頒布土地儲備融資改革政策，頒布為1，否則為 0;X_it 為控制變量集合；系數 α₀ 和 β₀ 分別為土地儲備融資政策改革對土地出讓面積和出讓價格的作用； α₁ 和 β_? 為控制變量的系數； e_it 為誤差項。

2 結果與分析

2.1山東省土地出讓面積與價格的時空變化特征山東省各市土地出讓面積和出讓金額差距顯著，土地出讓均價呈波動上升趨勢（圖1＼～3）。2011—2021年，山東省土地出讓總面積出現大幅度波動變化態勢。2011—2013年年均土地出讓總面積超過30000萬 m² ，分別為32859.02萬、32 447.37萬、38 339.28萬 m² 。此后，土地出讓面積出現大幅度下降過程。到2017年為18558.45萬 m² ，創下歷史新低。分地市來看，濰坊市和青島市土地出讓面積較大，且出現大幅度波動趨勢。而其他地市的土地出讓面積年際波動相對較小，每年度土地出讓面積多在1000 萬 ～2000 萬 m² 土地出讓金額與土地出讓面積變化不一致，2011—2021年，各市土地出讓金額總體處于波動上漲趨勢，特別是2015—2017年上漲幅度相對較大。其中，濟南、青島、濰坊的土地出讓金額相對較高。

受土地出讓面積和出讓金額變化趨勢影響，2011—2021年山東省各市土地出讓均價總體呈現上漲趨勢。其中濟南市的土地出讓均價遠高于其他地市，處于 1500～4700 元 區間。其中，2017年土地出讓均價高達7211.20元 '_m² 。其次，青島市土地出讓均價也處于較高水平，特別是2016年以來的增長趨勢更為顯著，到2021年達到3201.16元 '_m² 。其他地市多保持小幅增長態勢，土地出讓均價位于 500～ 1500元 'm² 。

濟南市青島市→淄博市棗莊市米東營市→煙臺市 濰坊市濟寧市8000 泰安市→威海市日照市→臨沂市 德州市 聊城市濱州市菏澤市/2g 3002000020112012 20132014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021年份Year

山東省土地出讓行為呈現明顯地域特征，出讓面積與出讓金額空間錯位嚴重，山東省土地出讓面積呈現明顯的由“東高西低”向“中間高、南北低\"轉換的空間格局，形成了以濟南和濰坊為核心的高值地帶（圖4），而土地出讓金額呈現出以濟南和青島為核心的高值地帶。山東省土地出讓面積與出讓金額出現明顯的空間錯位現象。因此，土地出讓均價形成了以濟南和青島為核心的高值區，其次棗莊、聊城、臨沂和濟寧的土地出讓均價也處于較高水平，而地處魯北地區的東營市和濱州市的土地出讓均價相對較低。

2.2土地儲備融資政策變化對山東省土地出讓行為影響為進一步探究土地儲備融資政策變化對山東省土地出讓行為的影響，將土地儲備融資“貸轉債”和“債轉禁”政策對山東省16個地級市土地出讓面積和出讓價格的影響進行量化，結果見表2。參數估計結果顯示，“貸轉債”政策對土地出讓面積（-0.238）和出讓價格（-0.159）表現出了顯著的負向影響，分別通過0.01、0.10水平的顯著性檢驗。模型回歸結果證實，長期內土地儲備資金來源收緊使地方政府減少土地出讓面積，也降低了土地出讓金額。“債轉禁”政策對土地出讓面積表現出了正向影響（0.127），對土地出讓金額表現出了負向影響（-0.005），但并未通過顯著性檢驗。

長期來看，“債轉禁”政策對土地出讓面積的直接影響并不顯著，而“貸轉債”政策則明顯對土地出讓面積產生了負向作用。推測原因可能在于土地儲備流程較為復雜且周期較長，涵蓋征地、拆遷、一級開發及最終上市等多個階段。“貸轉債\"政策由于其實施周期較長，直接影響了土地儲備項目的進度與數量，進而導致了土地一級市場供應面積的減少。相比之下，“債轉禁”政策實施年限較短，僅為3年，其對土地供應面積的長期效應尚未完全顯現，且受限于該研究數據截至2021年，難以全面評估其長遠影響。此外，還需考慮的是，前期“貸轉債”政策可能已促使土地儲備供應面積呈現下降趨勢，面對持續或穩定的用地需求，集體經營性建設用地及城市土地二級市場的補充能力尚不足以填補這一空缺。供需矛盾及市場對土地質量的高要求，可能促使國有土地收儲與供給的需求增加，從而在某種程度上抵消了“債轉禁”政策對土地出讓面積可能產生的長遠影響，使其表現得不那么顯著。

在“貸轉債”政策的實施過程中，中央政府始終秉持“穩地價”的調控策略，地方政府遵循中央政策要求，減少土地出讓面積供給，降低土地出讓金額，在長期上抑制了王地出讓均價的上漲，有效控制了商品房均價的上漲，在此期間商品房單位均價與土地出讓面積（1.222）和出讓金額（2.127）呈現正向相關關系，并通過0.01水平的顯著性檢驗。此外，地區生產總值增速、城市人口規模、商品房銷投比率和財政自主度均對地方政府土地出讓行為產生深刻影響；在“債轉禁\"政策的實施過程中，中央政府實施更加嚴厲的土地管控政策影響地方政府土地出讓行為，模型回歸結果顯示，商品房單位均價、地區生產總值增速、城市人口規模、商品房銷投比率等控制變量與土地出讓行為存在著相關關系，但因“債轉禁”實施時效相對較短，其對地方政府的土地出讓行為影響效果還未明顯顯現。

Note：Based on the standard map with approval number GS（2019）3266，the base map has not been modified.

Fig.4Spatial pattern of land transfer behavior in prefecture-level cities of Shandong Province from 2011 to 2021

3結論與建議

3.1結論基于此，該研究基于回歸模型，綜合研究時段內的核心政策解釋變量，通過將土地出讓均價和土地出讓面積作為被解釋變量，分別建立面板數據回歸模型，探究了土地儲備融資政策變化對于山東省土地出讓行為的影響，主要結論如下：

（1）山東省各市土地出讓面積和出讓金額差距顯著。在土地儲備融資政策不斷變化的背景下，2011—2021年土地出讓均價呈波動上升趨勢，其中濟南市的土地出讓均價遠高于其他地市，青島市土地出讓均價也處于較高水平，其他地市多保持小幅增長態勢。山東省土地出讓總面積出現大幅度波動變化態勢，2011—2013年的土地出讓面積均較大，此后土地出讓面積出現大幅度下降過程，并在2017年創下歷史新低。分地市來看，濰坊市和青島市土地出讓面積較大，且出現大幅度波動趨勢。而其他地市的土地出讓面積年際波動相對較小。

（2）山東省土地出讓行為呈現明顯地域特征，出讓面積與出讓金額空間錯位嚴重。從空間上看，山東省土地出讓面積呈現明顯的由“東高西低”向“中間高、南北低\"轉換的空間格局，形成了以濟南和濰坊為核心的高值地帶，而土地出讓金額呈現出以濟南和青島為核心的高值地帶在土地儲備融資政策變化背景下，地方政府土地出讓行為受到極大響應。

（3）長期來看，“貸轉債\"政策對土地出讓面積與價格均產生了顯著的抑制作用，而“債轉禁”政策在土地出讓面積方面則未顯現出明顯的效應。根據回歸分析模型的驗證，隨著土地儲備資金來源渠道的逐步收緊，地方政府在策略上縮減了土地出讓的規模，并相應降低了土地出讓的總收入。推測與土地儲備運作有較大關系，從土地征收、拆遷的初步階段，歷經一級開發直至最終推向市場供應，整個流程周期較長，加上“貸轉債”政策的長期實施，直接影響了土地儲備項目的數量和后續的供應能力，從而客觀上導致了土地一級市場上可供出讓的面積出現下滑。這種政策效應不僅體現了政策調整對土地市場供需關系的深刻影響，也揭示了地方政府在財政與土地資源管理方面的靈活應對與策略調整

3.2建議研究發現山東省土地儲備融資政策的變化對土地出讓面積、金額等土地出讓行為有較大影響，使得土地出讓面積自2013年以后出現大幅下降，而土地出讓金額持續增長，并可能造成這種現象繼續發展和加重，基于此，研究提出了應對土地儲備融資政策的可行性建議。

3.2.1加強土地儲備融資政策和土地出讓政策的引導和監管。政府需要確保土地出讓行為符合相關政策法規，例如土地使用權出讓金的確定、土地用途規劃的執行等，通過建立更加嚴格的審批程序、加大違規處罰力度以及提高信息公開透明度，讓各方都能及時、準確地獲取相關信息，旨在有效緩解因土地融資政策變動而對土地出讓面積、土地出讓金額等關鍵指標造成的波動影響，確保土地市場的穩定與健康發展。

3.2.2政府協調優化土地供應結構。根據城市規劃和土地利用需求，政府應合理規劃土地供應結構，避免出現土地供應過剩或者土地短缺的情況。此外，政府還可以通過調整土地出讓方式和周期來引導土地利用，例如推動集約化利用和提高土地利用效率。

3.2.3建立多元化融資渠道。多元化融資渠道是完善土地儲備融資制度的有效方法。利用土地管理盈余構建土地儲備基金，并加強土地儲備資金管理，土地儲備融資要專款專用封閉管理，嚴控資金流向，同時做好土地儲備工作的監測監管工作，為土地儲備制度的完善提供可靠的資金保障。

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