高質量建設城鄉融合共同富裕先行試驗區的許昌實踐

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A

引用：.高質量建設城鄉融合共同富裕先行試驗區的許昌實踐［J]．農村·農業·農民，2025（7）：12-15.

黨的二十大報告指出，“中國式現代化是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化”“鼓勵各地因地制宜探索有效路徑，總結經驗，逐步推開”。許昌作為河南省唯一人選“國家城鄉融合發展試驗區”的地級市和全國僅有的兩個全域“試驗區”之一，得到河南省委、省政府高度重視和大力支持。2021年12月，河南省委、省政府把“在許昌市開展共同富裕試點工作”列人專題研究，并寫入2022年河南省政府工作報告。2022年11月，河南省委、省政府印發了《關于支持許昌高質量建設城鄉融合共同富裕先行試驗區的意見》，賦予許昌把城鄉融合發展試驗與共同富裕試點結合起來、探索符合河南實際的共同富裕路徑重大使命。因此，深人研究許昌城鄉融合共同富裕先行試驗區的有效經驗與相關問題，對于早日實現河南乃至全國的共同富裕具有借鑒意義。

一、許昌高質量建設城鄉融合共同富裕先行試驗區的經驗

（一）堅持黨建引領，基層治理效果凸顯

許昌市委、市政府構建“ 1+5+N ”政策框架，成立專項領導小組，建立“周交辦、月講評”督導機制，統籌推進33項重點任務。創新實施“萬人助企聯鄉幫村”工作機制，將每月的10日、20日分別確定為市、縣兩級聯鄉幫村工作日。建立市直機關與基層干部“手拉手”工作機制，先后組織5300余名干部下基層、聽民聲、解難題、辦實事。深人開展“五星”支部創建，進一步健全黨組織領導的“四治”（自治、法治、德治、數治）相結合的鄉村治理體系，排查整合1萬余個基層治理網格，3.4萬名網格員開展上門服務，實現“網中有人、一網統籌”，基層治理能力和治理水平持續提升。

（二）落實規劃先行，空間布局更加合理

堅持規劃先行，以點帶面，全市76個鄉鎮國土空間規劃已全部啟動。劃定9個城鄉融合示范片區，立足不同地形地貌，區分發達地區和欠發達地區、城郊村莊和純農業村莊，結合地方發展水平、財政

承受能力、農民接受程度等開展“鄉村規劃、千村試點”工作。規劃50個試點實用性村莊規劃編制，順利完成村莊建設邊界劃定工作。

（三）強化要素保障，激活閑置土地資源

切實推進土地要素市場化改革，推動集體經營性建設用地入市，全面激活農村閑置土地資源。目前，全市累計入市交易農村集體經營性建設用地21宗，交易52.61公頃，成交金額3.9億元，為鄉村產業發展提供了要素保障。根據各縣區自身特點，對“標準地”入市、彈性出讓入市、集體土地產權抵押、異地調整入市等重點環節進行任務分解，由縣（市、區）分別先行先試。

（四）補齊基礎設施短板，城鄉建設提質提速

扎實推進基礎設施城鄉一體化建設，所有建制行政村全部實現通硬化路、通客車目標，改造提升農村公路192公里，鄉鎮二級以上公路連通比例達 96.1% 。深人開展農村人居環境整治“清臟治亂拆違增綠”專項行動，全市76個鄉鎮、1600個建制村全部配備了保潔員。農村危房改造1.2萬戶，基本實現存量危房全部清零。城市及農村公共供水普及率均保持在 99% 以上，用水安全得到有效保障。實施“快遞進村”工程，村級寄遞服務站覆蓋率達 75% ，農村燃氣覆蓋率提升至 76.6% ，基礎設施短板逐步補齊。

（五）延伸公共服務，促進城鄉深度融合

實行城鎮零門檻落戶政策，積極推動以居住證為載體的城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。深人推進“人人持證、技能河南”建設，開展農村勞動力技能培訓6.1萬人，全市新增城鎮就業12.9萬人、新增農村勞動力轉移就業9.1萬人、脫貧群眾務工就業3.7萬人。統籌推進市級“四所醫院”、縣級“三所醫院”、鄉鎮衛生院和村衛生室建設，縣級人民醫院全部達到二級甲等水平，醫共體實現縣域全覆蓋，構建“15分鐘公共服務圈”，社會保障參保率穩定在 95% 以上。

二、許昌高質量建設城鄉融合共同富裕先行試驗區中存在的短板

（一）鄉村規劃引領力不夠強

鄉村規劃的系統性和前瞻性仍需提升。截至2024年年底，許昌市雖完成789個“實用性”村莊規劃編制，但全市行政村總數約1600個，規劃覆蓋率仍不夠高。部分鄉鎮在規劃編制中存在重短期、輕長遠的現象，未能充分結合當地產業基礎、文化特色和生態資源，引領性不夠。

（二）土地要素保障力度不夠大

城鄉土地資源配置矛盾仍較為突出。目前，村集體建設用地不足已成為制約鄉村產業發展的因素之一。一方面，城市發展用地需求旺盛，而農村集體建設用地盤活難度較大。另一方面，土地流轉市場不夠健全，農戶與企業之間的利益聯結機制尚未完全建立，制約了農業規模化、集約化發展。2023年許昌市土地流轉面積109333.33公頃，流轉率 39.3% ，但33.33公頃以上的規模經營主體僅132家。此外，農戶與企業的土地流轉合同中，僅 25% 約定了收益分紅條款，其他多數為固定租金模式，農戶難以分享產業增值收益。土地整治和復墾工作推進較為緩慢，耕地占補平衡壓力較大，在一定程度上影響了重大項自落地。

（三）基礎設施建設水平不夠均衡

城鄉基礎設施差距仍然明顯。城市區域的交通、管網、公共服務等設施相對完善，但農村地區基礎設施歷史欠賬較多，鄉村基礎設施建設仍存在不全面、不均衡的情況。在公共服務方面，城鄉教育、醫療資源配置不均衡問題突出，許昌市城區優質學校和醫院較為集中，而農村地區師資力量相對薄弱、醫療設備相對落后，難以滿足群眾日益增長的美好生活需要。2023年，許昌市醫療衛生機構實有床位30525張，其中鄉鎮衛生院5758張，所占比例僅為 18.86% 。

三、許昌高質量建設城鄉融合共同富裕先行試驗區的對策建議

（一）以高水平規劃推進城鄉融合

高標準推進總體規劃編制實施。立足許昌市高質量建設城鄉融合共同富裕先行試驗區的發展定位，編制《許昌市城鄉融合發展總體規劃（2025—2035年）》，強化頂層設計。一是圍繞“五個強市”目標和“十五分鐘”生活圈相關要求，細化中心城區用地布局方案。二是落實“三區三線”重大空間布局規劃，深入推進市、縣、鄉三級空間規劃一體化，著力構建“一帶、一核、四極、多點”的市域城鄉融合發展新格局。三是充分借鑒浙江“多規合一”經驗，將城市發展與鄉村振興深度融合。

分類推進詳細規劃編制。根據不同村莊的發展定位、區位條件、資源稟賦和發展階段，編制差異化的“一村一規劃”，加強規劃實施的監督管理，建立“規劃一張圖”信息平臺，確保規劃落地見效。對于城郊融合類村莊，側重規劃商業服務、保障性住房等功能，承接城市功能外溢；對于特色保護類村莊，注重歷史文化遺產保護與旅游開發的融合，劃定核心保護區與建設控制地帶；對于集聚提升類村莊，規劃產業園區、公共服務中心等，引導人口和產業集中[1」。

（二）以土地要素改革增強發展動能

打破城鄉土地二元結構，建立城鄉統一的建設用地市場[2]。一是聚焦土地征收制度優化，嚴格限定征地范圍，建立與土地價值、區位條件掛鉤的動態補償機制，確保被征地農民合理分享土地增值收益。二是推動農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價，允許通過流轉、抵押、入股等方式盤活資產。三是建立城鄉建設用地增減掛鉤指標跨區域交易機制，將農村閑置建設用地復墾形成的指標納入市域統籌調配，通過市場化交易實現土地資源高效配置。

深化集體經營性建設用地入市改革。一是規范入市流程。對人市主體、工作路徑、收益分配、政府收益提取、構建二級市場等進行全面試驗，探索開展農村集體經營性建設用地儲備委托制。二是健全二級市場。進一步建立健全集體經營性建設用地使用權轉讓、抵押二級市場，對擬入市的集體經營性建設用地組織開展收儲和前期開發，為集體土地“凈地”直接入市提供支撐。同時建立集體經營性建設用地交易平臺，提供信息發布、產權登記、法律咨詢等服務，降低交易成本。三是完善收益分配。制定集體經營性建設用地入市配套政策，明確入市條件、程序和收益分配機制，允許農村集體經濟組織通過出讓、出租等方式將集體經營性建設用地用于工業、商業、旅游等項目開發。四是強化全程監管。將入市土地納入國土空間規劃管控，嚴格用途管制和開發強度約束，建立項目準入負面清單，防止無序開發。

探索土地要素市場化配置改革。以列入全省土地要素市場化配置改革試點為契機，一是優化產業用地供給。將城鎮建設用地向產業用地傾斜，探索混合產業用地供給模式，允許不同產業類型用地合理轉換。二是推行“標準地”出讓改革。全面推行“標準地”出讓閉環管理體系，全市新增一般工業項目全部實行“標準地”出讓。三是盤活存量建設用地。全面清查存量建設用地，通過市場化手段推進低效片區更新，構建土地征收、儲備、供應、監管全鏈條管理機制，高效利用政策性、開發性金融工具，為城鄉融合發展增添新動能。

（三）以基礎設施建設提升城鄉品質

大力實施城市更新，聚焦堵點、痛點，精準開展城市更新工程建設。一是以提升城鄉居民生活品質為出發點和落腳點，結合基層社會治理，扎實開展老舊小區、棚戶區改造、城中村改造，完善水電氣熱管網、停車設施、公共綠地等配套建設等。二是全力推進再生水輸送工程建設，進一步提升城鄉水資源利用效率。三是推廣海綿城市建設理念，通過透水鋪裝、雨水花園等設施提高城市防洪排澇能力。四是利用數字化技術提升城市管理水平，建設智慧交通、智慧管網等系統，提高基礎設施運行效率。

推動公共服務配套設施向鄉鎮延伸。加大對農村地區教育、醫療、養老等公共服務設施的投入，縮小城鄉差距[3」。在教育方面，建設標準化農村學校，配備現代化教學設備，推廣遠程教育；在醫療方面，加強鄉鎮衛生院和村衛生室建設，培養全科醫生，推動優質醫療資源下沉；在養老方面，建設鄉鎮敬老院和農村幸福院，發展居家社區養老服務，不斷提升城鄉基礎設施保障水平。

（四）以生態文明建設打造宜居環境

持續打好污染防治攻堅戰。圍繞“空氣質量改善”這一主線，在結構調整、企業綠色化改造、機動車污染防治、精細化管理等方面持續發力。全域縱深建設“無廢城市”。在工業領域，推廣清潔生產，建設循環經濟產業園；在農業領域，推進農作物秸稈、畜禽糞污資源化利用；在生活領域，倡導綠色消費，減少一次性用品使用[4]。建立固體廢物全鏈條管理體系，完善回收網絡，培育資源化利用產業。

深入推進美麗河湖建設。對照國家、河南省美麗河湖保護與創建指標，聚焦河湖水生態環境突出問題，深人落實流域污染整治、水生態修復與河湖生態用水保障等工作措施，實現河湖水質、生態、水源有效保障。

參考文獻：

[1]周慧，劉楊，周加來.共同富裕背景下縣域城鄉融合發展的理論邏輯與實踐進路[J].南京農業大學學報（社會科學版），2023（3)：44-52.

[2］劉偉.中國式現代化城鄉融合發展的機制優化與效力提升：解碼共同富裕“浙江經驗”［J].重慶工商大學學報（社會科學版），2024，41（5）：10-20.

[3]李馳宇.習近平總書記強調的“城鄉融合發展”［N」.學習時報，2023-07-10（002）.

[4]李艷，葉明確，羅唯.共同富裕視角下浙江省城鄉融合發展水平測度與演化研究[j].蘭州學刊，2022（6)：113-127.

Xuchang's practice in building a high-quality pilot zone for integrated urban-rural development and common prosperity

GAO Ya (Party School of Xuchang Municipal Committee of CPC，Xuchang 4610oo，China）

Abstract:Common prosperity is the essential requirement of socialism and the common expectation of the people. As a national experimental zone for urban-rural integration and development and a pilot experimental zone for urban-rural integrationand common prosperity in Henan Province，Xuchang hasachieved certain effectiveness and experience in the construction process.However，there are still shortcomings such as insufficient guiding power of rural planning，unbalanced level of urban-rural infrastructure construction，and insuffcient urban-rural safety.Therefore，it is necessary to promoteurban-rural integration with high-level planning，enhancedevelopment momentum through the reform of land elements，improve urban-rural quality through infrastructure construction， and create a livable environment through ecological civilization construction，so as to help Xuchang builda highquality pilot zone for urban-rural integration and common prosperity.

Key words:urban-rural integration； common prosperity；high-quality pilot zone

[責任編輯：王麗]