走向整體性：生態環境分區管控體系的應然邏輯與實踐進路

[中圖分類號]X321[文獻標識碼]A[文章編號]1003-7608（2025）04-0067-12

一、問題的提出

2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出實施分區域、差異化、精準管控的生態環境管理制度，即生態環境分區管控。生態環境分區管控是指以保障生態功能和改善環境質量為目標，實施分區域差異化精準管控的環境管理制度[]，其基礎就是近年來實踐探索的“三線一單”。“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單）是我國生態環境分區管控體系構建的綠色標尺，更是中國生態環境分區管控體系的鮮明特色，因此，生態環境分區管控也稱為“三線一單\"生態環境分區管控。作為一項以“三線一單”為核心內容的制度體系，其不是制度文本的簡單拼湊，更不是幾個制度的機械組合，而是由內涵豐富的要素構成了具有嚴密邏輯的制度體系集成。其核心要義在于諸多制度規范之間的精巧銜接、有機耦合，進而從整體上形成結構化的程序安排，生成科學化的運行機制[2]。

隨著生態環境分區管控體系的提出與深化，學界在相關方面的研究也與日俱增。當前，學者們主要圍繞生態環境分區管控體系的發展歷程、體系建構與實施應用等方面展開研究。第一，關于生態環境分區管控體系發展歷程的研究。李元實等認為“三線一單\"生態環境分區管控體系經歷了頂層設計、試點先行，統籌部署、全國推進，政府發布、應用實施三個階段3。秦昌波等學者則從制度孕育、制度發展、制度完善三個階段分析生態環境分區管控體系的演變歷程4，從而形成針對要素空間、功能空間與行政空間三種生態環境分區管控類型[5]。但這些研究均未能挖掘出體系發展中所呈現的整體性演化邏輯。第二，關于生態環境分區管控體系構建的研究。汪自書、姜昀、姚懿函等學者提出“三線一單\"生態環境分區管控體系由技術方法體系6，管理、技術和保障體系，成果應用體系8等構成。還有學者認為明晰生態環境分區管控的發展方向，應建立健全領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律政策體系等七大體系[9。也有學者指出，制度構成既是以“三線一單\"為主要內容的實體性規范結構，又是包含編制、實施、監管三種行為的程序性行為結構[10]。但生態環境分區管控體系不單是一種結構性的制度體系，還涉及諸多功能要素以及體系之間的相互作用關系。第三，關于生態環境分區管控成果應用及現實困境的研究。生態環境分區管控成果在重大規劃編制、產業園區規劃環評[1]和產業轉型升級、區域生態空間保護、環境管理等領域均得到廣泛應用[12]。然而，在實踐中該管控體系仍然面臨制度工作內容重復、管理邊界不清晰13，部分技術環節、技術內容的技術規程和要點尚不健全[14]，生態環境準人清單與要素管控分區成果銜接不足[15]等現實難題。但關于實施應用方面的研究往往集中在某個單一視角，尚未展現出生態環境分區管控體系在實踐應用中的復合困境。

綜觀以上發現，現有研究成果涉及生態環境分區管控體系的方方面面，為本研究提供了堅實的研究基礎。但從研究總體來看，由于缺乏宏觀整體性思維的學理剖析，致使研究出現“碎片化”的狀態，尤其是對于生態環境分區管控體系構成的探討，并未有統一和權威的解答，體系之間是如何相互作用的也尚未完全厘清。有鑒于此，本文首先通過對生態環境分區管控體系的歷史考察，揭示其在生成演化過程中逐步由“碎片化”邁向“整體性\"治理的內在特征，并引入結構功能主義和SFIC模型的協作過程構建“結構一功能一過程”的整體性分析框架，以系統闡釋生態環境分區管控體系的應然邏輯，剖析其實然現狀，從而勾勒出生態環境分區管控體系走向整體性的“應然”圖景。這不僅力求在理論上形成一套完整的生態環境分區管控體系認知框架，更旨在實踐層面為生態環境分區管控體系的整體推進提供實踐參考。

二、碎片化到整體性：生態環境分區管控體系的歷時考察

生態環境分區管控體系并非憑空產生的，而是通過整合生態保護紅線、環境質量底線與資源利用上線等多個維度，實現多要素、多層次和多領域的有機協調。以歷史視野考察生態環境分區管控體系就是將其放置在長遠的歷史進程和時段中，把握生態環境分區管控體系的歷史方位，全面審視生態環境分區管控體系從“碎片化\"到“整體性”的嬉變過程，回答“體系從何而來”的問題，以此呈現生態環境分區管控體系發生發展的完整周期與過程。

（一）生態保護紅線制度轉型：從單要素環境功能區劃到多要素生態紅線管控

20世紀80年代以來，我國開始逐步探索生態環境分區管控，針對水、大氣、土壤等單一環境要素設立不同的環境功能區劃。這些單要素環境功能區劃是當前整個生態環境分區管控體系的基礎。2002年之后，我國環境保護視野開始從單要素管控逐步轉向多要素綜合管控，以解決綜合性環境問題[16]。2011年6月，《全國主體功能區規劃》正式發布，首次提出將“重點生態功能區”作為生態環境保護的重要內容，標志著生態保護紅線概念的初步形成。同年10月，國務院印發《關于加強環境保護重點工作的意見》，正式指出在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線。2012年，環境保護部召開工作會議，對全國生態紅線劃定工作進行總體部署，生態保護紅線劃定工作開始在全國范圍內開展。2014年，國家修訂《中華人民共和國環境保護法》，首次將“劃定生態保護紅線，實行嚴格保護\"寫入法律。2015年，環境保護部發布《生態保護紅線劃定技術指南》，對生態保護紅線的管控要求、技術流程進行細化。2017年，國務院發布《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，進一步明確了生態保護紅線的法律地位與技術要求，為綜合各類要素并開展重點生態空間剛性管控奠定堅實基礎。

（二）生態環境分區管控體系生成：從多要素生態紅線管控到“三線一單”系統集成

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國開始全方位和系統性地推進生態環境分區管控工作。2015年4月，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，正式提出樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線。2016年，國家啟動“三線一單”的基礎研究與試點工作，下發相關技術指南、要求和成果規范等一系列文件，分兩批開展“三線一單\"編制工作。2017年，生態環境部按照試點先行、示范帶動、梯次推進、全域覆蓋的思路，以連云港、鄂爾多斯、濟南、承德四個城市為試點開展“三線一單\"生態環境分區管控工作。2018年，生態環境部提出將生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線與生態環境準入清單進行整合，形成系統性、區域性和科學性的生態環境分區管控體系。同年6月，中共中央、國務院印發的《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》明確提出，“省級黨委和政府加快確定生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，制定生態環境準人清單”。截至2021年底，省、市兩級的“三線一單\"生態環境分區管控體系已經初步建立，這標志著我國生態環境分區管控進入一個更加科學、系統和精細化的階段。

（三）邁向“整體性”：生態環境分區管控體系的三維轉向

通過對生態環境分區管控體系的歷史考察可以發現，我國生態環境分區管控體系逐步從單一要素的管控到系統性、綜合性管控的升級。盡管在技術手段、政策實施細則和管控尺度等方面存在諸多變動，但是核心的生態保護理念和分區管控思路并未改變，確保了生態環境分區管控的持續性和方向性。“不變”體現的是我國生態環境分區管控的延續性和穩定性，“變”則是對時代需求和技術發展的響應。作為生態環境保護領域的一項重要工作，生態環境分區管控實現了美麗中國空間底盤的三個轉變。

1.要素轉變：單要素分區管控轉向多要素綜合分區管控

早期生態環境保護大多集中于對水、大氣、土壤等單一環境要素的管控上，如水環境保護主要通過劃分水源保護區，大氣污染則通過空氣質量標準加以控制，不同環境要素的管控彼此相對獨立。這種單要素分區管控雖然在某一方面取得成效，但由于生態系統的復雜性和關聯性，單一要素可能無法解決綜合性的生態環境問題。“三線一單\"生態環境分區管控體系不僅考慮單個環境要素，更將多種要素納人統一的管控范圍，注重各要素之間的協調統一，生態功能區的劃分會基于多個環境要素進行綜合分析，形成綜合性的管控體系。這種分區管控方式可以更全面地保護生態系統的完整性，減少因單要素管控而產生的局部失衡和環境問題轉移，有效解決了單要素分區管控的局限性。

2.指標轉變：單線環境分區管控轉向多線環境分區管控

早期\"生態保護紅線\"主要以保護生態系統和生物多樣性為核心目標，重點關注的是自然保護地、濕地、水源涵養區等生態敏感區和脆弱區的劃定和保護。這種強調對特定生態區域的保護具有較強的剛性約束，而“三線一單\"生態環境分區管控體系在此基礎上發展為“多線”的綜合性管控工具，包括所有區域的生態保護、環境質量與資源利用。其目的不僅在于保護生態系統，更涵蓋對環境質量的保持、資源利用的優化以及經濟發展的引導。此外，“三線一單”生態環境分區管控體系強調動態調整和更新，根據經濟發展、環境質量的變化，適時調整區域的生態環境準入條件。動態調整的機制使得管控體系具有更大的靈活性和適應性。可見，生態環境分區管控實現了傳統上的環境質量“單線”管控向生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線的“多線”管控轉變。

3.尺度轉變：大中尺度生態空間轉向精細化管控單元

傳統的生態環境管理大多是省級、區域性和流域性等大中尺度的空間劃分，這種較大尺度的生態空間分區雖然為環境保護提供了框架指導，但在實際操作中往往缺乏精細化的管理措施，同時也難以適應不同區域的具體情況，導致生態保護與管控效果的局部失效。為克服大中尺度存在的弊端，生態環境分區管控開始逐步向精細化方向發展。“三線一單\"生態環境分區管控體系通過引入精細化的管控單元，針對每個單元獨特的生態環境狀況，針對性地制定不同的管控措施。區域內的開發建設活動、環境保護措施都必須嚴格遵循“一單元一清單”的規定，任何違反清單規定的行為都將受到相應的法律懲處。這種從大中尺度的生態環境空間向“一單元一清單\"的4萬多個精細化管控單元的轉變，體現了全域覆蓋、精準治污的要求，為生態環境治理提供了強有力的保障。

綜上所述，生態環境分區管控體系正經歷從單要素向多要素的內涵拓展、單線指標向多線并舉的指標優化，以及從粗放尺度向精細尺度的空間嵌套升級。這一三維轉向不僅表現為對生態、環境和資源要素的多維疊加與綜合管控，更體現出以“整體性”為核心的理念日益成為生態環境分區管控體系的重要支撐與發展方向。“整體性”的理念既要求在要素維度實現綜合集成、在指標體系中體現復合協調、在空間尺度上落實精準管控，更要避免“頭痛醫頭”的碎片化管控，實現管控效能從“面上覆蓋”向“質上提升”的躍遷。因此，超越“碎片化”，邁向“整體性”，已經成為當前我國生態環境分區管控體系的重要目標。

三、走向整體性：生態環境分區管控體系的應然邏輯

生態環境分區管控體系是落實生態環境空間管控要求，全面提升生態系統穩定性和生態服務功能的重要制度工具[1]。然而，當前生態環境分區管控體系在實踐中呈現碎片化、分散化的局面，致使管控效果差強人意。這一系列問題背后折射出我國生態環境分區管控體系在整體性建構上的理論不足與實踐難題。為此，本文基于結構功能主義和SFIC模型的協作過程嘗試構建“結構一功能一過程\"的整體性分析框架，以期為生態環境分區管控體系的整體運行提供理論支撐與實踐參考。

（一）“結構—功能—過程”：模型融合下的管控體系分析框架建構

1.理論起點：結構功能主義的分析基礎

結構功能主義的代表人物是美國著名的社會學家帕森斯，他認為，社會是一個具有特定結構的系統，社會系統內部的各個子系統在發揮各自功能的同時，通過不斷分化與整合來維持整個系統的動態均衡。帕森斯認為，所有的社會行動都包含結構，并將其作為社會行動分析的線索，功能是以結構為基礎的，反過來也需要結構支撐[18]。該理論強調縱向分化與橫向交換，借助縱向分化可以厘清逐級結構間的因果關系，而橫向交換則可實現各子系統之間雙向互動關系的全面分析。1956年，帕森斯在對社會系統行為深化研究的基礎上，構筑了行為系統功能的AGIL框架[2，該框架是帕森斯社會系統理論的主要內容，也是其結構功能主義理論最核心的部分[21]。社會系統之所以能夠維持自身的生存和發展，是因為該系統能夠滿足適應功能、達鵠功能、整合功能和維模功能這四個功能性條件。這些功能系統之間既各自發揮作用又彼此相連，共同構成整體性、均衡性和相互支撐的社會系統。該理論從結構與功能以及二者之間的相互聯系出發，深人分析和廣泛探討了有關社會系統的一系列重要理論問題[22]。生態環境分區管控體系作為一個涵蓋縱向結構和橫向功能的復雜系統，需要各個子系統之間的協調和整個系統的整合，因而，結構功能主義契合我國生態環境分區管控體系研究的迫切需要。但該理論也有其局限性，特別是在分析和探討動態過程方面較為薄弱，易陷入結構靜態化的困境。因此，需要引入能夠反映協作過程和策略互動的中觀模型，以補充其對生態環境分區管控體系適時更新的解釋力。

2.模型融合：SFIC模型的引入與過程展現

SFIC模型是Ansell和Gash通過選取137個來自不同國家、領域的政策案例，從而構建的協同治理模型[23]。該模型包含初始條件、制度設計、領導力和協作過程四個變量，其中，協作過程是核心，由面對面對話、建立信任、過程中的投入、達成共識和中間成果五個部分組成[24]，形成一個相互影響的閉合循環過程。在協作過程中，各參與主體首先要在真誠協商的基礎上開展面對面的對話，建立起相互間信任關系，并“形成對協同過程的承諾”，即承認相互依存關系、共享過程、公開探尋共同利益，通過過程投入形成“共識”，進而達成階段性成果[25]。當出現新的問題時，需要協同各方再次面對面展開基于信任的溝通，開展新一輪的循環；通過不斷的循環往復，不斷確定新的階段性成果，最終達到整體目標，結束循環并輸出協同過程的結果[26]。前四個階段有助于增進人際信任的社會資本和協作各方的思想共識，最后的階段性成果能真正體現協作各方的資源依賴性[27]。SFIC模型在協同治理領域最大的突破就是將協同過程描述為“環形的甚至是具有迭代關系”的循環過程，揭示了治理過程的復雜性和參與方的主觀能動性[28]。同樣，生態環境分區管控并非一項一勞永逸的工作，而是隨著目標調整、功能變化不斷優化的治理過程，因而，該管控體系與SFIC模型的過程取向不謀而合。因此，引入SFIC模型的協作過程分析生態環境分區管控體系，既具備理論上的嚴謹性，也呈現實踐上的契合性。

3.框架構建：“結構一功能—過程”的整合邏輯

在生態環境分區管控體系中，結構功能主義的整體性視角對解決生態環境分區管控體系的碎片化并解構該管控體系大有裨益，但其靜態均衡主義的分析范式卻忽視了生態環境分區管控的動態發展對結構功能的形塑。在生態環境分區管控體系中，協作不是工具性的補充，而是實現結構協調與功能整合的關鍵過程。當結構之間存在“邊界錯位”功能之間存在“目標沖突”時，區域協同管控的戰略目標難以自然實現。此時，“過程\"這一變量的引人不僅是連接結構與功能的通道，更是二者發生互動、磨合調適、融合再造的關鍵。如果說結構是靜態骨架，功能是目標導向，而“過程”則是連接二者的動態血液與神經系統。從“面對面對話”到“中間結果”的五階段協作過程正是對“結構一功能”框架的完善，使得靜態的均衡主義得以改進和優化[29]。然而，這一協作過程要落實到具體實踐中，必須與研究對象本身的特征相契合。為此，基于面對面對話、建立信任、過程中的投入、達成共識和中間成果五階段協作過程，提煉出對話協商過程、信任建立過程、合意達成過程三個核心協作過程，既保留五階段協作過程的基本邏輯遞進，又更契合分區管控體系本身的治理特征。通過“對話協商過程、信任建立過程、合意達成過程”為主線的協作過程，推動政策由分散走向協同、主體由各行其是走向共識行動、制度由靜態方案轉向動態管控，實現結構的協同適配與功能的系統整合，真正構建起一個可運行、可調適、可持續的生態環境分區管控體系，從而使生態環境分區管控體系真正從“規劃圖紙”走向“治理實踐”。

生態環境分區管控體系并非簡單的空間劃定和純粹的技術任務，而是一個涉及多主體和多尺度的復合系統。在面臨不同部門結構之間的條塊分割、不同目標功能之間的沖突博弈、不同空間單元之間的割裂管理、不同政策制度之間的碎片嵌套等困境時，SFIC模型中的協作過程恰恰提供了對這種困境的系統分析路徑，即從結構出發，理解它們為何分散，通過過程介人，讓功能得到整合，最終實現整個管控體系的全域覆蓋與協同管控。由于生態環境分區管控體系的結構和功能的整合不可能自動發生，必然依賴于管控主體之間真實而持續的互動過程。因此，基于結構功能主義和SFIC模型的理論耦合，構建出“結構一功能一過程”的生態環境分區管控體系分析框架（見圖1）。該框架以管控結構為基礎，以功能系統為核心，以協作過程為動力，共同推動生態環境分區管控體系從“碎片化\"走向“整體性”。

圖1生態環境分區管控體系的“結構一功能—過程”分析框架（二）生態環境分區管控體系的整體運行機理1.“結構”：管控層級與主體權責分配關系結構，即政治系統內各來源性主體之間的聯

系，這種聯系多表現為同級主體之間橫向的相關性。層級是指在黨的領導體制框架內縱向的科層性[30]。在生態環境分區管控體系中，結構系統既包括國家、省和重點區域（流域）市（區）縣、具體管控單元的縱向嵌套結構，也涵蓋區域內各級地方、企業、公眾等橫向主體間權責分配關系。在縱向層級結構中，國家層面制定的宏觀管控政策為區域、地方提供了總體的指導方針和框架。如國家制定的“三線一單\"生態環境分區管控相關政策確定了生態保護紅線、環境質量底線和資源利用上線等，區域和地方需要根據這一政策框架，結合各自的省情地況，制定更加精細化的管控政策措施。地方層面在執行國家政策的過程中，會根據實際情況進行動態反饋。如某些地方的生態環境問題較為突出，或發展需求發生變化，地方政府可以向上級政府進行反饋，推動政策的動態調整和更新優化。這種自下而上的反饋機制能夠有效確保生態環境分區管控體系的靈活性和適應性。在橫向的管控上，該體系以“三線一單\"為基礎，以分區分級、分類施策為準則，形成包括政府、企業主體、社會公眾等多元治理格局。同一層級的地方政府在面對生態空間單元的交叉性與污染外部性等跨區域問題時，要分工合作、共擔責任，防正出現“搭便車”或“責任懸空\"的現象。企業主體既是環境壓力的制造者，也承擔著綠色轉型的責任。社會公眾則通過信息公開、監督反饋等形式參與生態環境分區管控工作，是“柔性權力\"的重要體現。主體間的權責分配關系構成體系運行的核心支點，是實現整體性治理、協同性管控與差異化施策落地的關鍵。總之，生態環境分區管控體系的結構系統體現了多元主體協同嵌入、分層管控與職責互補的制度特征。

2.“功能”：六大體系夯實管控的能力基礎

在生態環境分區管控體系中，不同的功能定位影響管控政策的實施路徑和體系運行的方向。《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強生態環境分區管控的意見》（以下簡稱《意見》）明確了我國中長期生態環境分區管控工作的主要目標，提出持續推進生態環境分區管控技術體系、應用體系、監管體系、責任體系、法規體系、保障體系等六大體系建設[22]。這六大體系各自承擔著不同的職能，通過功能間互動和相互配合形成管控合力，共同構筑起生態環境分區管控體系運行的能力底座。從結構功能主義來看，AGIL模型中的四大功能之間形成一個動態反饋系統，這種系統性的張力、協同與演化過程，正是理解六大體系之間關系的內在邏輯引擎（見表1）。

表1生態環境分區管控體系的功能作用

其中，適應功能是指系統通過外部環境獲得足夠的資源和能力以適應外部環境的變革。傳統的治理范式以物理空間中的互動和權力結構為核心，借由有形的邊界與明確的管控結構實現治理的目標[31]。如今，人工智能、大數據等信息技術的蓬勃發展，使得生態環境分區管控得以實現精細化治理。在生態環境分區管控體系中，技術體系通過數據采集、模型分析和政策工具創新，提升管控體系應對生態環境的響應能力，是整個體系的“感知一反應”前端。在適應外部環境的基礎上，生態環境分區管控通過應用體系和責任體系發揮目標實現功能確定行動方向，明確管控主體的權責關系，推動管控政策落地實施。然而，這并不足以支撐整個管控體系的有序運行，必須依靠整合功能將管控體系內部各個子系統進行協調和整合，確保各子系統在共識與規則作用下協同運作。沒有整合功能，即便目標合理、適應能力強，也會因為管控失序陷入治理失靈。監管體系是整合功能的集中體現，承擔著整個系統行為、調節系統秩序的關鍵任務，從而確保生態環境分區管控并非碎片化、離散化地推進。模式維持功能是指基于共同的文化價值觀來保障系統的穩定性和連續性。法規體系和保障體系作為這一功能的體現，為分區管控體系提供財政投入、宣傳培訓等支持，夯實技術體系的發展條件，維持整個體系的循環運轉。這種基于AGIL模型的功能映射，有助于跳出“體系羅列”的表面現象，深化對生態環境分區管控體系的全方位理解。

3.“過程”：管控體系協同運行與動態循環

生態環境分區管控體系的\"過程”，并非單一的技術操作流程，而是一個以“對話協商過程、信任建立過程、合意達成過程\"為主線的復雜治理過程。首先，對話協商過程是問題明確與話語互動的前提。生態環境分區管控體系涉及多元主體，其利益訴求、認知各異，需要通過面對面的對話協商明確問題、界定目標和尋求共識。對話協調不僅是信息的交換，更是認知調適和利益博弈的場域，其順暢與否直接影響生態環境分區管控體系的落地實施。其次，信任建立過程是管控體系從“理念一致”走向“行動協同”的關鍵節點。在初始對話中，地方政府等主體之間往往存在互不信任甚至是“博弈心態”，為增進信任，政府需要在協作過程中體現出積極性和主動性，建立互動機制推動主體間坦誠溝通以及行為方式上的相互適應。信任是生態環境分區管控體系協作過程開展的重要前提，可以有效降低協作的復雜性和交易成本。再次，合意達成過程是協同引擎中的重要一環，體現為各方在充分對話和信任基礎上形成\"可執行的共識”。各方能夠圍繞生態環境分區管控目標形成相對一致的行動合意，意味著整個體系的協同運轉從“潛在可能\"轉化為“制度實踐”。這種合意并不等同于管控主體各方意見的完全一致，而是協商中達成具有可操作性的差異化協同。生態環境分區管控體系作為一個復雜的治理系統，應當通過協作過程的持續循環實現結構協調與功能整合。因此，生態環境分區管控體系必須保持反饋敏感性和策略適應性，及時更新調整，實現螺旋式推進。

四、實然樣態：生態環境分區管控體系走向整體性面臨的碎片化困境

盡管生態環境分區管控體系在制度設計層面逐漸完善，然而，在實際運行過程中，其結構性安排、功能性支撐與過程性協同的整體合力尚未完全釋放，仍面臨著“結構碎片化一功能碎片化一過程碎片化\"的三重困境，嚴重影響了生態環境分區管控體系的系統性、整體性與協同性，使得從實然到應然仍有一定距離。

（一）結構碎片化：權責界面模糊、縱橫銜接不暢

生態環境分區管控體系作為一種跨空間尺度、跨治理層級的創新性制度設計，理應在縱向上明確上下級權責關系，在橫向上整合區域間協同關系。然而，當前該體系在實際運行中尚未實現縱橫統籌，表現出明顯的結構碎片化。

一方面，國家一省域一市（區）縣一管控單元等不同層級之間的管控責任劃分仍然存在模糊與重疊現象。中央統籌與地方實施之間的權責邊界尚不清晰，存在宏觀規劃與地方落實的偏差，導致政策執行過程中“上熱中溫下冷”的層級失序。國家層面制定的生態環境分區管控方案具有指導性，但在地方層面如何轉化為項自準入、空間管控的操作標準，尚缺乏強有力的銜接機制。基層部門常常處于“任務接收者”的角色，很難依據自身環境特征靈活調整分區。以黃河流域為例，在生態環境分區管控工作實施中，國家將生態保護區、水源涵養區劃定至市縣一級，但下級政府由于缺乏與之相匹配的決策權限和資金支持，往往出現“劃得出來，管不下去\"的尷尬局面。

另一方面，不同區域、不同部門之間的協同機制尚未有效建立，管控邊界呈現區域分割與條線割裂的雙重困境。在區域層面，如部分相鄰省（區、市）在劃定環境管控單元時，沒有充分考慮生態系統的完整性和流域治理的系統性，導致處于同一生態系統或流域內的環境管控單元被劃分為不同的管控等級，造成生態環境治理的不協調和不平衡。在部門之間，生態環境、水利、自然資源等不同部門之間缺乏明確的協同分工與權責接口，管控責任呈現“部門分割、任務交叉”的格局。如在黃河流域生態環境分區管控工作推進中，盡管設立了黃河水利委員會等統籌協調機構，但區域之間或部門之間在空間劃線、任務清單和準入標準等方面仍然存在交叉重疊與銜接空缺，難以實現統一規范與協同推進，形成結構性失調的典型表現。

正如在調研訪談中，黃河上游四川省成都市水利部門相關工作人員表示：

“我們認為當前突出的矛盾是職能交叉與權責模糊。比如，在河道管理上，部門之間各自為政，水利部門負責水量調度，生態環境部門監管水質，自然資源部門管理岸線開發，農業部門涉及面源污染，職能重疊易導致重復監管或管理真空。同時，考核導向上存在差異，比如，水利部門關注防洪和供水安全，環保部門側重水質達標，目標沖突，協調有一定困難。\"（訪談記錄：HS-SC-01）

由此可知，生態環境分區管控體系復雜，涉及多個管控層級及不同治理主體。然而，由于管控層級之間缺乏有效的溝通和協調，上下阻滯的現象嚴重制約了政策的有效傳導和實施。從縱向層面來看，中央政府的政策和規劃往往未能精準傳導至地方，地方政府對上級指令的響應存在滯后，執行力度不足。現實中，地方尺度承擔著具體解決邊界屏蔽效應、促進要素跨境流動等國家尺度責任，而國家難以區別對待來滿足地方的個性化需求[32]。而從橫向來看，不同部門之間的職能重疊、責任不清等，導致生態環境分區管控體系協同不足。

（二）功能碎片化：能力支撐分散、制度協同失衡

生態環境分區管控體系的有效運轉依賴于政策、監管、保障、技術等多元支撐功能的協同整合，然而，當前生態環境分區管控體系的六大支撐功能在實踐中表現出“支撐分散、協同失衡”的功能碎片化傾向，導致整個管控體系效能發揮不足。

一方面，不同職能部門構建的監測網絡、數據平臺與評估模型在標準、口徑和應用等方面缺乏統一，導致“信息孤島”現象嚴重，功能耦合性不足。生態環境分區管控作為以技術手段為支撐的制度工具，其管控單元的科學劃分依賴高質量的生態數據、評估模型等。然而，目前各地由于經濟發展、生態環境特點的差異在基礎能力配置上尚存在明顯的不平衡，特別是中西部地區尚未建立起穩定的管控平臺，環境底數數據庫更新不及時、評估模型與參數選取標準不統一，增加了集成的成本和復雜性，不利于流域尺度的全面數據集成和一體化分析[33]，導致生態環境分區管控成果在橫向上缺乏可比性、在縱向上缺乏可傳導性。

另一方面，生態環境分區管控體系涉及法律法規體系、技術支撐體系、責任體系、監管體系等多個功能系統，這些功能系統之間常常由于缺乏有效的協同和互動機制，而使得整個管控體系陷入困境。比如，法律法規體系和責任體系之間出現一定程度上的脫節，隨之而來的就是生態保護政策執行得不到位；若技術體系和監管保障體系之間的配合不夠緊密，就會導致環境監測數據無法有效發揮作用。部分地區在建設生態環境分區管控平臺時，監測系統與評估體系脫節，政策執行缺乏數據支撐，制度設計無法有效回應動態變化的生態環境。這種功能碎片化削弱了生態環境分區管控體系整體的響應速度與更新調整能力。各個功能系統之間的割裂就會使得整個生態環境分區管控體系無法形成合力，管控效果就會大打折扣。比如，黃河流域部分省區在制定生態環境準入清單時，缺乏動態監測與滾動評估，政策響應滯后于環境變動，功能支撐體系難以形成聯動合力，表現出明顯的碎片化傾向。

這點在黃河水利委員會相關工作人員訪談中也得到了進一步的驗證：

“現有生態環境分區管控存在兩點不足：一是政策標準碎片化與執行差異，比如，干旱季節，我們市與其他城市在水資源調度上存在競爭，跨區域水量分配協議缺乏法律約束力。二是信息共享與技術支持不足，中小河流治理中仍存在“信息孤島\"問題，缺乏統一的水質監測網絡和動態數據共享機制。基層環保部門資源不足，例如，基層部門缺乏快速檢測設備，依賴上級支援。\"（訪談記錄：HHW-01）

（三）過程碎片化：協作鏈條脫節、機制反饋不足

生態環境分區管控體系本質上是一種動態協同的過程性制度安排，涉及不同管控主體、不同部門之間的持續對話、互動協作與成果應用。然而，在現實運行中，該管控體系的過程性邏輯常常未能有效展開，形成“協作鏈條脫節、機制反饋不足”的過程碎片化困境。這一困境不僅削弱了政策的適應性與柔性調節能力，也導致生態環境區域協同管控的目標難以實現。

一方面，諸多地方在推進生態環境分區管控工作時，主要依賴文件式傳達與行政指令推動，缺乏跨部門、跨層級之間面對面的制度性協商場域，導致基層政府與實施主體對上級政策的理解產生偏差，形成政策執行過程的“斷裂”。從《生態環境分區管控管理暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）發布的相關內容來看，對生態環境分區管控編制行為的程序性規定相對較為零散，難以將其中涉及的各項環節有效串聯起來。

調研訪談中，黃河中游陜西省榆林市生態環境部門指出：

“生態環境分區管控目前都在市級層面編制和管控，縣區只執行，有些概念我們基層工作人員也不是很清楚。\"（訪談記錄：HZ-SX-03）

另一方面，反饋機制不足是導致過程碎片化的重要誘因。生態環境分區管控方案往往是在一定時期和一定條件下制定的，然而，隨著社會經濟活動的調整、技術的進步以及生態環境狀況的變化，原有的標準和要求可能無法適應新的管控需求。《暫行規定》指出，更新調整環節包括更新情形、更新要求、更新程序、備案發布和定期調整等工作程序和管理要求，但從現實情況來看，各地區更新調整的程序較為滯后，動態更新細則和配套措施并不完善，甚至反饋本身只是被視為技術性的監測而非決策性輸入。比如，在黃河流域部分地區“三線一單\"的動態調整中，雖然建立了生態環境監測網絡，但反饋數據未能有效嵌入下一輪分區成果修訂與政策工具調整中，形成“信息采集一反饋使用”之間的邏輯斷裂。同樣，生態環境分區管控成果的動態更新并非涉及全部內容調整，對于在何種形式和需求下開展更新，明確更新范圍，以及更新所需的技術論證是否引入第三方專業評估尚不明確。尤其是在有些地區，由于數據信息的采集、處理和共享的滯后性，使得生態環境狀況的動態變化難以及時反映在政策調整中，進而造成整個生態環境分區管控體系“更新滯后、調整困難”的局面，難以構建動態反饋與協同優化的管控體系。

五、從實然到應然：生態環境分區管控體系的整體性實踐進路

面對當前生態環境分區管控體系的碎片化困境，僅靠局部技術改良或個別政策補丁，難以實現整個管控目標的有效達成，亟待以整體性推進思路推動生態環境分區管控體系從“結構分散、功能割裂、過程脫節\"走向“結構協調、功能整合、過程優化\"的應然狀態，以破解上述碎片化困境。

（一）結構協調：打破管控邊界，構建權責共擔的 協同架構

結構協調的關鍵在于如何穿透縱橫壁壘，構建權責清晰、上下聯動、橫向協調的組織架構。針對生態環境分區管控體系的結構碎片化，亟待通過上下貫通、橫向協同的制度安排重構管控體系的組織結構，這是推動生態環境分區管控體系由實然走向應然的首要前提。

一是應明確中央、省（自治區、直轄市）市、縣各級政府在方案編制、應用和監督管理等分區管控中的職責邊界，實現“誰統籌、誰劃線、誰用線、誰評估”的職能清單化，構建責權對等的管控鏈條。同時，統一規劃接口與管理口徑，強化省、市、縣層級鏈條的縱向連通性。比如，在重要生態功能區或重點保護區的劃定和調整過程中，由中央設立技術審查標準框架，地方根據實際情況開展生態本底分析與空間單元細化，形成“上引導、下落實\"的管控格局。

二是建立“跨部門一跨區域\"協調機制，推動生態環境、自然資源、發改、水利等關鍵部門在空間規劃、產業準入、生態保護等環節實現標準對接與程序聯動。比如，在黃河流域生態環境分區管控中，依托黃河水利委員會等協調機構，構建“省域協調一跨省聯動一流域共治\"的結構性協同框架，并將分區管控任務納入流域整體治理議題，打通“條塊分割”的體制壁壘，實現以空間為紐帶、以權責為基礎的多元主體統籌聯動。

三是推動區域協同治理模式的創新。結構協調不僅是權責劃分的再清晰，更是治理思維的再塑造。通過開展聯合編制、統一劃分標準、協同推進成果更新的實踐探索，促進區域流域內分區管控成果標準對齊、制度兼容、執行同步，提升整個區域或流域尺度生態環境的整體治理能力。只有實現從結構上打破邊界，構建清晰、高效和協同的生態環境分區管控體系，才能為整個體系的功能運轉與過程優化提供強有力的制度支撐。

（二）功能整合：打通能力體系，夯實集成化的支撐基礎

功能整合的目標是破除技術、法規、監管等能力壁壘，實現支撐體系的高度協同與精準賦能。

相較于結構上的權責割裂，功能上的碎片化更直接體現在支撐體系的分散、資源的錯配與體系之間的銜接障礙上。因此，推動六大體系的功能整合，是實現生態環境分區管控體系有效落地的核心突破口。

一是強化監測、評估、調控等關鍵功能之間的技術集成，構建統一指引與精準落地的能力聯動機制。建立以“三線一單”為核心的動態數據平臺，打通生態監測、資源管理、政策執行之間的數據流與邏輯鏈，使功能板塊之間由“并列運行\"轉向“協同嵌套”，形成“感知一預判一響應\"的閉環支撐系統，提升管控體系的整體感知力、判斷力與調節力。以技術能力整合推動“能看圖、能分析、能決策”的全過程支持，是實現管控功能落地的先導工程。

二是建立涵蓋前期、中期、后期的全過程監督管理體系，推動分區管控成果“看得見、可追蹤、易評價”。在生態環境分區管控體系實施的初期階段，首要任務是明確監管主體，即“誰來負責”監督和管理。這包括政府相關部門、環保組織、第三方評估機構等多方力量。通過法律法規或政策文件的形式，明確各監管主體的職責和權限，確保監管工作有序開展。同時，建立監管主體之間的協調機制，避免多頭管理或監管盲區，形成監管合力，共同推動管控體系的有效實施。

三是推動“空間鏈一時間鏈一反饋鏈”的“全鏈條\"組織保障，強化功能整合的現實支撐。空間鏈的核心在于明確不同層級和區域的功能定位和保障要求。時間鏈強調的是通過加大生態環境分區管控實施應用、跟蹤評估、數據運維和成果更新調整等工作的全過程動態保障力度，確保管控體系與生態環境的實際變化情況相適應。反饋鏈為生態環境分區管控的動態維護留出“通道”和“接口”。可見，功能整合不是簡單的“補短板”，而是對管控體系全要素、全過程的“重構”與“再匹配”

（三）過程優化：完善互動機制，強化反饋導向的 協作閉環

過程優化強調在動態運行中構建起多元主體間的協同信任與反饋機制，實現管控體系的持續自我修復與升級。針對過程碎片化問題，應建立以動態更新為導向的協作鏈條，這不僅是彌合“制度預期”與“管控實效”之間裂隙的關鍵抓手，更是實現結構協調與功能整合的核心驅動。

一是構建常態化、制度化的對話協商平臺，在省際之間建立“分區協同對話機制”，推動區域生態準入標準的共享與聯合制定，提升協作政策的共識基礎。同時，建立跨域政策試驗區，通過“共建共享共評”的試點機制，推動治理信任的生成與固化。比如，黃河流域應強化過程驅動的激勵機制，通過績效聯評等方式，推動協作各方從“被動響應\"轉向“內生驅動”，真正構建基于信任的合意型協作機制。

二是強化生態環境分區管控體系的互動邏輯，從“線性推進”走向“循環協同”。當前，生態環境分區管控過程缺乏嵌入式互動，可以在政策制定初期嵌入“協商型\"機制，將地方、行業部門、專家等多元主體引入編制過程，通過面對面座談、跨部門論證會等形式增強前期共識與方案適應性。在實施過程中依托大數據平臺定期收集執行數據、績效信息與意見反饋，并通過政策調整窗口期進行適時修正，真正形成政策生命周期管理與全周期動態優化的閉環機制。

三是建立基于反饋的動態調整機制，以實現整個管控體系協同優化。當前，多地生態環境分區管控成果發布后就進入靜默狀態，缺乏對實際應用的跟蹤評估與動態更新，使得體系長期處于“黑箱運行\"狀態。生態環境分區管控體系更新調整的技術要點在于根據現有“三線一單”成果，結合相關政策規劃和生態環境管理的實際，分析更新調整需求，按照相關技術指南要求開展局部更新和全面更新。生態環境準入清單更新應以問題和目標為導向，進行清單的新增、刪減和表述優化，以提高生態環境分區管控成果的有效性。

六、結論與討論

當前，我國將提升制度的協同性和耦合性作為生態文明體制改革的重點，建立起了包括源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的生態文明制度體系[28]。生態環境分區管控作為我國生態環境源頭治理、科學防控的重要制度設計，亟待厘清生態環境分區管控體系應該是什么以及實際怎么樣的理論和現實問題。本文立足于生態環境分區管控體系的整體性邏輯，從“結構一功能一過程\"的整體性分析框架入手系統剖析生態環境分區管控體系的應然邏輯與實然樣態，力圖在厘清管控體系邏輯機理的基礎上，破解現實治理中的碎片化困境，實現從“實然碎片化”向“應然整體性”的轉變。

生態環境分區管控體系作為一把“綠色標尺”如何真正運用到實踐中發揮治理效能，是我們今后必須深入思考的問題。第一，明確生態環境分區管控體系的重要地位，發揮其空間底盤性制度作用。生態環境分區管控體系作為生態文明基礎體制的重要組成部分，在生態環境源頭預防體系中具有基礎性作用，同樣是一項基礎體制，為生態環境保護提供根本性的空間支撐。第二，強化與國土空間規劃等制度的銜接，發揮“牽一發而動全身”的功能作用。通過加強生態環境分區管控體系與國土空間規劃等多項制度體系的協調，將有助于針對國土空間資源開展“用途”和“質量”雙重協同管控，既可以筑牢國土空間的生態安全底線，也成為項目準入、監測預警等領域的重要依據，充分展現出生態環境分區管控體系在整個制度體系中“牽一發而動全身”的重要作用。第三，加快生態環境分區管控體系落地應用，發揮“明底線、劃邊框”的支撐作用。“三線一單\"生態環境分區管控體系重在應用，為產業布局、結構調整，以及科學指導各類開發建設活動提供了政策工具。第四，注重生態環境分區管控體系的跨域協同，發揮“整體性、系統性”的治理作用。生態環境分區管控體系作為空間治理的重要手段，其管控目標不僅在于實現對單一地區的生態環境保護與資源配置優化，更注重加強跨區域、流域和層級之間的協同管控，以實現生態環境治理的整體性和系統性。站在新的歷史起點上，回答生態環境分區管控體系應往何處去的問題，必須把握好“實然”與“應然”的關系。從“實然”走向“應然”，要堅持整體性與差異化并重的管控思路，破解生態環境分區管控體系“碎片化”問題，推動管控效能的整體提升。

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