黨建引領基層治理的改革進路與機制創新

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2025）04-0012-11

郡縣治則天下安，基層穩則國家固。在中國，相對于“中央高層”和“地方中間層\"而言，“基層\"是一個由多層級構成的系統中的組織結構性概念，是一個隨著國家對社會控制力量的變化而變化的治理層級。“基層治理”作為處于國家治理的基礎性方位，“不變\"的是對社會秩序、社會發展的追求與維護，“變化\"的是對治理方式、治理工具的選擇與運用。我國的治理，基本單元是縣（市、區），基層基礎在鄉鎮（街道）和村（社區）[1]。一般而言，基層通常指國家組織體系中最接近人民群眾的層級。《中國共產黨章程》明確規定：“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，統一領導本地區基層各類組織和各項工作，加強基層社會治理。[2]（P25）由此可知，基層治理主要指鄉鎮（街道）和村（社區）層面的治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程，而黨的領導是國家治理的根本保證。“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎\"[2]（P24）。新時代，為有效破解基層治理“核心作用發揮難、思想共識凝聚難、資源統籌整合難、民生需求滿足難、治理效能提升難\"等問題，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，就必須持續“加強黨建引領基層治理\"[3]（P39），不斷\"拓寬基層各類組織和群眾有序參與基層治理渠道\"[3]（P39），以組織功能提升筑牢執政根基、以民生痛點治理打通政策堵點、以制度韌性建設應對風險變量，創造性地把落實好黨的路線的成效優勢轉化為基層治理的整體效能，讓黨的理論優勢、政治優勢、組織優勢、制度優勢和密切聯系群眾優勢[4]更好地轉化為高質量發展動能，不斷調動基層黨員干部干事創業的積極性主動性創造性，持續增強基層政權的創造力組織力向心力，在全面推進強國建設、民族復興進程中實現黨的長期執政、國家長治久安、民族長盛不衰、人民長享幸福。

一、強化“統領”：健全黨建引領基層治理總攬全局、協調各方的領導體系

基層是國家治理的“神經末梢”，是知民冷暖的“毛細血管”，也是服務群眾、連接民心的“最后一公里”。推進黨建引領基層治理現代化改革，破解基層治理長期存在的“小馬拉大車\"突出問題，需要“跳出基層看基層”，堅持目標導向和問題導向，系統提升基層治理能力，持續增強基層治理實效。必須完善黨總攬全局、協調各方的領導制度體系，堅持一盤棋思想、一竿子到底、一體化發展，注重系統集成、協同創新，把黨的領導貫穿基層治理全領域、全過程、各方面，全面推進基層黨建與基層治理的深度融合。

（一）堅持一盤棋思想，創造性開展工作

習近平指出：“要牢固樹立全國一盤棋思想，謀劃和推動本地區本部門工作要以貫徹黨中央決策部署為前提，創造性開展工作，做到既為一域增光、又為全局添彩。”[5]（P5）堅持一盤棋思想的關鍵，是統籌推進基層經濟社會高質量發展、高水平安全、高效能治理的貫通融合。

1.確保宏觀上目標一致。堅持黨建引領基層治理改革，一盤棋思想強調的是在全局視角和統一指揮下，推動資源整合與共享，通過跨地域、跨部門、跨層級的統籌規劃來建立健全協同高效的治理網絡，確保治理資源的有效配置和治理目標的順利實現。這既是對傳統基層治理模式的革新，也是應對社會發展過程中出現的各種復雜社會問題的必然選擇，有利于通過系統性、整體性、協同性的思維方式和工作方法，解決基層治理中存在的碎片化、分散化、低效化問題，不斷打破層級分割、部門壁壘、主體隔閡，進而實現治理效能倍增。通過完善頂層設計，整合治理資源、明確責任邊界，按照“黨委領導、規范分工、團結協作、有序推進\"的原則，健全主體明確、要求清晰的責任體系，實現領導干部齊上陣、同心合力促發展的生動局面。

2.確保微觀上步調一致。基層治理涉及民生服務、公共安全、矛盾調處、社區建設等領域，各類問題往往相互交織、牽一發而動全身，需要政府、社會組織、企業、居民等多元主體共同參與。若缺乏統籌協調，則可能出現“政府干、群眾看\"“頭痛醫頭、腳痛醫腳\"的被動局面和“各自為政”“各行其是”的消極局面。一盤棋思想強調的是通過制度設計和技術手段，在尊重基層自主性的前提下，促使各部門、各層級緊密配合，形成合力，不斷健全包括組織架構、職責分工、工作流程等在內的基層治理體系。通過搭建協商平臺、明確角色分工，激發各方積極性，形成上下貫通、政令統一的治理合力，確保政策目標與執行路徑一致。針對基層治理加速數字化轉型及其過程中出現的數據孤島、重復建設等突出問題，統一基層治理信息化建設的數據標準和平臺建設，通過“城市大腦”\"智慧社區”等實現數據共享，進一步提升基層治理科學化、精準化能力和水平。

（二）堅持一竿子到底，創新性抓好落實

習近平強調：“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作。\"[6]二竿子到底的本質是政策執行的全鏈條穿透、責任的全方位壓實與效果的全周期管理，既要求“插到底\"的徹底性，更需要“插得實\"的靈活性。

1.確保政策不懸空。推進黨建引領基層治理現代化改革，構建權責清晰、運轉高效的治理體系，關鍵在于充分發揮基層黨組織的組織體系優勢、政治動員能力、群眾治理根基，以徹底的剛性約束筑牢制度根基，從而實現政策直通、資源直達、責任直壓、監督直插，以扎扎實實的治理效能增強群眾對黨的信任和擁護。建立上下聯動、務實管用的工作機制，在上下聯動中確保政策指令的順暢傳遞、在務實管用中推動治理工作落地見效。堅持治理責任的縱向貫通，通過清單式分解、穿透式傳導，破除傳統治理中層層衰減、責任落空等結構性梗阻，將治理任務逐級壓實至縣、鄉、村，暢通組織體系的經脈氣血，確保政策指令如同毛細血管中的\"氧氣\"能夠輸送到基層組織的“末梢神經”[7]。

2.確保執行不走樣。國家政策在基層執行過程中，可能因地方利益、部門分割、執行偏差而導致治理方式的變形走樣。若缺乏統一部署，可能導致資源錯配、結構失衡，扭曲基層治理運行機制。堅持一竿子到底并非否定層級治理，而是通過制度剛性、組織韌性、治理彈性和技術賦能、責任閉環、全民參與，構建環環相扣、步步銜接的責任齒輪傳動體系，解決傳統基層治理中“上有政策、下有對策”“層層打折、層層加碼\"的頑疾，實現從“政策懸浮空轉”到“政策落地生根”、從“頂層設計\"到“根系治理”、從“層級耗散\"到“能量聚合”、從“被動維穩維權\"到“主動創穩創新\"的有效轉化，真正做到“民有所呼、我有所應”，不斷筑牢黨長期執政、國家長治久安、人民幸福安康的基底。形成銜接自如、運轉自洽的組織體系，通過黨組織的縱向貫通和組織優勢，破除政策執行中的“梗阻”“瓶頸”“衰減\"現象，實現\"頂層設計”與“基層實踐”的無縫對接，確保黨的意志從中央到基層的\"穿透式落實”，進一步實現黨的政策在基層落地生根、治理資源精準直達、群眾需求有效回應。

（三）堅持一體化發展，創制性全面提升

習近平指出：“要完善基層群眾自治機制，調動城鄉群眾、企事業單位、社會組織自主自治的積極性，打造人人有責、人人盡責的社會治理共同體。\"[8]（P86 基層治理面臨“條塊分割\"“權責模糊\"等問題，多元主體利益訴求各異，傳統層級審批效率低下，單一主體難以應對具有突發性、擴散性和系統性的基層風險，單純依靠行政手段或群眾自治易陷入“剛性不足\"或“無序化\"“內卷式\"的治理困境，進而引發治理目標相互沖突、治理資源重復投人與治理力量覆蓋盲區等問題。

1.推動形成治理理念一體化。厚植解決公共問題、維護社會秩序的價值理念，引導多元主體形成一體化發展關系，建立共同體成員間的認同感、歸屬感等情感紐帶，引導共同體成員以服務社會的具體行動贏得社會廣泛認可和尊重，更好滿足精神層面需求，構建“人人有責、人人盡責、人人享有\"的治理共同體。以信任為根基，打造一體化發展良好氛圍，堅持公開透明原則，促進成員間相互理解、互信互利，用良好的家教家風和崇高的使命感、高度的責任感和強烈的歸屬感，塑造共同體成員內心深處的道德標桿與倫理規范。以中華優秀傳統文化為橋梁，凝聚更廣泛的治理合力，理解認同中華優秀傳統文化中\"大道之行也，天下為公\"“天下興亡，匹夫有責\"等蘊含強烈社會責任感的思想文化精髓，將其與社會主義核心價值觀相融合，構建融歷史性、民族性和時代性的一體化發展的價值觀體系，推動其深度融入基層治理實踐，不斷內化為各治理主體的共同情感、行為規范和生活習慣。

2.推動形成治理力量一體化。通過組織嵌人、資源整合、方式創新將黨的領導優勢轉化為治理優勢和治理效能，將多元的社會訴求凝聚為共同的治理目標。聚焦提升基層治理效能、構建共建共治共享格局，通過黨組織的統籌協調功能，打破治理主體、治理資源、治理機制之間的壁壘，形成目標一致、行動協同、責任清晰的基層治理體系。黨組織具有總攬全局、協調各方的政治優勢，能夠有效整合政府、社會組織、企業、居民等治理主體，以及政策、資金、數據、人力等治理資源，納入統一的治理框架。黨的組織體系要真正覆蓋基層“最后一公里”，必須通過跨部門、跨層級、跨領域的組織聯動，推動治理目標、治理資源、治理行動的一體化，確保政策執行方向不偏、焦點不散、力度不減。

二、注重“強基”：堅持黨建引領基層治理大抓基層、大抓基礎的鮮明導向

推進黨建引領基層治理現代化改革，必須深刻認識到“治理強基\"的重大意義及其功能所在。注重在加強基層基礎工作、提高基層治理能力上下功夫，堅持人往基層走、錢往基層投、政策向基層傾斜[9]，突出重點，推動工作重心下移、力量下沉、保障下傾，真正實現\"民有所呼，我有所應”。

（一）推動治理重心下移

習近平指出，“推動社會治理重心向基層下移\"[10][P40）。推動重心下移，是治理資源自上而下的重新調整和優化配置，也是對現有基層黨組織的功能升級與程序再造。

1.建好建強基層黨組織。基層黨組織是有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘，只有基層黨組織強，鄉村才能興，群眾才能富，國家才能好[11]，但“把每個組織建強、每名黨員管好，保持黨的團結統一、步調一致極為不易\"[12]。堅持和完善黨建工作領導體制和組織管理體制，形成一級抓一級、抓好本級帶下級、大抓基層強基礎的工作格局[13]，整鄉推進、整縣提升，推動各層級各領域黨組織全面進步、全面過硬、全域提升。堅持“抓兩頭、帶中間”，進一步健全縣鄉村三級聯動爭創先進、整頓后進機制，積極培育創建先進基層黨組織，帶動中間部分創先爭優，集中排查整頓基層黨建工作薄弱鄉鎮（街道）黨（工）委和軟弱渙散村（社區）黨組織。注重選優配強村（社區）黨組織書記，深化村黨組織書記后備力量培育儲備工作，推行村黨組織書記專業化管理，健全和落實議事決策規則、履行職責行為規范，完善基層監督體系和選育管用長效機制。

2.提升基層干部治理能力。善于從基層發力，特別是要鍛造一支政治過硬、具備領導現代化治理能力的基層干部隊伍。著力提升基層干部的治理能力，充分發揮基層干部在基層治理的中堅作用，突出黨的創新理論學習教育，分層級分領域持續開展鄉村全面振興、法治建設、基層治理等專題培訓，每年對鄉鎮街道黨政主要負責同志、村（社區）“兩委\"正職開展一次集中培訓。適應新時代基層社會治理工作的新特點新要求，主動加強對互聯網、大數據、云計算、人工智能等信息技術的學習與運用，進一步加大對基層信息設施等硬件配套的投人力度，通過多種方式舉辦信息技術培訓班，為提升基層黨組織領導基層治理能力提供政策支持、制度保障、技術指導。

3.深化黨建共建聯建。基層社會治理共同體可持續發展的邏輯起點在于“聯結”，核心在于“共建\"\"共治”“共享\"三者的相互作用與良性循環，通過多元化、常態化、深層次的結構共嵌、合作共治、互利共贏，實現各方利益的最大化[14]。完善街道、社區黨組織兼職委員制，健全街道、社區黨建聯席會議制度，發揮兼職委員及其所在單位共建作用，推動單位、行業黨組織與街道、社區黨組織定期溝通、資源互通，協同解決問題。持續深化黨建聯建，推動形成“組織共建、資源共享、治理共抓、發展共促”的基層治理新格局[15]。探索不同群體黨員差異化管理的有效辦法，搭建日常發揮作用有效平臺，深化“我為群眾辦實事\"活動，完善黨員應急動員作用發揮機制。常態化推動機關企事業單位黨組織、在職黨員到社區開展雙報到雙報告，建立“報到—認領—服務—反饋”全鏈條流程和公開承諾、服務紀實、考核評價制度。

（二）推動工作力量下沉

習近平強調：“堅持工作力量下沉，黨員、干部要深人基層、深人群眾，組織體系和工作力量要直達基層，充實基層一線力量。\"[16]推動“力量下沉\"，通過黨組織統籌調配治理力量向基層一線傾斜，增強基層黨組織的政治功能和組織功能，不斷把各級黨組織和黨員的力量充分激發出來，才能破解基層“空心化\"“邊緣化\"困局，真正實現“基層有權、治理有根、群眾有獲\"的良性循環，為推進國家治理現代化夯實最廣泛、最深厚的社會基礎。

1.持續下沉人員編制。“持續下沉人員編制，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦\"[17]。統籌配置、合理運用各類編制資源，探索建立“編制周轉池”，用好鄉鎮（街道）自有編制、縣級部門\"減上補下\"編制、市縣管理層級調整回流編制等，跨鄉鎮（街道）靈活調配編制資源，執法事項下放時同步下放編制。統籌行政機構與事業單位的設置，兼顧規范性與靈活性的原則，依據鄉鎮（街道）的工作負荷和發展需求，分類優化鄉鎮（街道）的機構設置，合理設崗明責，因事設崗、定責到人，確保治理工作在基層得到有效承接、精準實施、深度融合。統籌使用鄉鎮（街道）行政事業各類人員，綜合配置工作力量，使之與基層實際情況和事務特點相契合，實現編制分類管理和人員統籌使用，確保機構設置簡約、管用、高效、便民。消除基層機構編制、人員身份、激勵保障等方面的障礙，營造吸引、集聚各類優秀人才在基層建功立業的工作機制、政策環境和制度基礎。

2.嚴格規范借調工作。根據 2024年中央一號文件、2024年9月中組部《關于嚴格規范從縣鄉借調工作人員的通知》、2025年中央一號文件等關于“健全從縣鄉借調工作人員從嚴管控長效機制\"的有關規定，對規范借調工作及時開展“回頭看”，持續整治隨意借調鄉鎮（街道）、縣直機關派駐鄉鎮（街道）機構人員問題。對因工作特殊需要進行短期借調的，要嚴格控制借調人員的數量和頻次，并征得借調單位同級黨委、上級黨委組織部門同意并備案審核。

3.強化治理人才支撐。基層社會治理成效如何，基層干部是決定性因素。統籌考慮基層干部隊伍建設，逐步建立一支素質優良的專業化社區工作者隊伍。堅持大抓基層鮮明導向，打造一支政治堅定、素質優良、敬業奉獻、結構合理、群眾滿意的社區工作者隊伍，不斷壯大城市基層治理骨干力量[18]。加強基層人才隊伍建設需引育并重，秉承\"求賢若渴、唯才是舉\"的伯樂精神，全方位重視、愛護、尊敬、珍惜并善用人才，將人才工作與經濟社會發展、基層黨組織建設同步規劃、同步實施。

（三）推動服務保障下傾

習近平指出，要繼續推動資源、服務、管理向基層下沉，將基層管理迫切需要也能有效承接的權責事項依法賦予鄉鎮（街道），同步下放相關資源[14]。推動保障下傾，是破解基層治理資源匱乏、權責失衡、動力不足等問題的戰略性舉措。通過制度性供給、系統性支撐、持續性投入，有效破解基層治理的\"基礎性困境”，讓基層黨組織從“疲于應付\"轉向“主動作為”，讓群眾真切感受到黨組織溫暖，最終形成“以高質量黨建引領高效能治理、以高效能治理推動高質量黨建\"的良性循環。

1.強化基層經費保障。由于基層接收到的是與現有資源不對等的工作量，基層無相匹配的資源，以致形成理性認知上的“不可能完成”及非理性地追求“必須完成”之間的突出矛盾，只能就現有資源存量做足“面上\"的努力[19]。強化鄉鎮（街道）、村（社區）經費保障，結合實際確定鄉鎮財政管理體制，以鄉鎮（街道）、村（社區）黨組織為主渠道落實投放基層的公共服務資源，明確規定村（社區）公共經費最低標準，以保障鄉村兩級正常運轉。根據上級轉移支付和自有財力，確保按照既定保障標準，落實村（社區）運轉經費、黨建工作經費和服務群眾專項經費等。

2.強化統籌推進力度。推動新型農村集體經濟持續健康發展，增強村集體自身造血功能，建立“保障十績效\"掛鉤機制，將發展集體經濟融入縣域經濟整體規劃并制定專項規劃。統籌調配各級各部門符合條件的村（社區）投人資金，鼓勵社會捐贈、設立社區基金等，引導社會資本流向村（社區）治理，支持有條件的社區募集社會資金，以項目創投等方式培育孵化社區社會組織，以經營收益反哺社區公益事業。推動實施鄉鎮機關工作人員收入高于縣直機關同職級 20% 以上、公務員年度考核優秀比例向鄉鎮傾斜、村干部（社區工作者）報酬待遇穩步增長等政策措施。

3.強化服務機制保障。完善的服務機制是基層治理現代化的“四梁八柱”，要前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進，構建系統完備、科學規范、運行高效的基層治理體系，從而形成黨建引領的權責清晰、簡便務實、運轉有序、群眾滿意的基層治理新格局。必須確保政策支持、財政投入、公共服務和權益保護等資源全方位、高效率地向基層傾斜，為基層黨組織提供充足資源、增強服務能力、夯實發展基礎。始終堅持“以服務群眾為導向、以群眾參與為動力、以群眾評價為準則”的服務群眾工作機制，切實轉變治理方式，充分發揮和調動社會多元組織參與，確保事務由民眾商議、決策由民眾制定、財務由民眾管理、成效由民眾評議，切實提升黨組織的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力。

4.強化服務事項保障。縣級統一制定或指導鄉鎮（街道）制定購買服務指導性目錄、編制年度購買服務計劃，清晰界定購買服務的種類、性質及內容，確保政府購買服務工作扎實開展，推動公共服務提供主體與方式的多元化。充分發揮市場機制作用，引導社會組織、基層企事業單位等優質公共服務資源下沉基層，激發市場主體活力，使有限的公共資源更精準地配置到急需之處，促進服務質量與創新能力雙提升。加強對政府購買服務資金的監督檢查和績效管理，對績效目標實現程度和預算執行進度實行\"雙監控”，構建“事前績效有評估、事中績效有監控、事后績效有評價和預算績效有目標、績效結果有應用\"的全過程預算績效管理體系，切實把“花錢必問效、無效必問責\"理念貫穿預算績效管理全過程，確保資金專款專用、發揮效益[20]。

三、聚焦“明責”：完善黨建引領基層治理事權清晰、責能相適的事項清單

中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，明確提出“市、縣黨委和政府要規范鄉鎮（街道）、村（社區）權責事項，并為權責事項以外委托工作提供相應支持\"[21]（P12）。建立事權清晰、責能相適的事項清單，是破解基層治理中“權責錯位\"\"多頭管理\"\"推諉扯皮\"等頑疾的關鍵舉措。通過法治化、標準化、動態化的制度設計，構建“邊界明確、權責對等、運轉高效\"的治理框架，健全權責事項清單、規范村級組織工作、優化網格服務管理，讓基層干部知責于心、擔責于身、履責于行，錨定目標、找準坐標、全面對標，為推動基層經濟社會高質量發展擔當作為。

（一）健全權責事項清單

如何科學制定“權責明晰、分工明確\"的基層事項清單，是推動黨建引領基層治理改革的難題。黨的二十屆三中全會明確提出，要“健全鄉鎮（街道）職責和權力、資源相匹配制度，加強鄉鎮（街道）服務管理力量，制定鄉鎮（街道）履行職責事項清單\"[22]（P342）。2024年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《整治形式主義為基層減負若干規定》，首次以黨內法規形式制定為基層減負的制度規范，明確省級黨委和政府指導本地區立足實際建立健全鄉鎮（街道）履行職責事項清單并開展清理規范，加強清單動態管理，推動責權一致、責能一致。

1.厘清“責任狀”。以清單式厘清基層權責是形勢所迫、發展所需、民心所向，有助于打造事權清晰、責能相適、履職順暢、保障有力的權責體系，通過制度剛性強化基層組織職責。堅持立足法定、依法履責原則，因地制宜、突出特色，系統梳理明確基層事項，全面構建鄉鎮（街道）權責事項清單體系，包括基本履職、配合履職及上級收回事項等清單，明確基層組織職責范圍，清理不應由其承擔的任務，做到收放有據、各歸其位、各司其職、各負其責。堅持自下而上與上下聯動相結合，結合基層實際，科學編制基層職責清單，清理冗余事項，規范履職行為，明確基層職責范圍，有效解決向基層隨意推卸責任的問題。國家法律、黨內法規、中央文件明確規定必須由鄉鎮（街道）全面承擔的事項納人鄉鎮（街道）依法履職事項清單，以上級部門為主負責、鄉鎮（街道）為輔配合的履職事項納入協作辦理事項清單，與鄉鎮（街道）工作關聯度不高、專業性技術性較強且鄉鎮（街道）無力承擔的事項則被納入履職負面事項清單。

2.畫好“邊界線”。制定出臺規范基層職責準入的制度措施，嚴格把控事項提議、申請、審核、駁回、準入等各環節。職責事項確有下放必要時，須遵循法律法規，廣泛聽取基層聲音，嚴格按照既定條件和程序進行下放、委托或移交，保證履職清單“表內穩定”。賦予鄉鎮（街道）更多的自主權，大力開展基層組織減負增效專項行動，厘清機關部門、鄉鎮（街道）、村（社區）之間的權責邊界，理順條塊關系，完善鄉鎮（街道）職責準入制度，健全鄉鎮（街道）機構“一對多\"“多對一\"的制度機制，推進基層整合審批服務執法力量。建立“準入—評估—退出\"動態調整機制，將點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的權限賦予鄉鎮（街道），避免“虛放實不放\"“明放暗不放\"和“一放了之\"等現象的發生，解決好基層治理中越位錯位缺位問題，切實讓基層組織回歸主責主業。

3.強化“硬支撐”。堅持賦權、賦責、賦能并重，切實做好清單編制后的銜接工作，推動編制、資金、服務等資源向基層匯聚，切實增強基層治理效能。規范縣鄉兩級行政執法隊伍建設，強化鄉鎮（街道）綜合執法機構、執法人員的培訓指導，嚴格執行執法責任制和責任追究制度。推動上級機關合理調配權責，基層組織增強承接能力，實現資源的有效下沉和有效承接，確保放得下、接得住、用得好，在相互配合、協同聯動中不斷提升基層治理效能。探索推動黨的基層組織法規制度法典化，注重黨內法規同國家法律法規的銜接協調，同步做好黨內法規和規范性文件的立改廢釋工作，以確保治理體系的科學性、系統性、整體性、協調性。

（二）規范村級組織工作

2022年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于規范村級組織工作事務、機制牌子和證明事項的意見》，明確規范村級組織承擔的工作事務、設立的工作機制、加掛的牌子、出具的證明事項[23]。健全基層減負常態化機制，摘除虛牌、減少虛功、力戒虛名，讓村級組織擺脫\"事務纏身、掛牌作秀、證明折騰\"的困境，推動村級組織\"有所為有所不為”，真正回歸\"服務群眾、振興鄉村\"的主責主業。

1.減事務。依法依規明確村級組織的工作職責，界定黨政群機構在鄉村振興中的具體任務和執行路徑，建立村級組織協助或受托事務的制度框架、職責劃分及操作指南。強化村級組織的兜底服務和綜合服務能力，探索通過清單等方式規范公共服務事項，出臺履職事項清單指導目錄，明確主責事項、協助事項、負面事項指導目錄，將政府職責范圍內、適宜市場化的村級公共服務事項納入政府購買服務指導目錄，由政府依法依規執行購買。健全村級組織考核評價機制，以解決實際問題、提升村民滿意度為根本，堅持實效導向、分類考核、群眾主體原則，構建“導向鮮明、分類合理、群眾認可、激勵有效\"的考核體系，確保工作務實高效。

2.減掛牌。實施\"掛牌瘦身\"行動，及時開展回頭看，依據精簡、統一、效能的原則，統一收管掛牌審批權，對現有黨政群機構在村（社區）設立的工作機制進行整合和規范，統一推進黨的建設、治理服務及群眾工作，為基層組織\"賦能”“撐腰\"“鼓勁”。細化掛牌清理細則，整合歸并村（社區）辦公服務場所內部功能性指引牌，外部顯著位置標牌數量一般不超過6塊。

3.減證明。實施“減證便民\"政策，依法依規出臺不應由基層群眾性自治組織出具證明事項清單，明確村級組織出具證明事項的范圍，制定分類明確的證明式樣、辦理流程及操作規范。推進“數據代跑\"\"一網通辦\"“無感智辦\"等現代化政務系統流程創新，優化部門政務信息系統在基層治理中的數據共享與交換功能，倡導采取網絡核驗、主動調查及告知承諾等措施，減少村級組織需開具的證明數量，讓證明開具回歸公共服務本質。進一步梳理并廢止與當前經濟社會發展不相適應、村（社區）組織難以核實的證明事項，推行證明事項告知承諾制度及強化部門間信息共享核查機制，嚴格遵循既定程序并分階段實施。

（三）優化網格服務管理

網格是基層治理的最小單元，網格治理的“成效指數\"直接關系著基層群眾的\"幸福指數”。以網格為載體，聚焦“建網、管網、強網、用網、護網”，完善群眾訴求雙向閉環處理機制，做到接訴即辦、未訴先辦。

1.優化網格組織設置。實施城鄉網格的扁平化管理，精準優化網格劃分，依據人口規模的適度性、服務管理的便利性、資源配置的效率性、網格功能的完整性，在城市社區中以居民小組或住宅小區、若干樓院為基本單元進行網格劃分;在農村地區，以一個或多個村民小組（自然村）為單位進行網格劃分。推動實現網格的“多格合一”，將原有的綜治網、安全網、黨建網等各類網格融合為“一張網”，將駐區單位、在職黨員、志愿者、熱心居民和各類社會組織等納入網格，形成“鄉鎮（街道）—村（社區）—網格\"組織架構，健全“鄉鎮（街道）黨（工）委—村（社區）黨組織—網格黨組織\"組織體系，建強居民小區黨組織，推動基層黨組織有機嵌入基層治理經脈。推動治理資源和服務力量下沉至網格層級，構建全覆蓋、零死角、無盲區的治理網絡。

2.充實網格工作力量。整合優化網格員隊伍，建立以網格長、網格員、網格輔助員為核心力量的網格治理隊伍，全面配備城市社區工作者（專職網格員），鼓勵村級各類專崗人員兼任網格員。創新黨組織設置方式，推動網格黨組織全覆蓋，選優配強網格黨組織書記。落實鄉鎮（街道）領導及村（社區）黨員干部直接聯系網格機制，推動公安、城管、消防、水電氣暖等部門單位的資源服務下沉網格。推動基層行政執法力量向網格化管理下沉，引導各類企業、社會組織、志愿者隊伍參與網格化管理與服務，共同促進基層治理水平的提升。在網格整合后，各職能部門的服務、管理、資源及力量直接融入基層治理的網格體系中。

3.完善網格運行機制。建立健全信息搜集、問題識別、任務分配、協同處理、結果反饋的工作機制，以及網格事項清單和準入、退出機制。綜合運用全程督辦、定期調度等方法，增強網格服務管理的可操作性，形成發現、報告、處理、反饋、評估、問責的“閉環鏈條”。利用數字化手段加強網格員隊伍建設，依托“網格 + 黨建”\"網格 + 服務\"等工作機制，建立網格“民情臺賬”，確保網格員在政策咨詢、民意征集、矛盾調解、助困幫扶等方面充分發揮作用，服務群眾的“最后一公里\"暢通無阻。制定基層網格化服務管理辦法，統籌抓好網格化日常治理工作，妥善解決基層網格設置交叉、部門監管多頭、執行效率低下等問題。明確網格具體的管理職責、工作任務和網格員負責社情民意收集、安全隱患排查、矛盾糾紛調解等具體職責。通過構建“一張網\"的組織鏈、智慧鏈、服務鏈，消除部門壁壘，促進網格化資源整合、力量融合、功能聚合、方式綜合，實現黨建引領基層治理的領導統合、制度整合、業務綜合、思想配合、執行融合，力求實現“小事網格解決，大事不出村（社區），矛盾就地化解\"的治理目標。

四、堅持“賦能”：創新黨建引領基層治理科學精準、務實管用的工作方法

推進黨建引領基層治理的重中之重，是有效破解基層治理“小馬拉大車\"突出問題。只有真正做到\"減負”與“賦能\"兩手抓、兩手硬，才能進一步解放和發展社會生產力，不斷激活黨員干部擔當作為的內生動力，激發和增強社會活力。這就必須堅持以問題為導向、以數據為支撐、以效能為目標，完善協調響應機制、提升智慧治理水平、拓寬服務群眾渠道，構建“精準識別—科學決策—高效執行—動態反饋\"的全鏈條治理閉環，突出黨建引領治理工作的實績實效。

（一）完善協調響應機制

習近平指出，“積極發展基層民主\"[24]（P38），“健全各種制度化協商平臺\"[24]（P39）。完善協調響應機制是提升基層治理效能、應對復雜社會問題的關鍵抓手，是堅持和加強黨的全面領導、實現人民對美好生活向往的生動實踐。

1.提升協調響應速度。基層治理存在縱向“斷鏈”橫向“孤島”、響應“遲滯”、反饋“空轉\"等，不同程度出現層級間信息傳遞滯后和政策執行“上熱中溫下冷\"等問題。通過制度重構、技術賦能、資源整合、多元共治，構建\"縱向貫通、橫向聯通、快速響應、精準處置\"的治理機制和“直達式\"指揮體系。完善“鄉鎮吹哨、部門報到\"“接訴即辦\"高效協同響應機制，明確吹哨主體、吹哨客體、吹哨內容、吹哨流程、吹哨方法，不斷完善統籌調度、部門聯動、分級響應、分類處置和“限時辦結”“超時必督\"等工作機制，推動數字化工具與協調機制深度融合，明確不同層級問題的處置主體、響應時限、責任分工和流程規范，縮短信息傳遞與決策鏈條，推動提升協調響應效能。

2.提升閉環管理精度。構建“需求精準感知—資源高效配置—服務溫暖直達”的治理閉環，完善“發現問題、研判上報、派單調度、現場處置\"制度機制和“訴求一處置—評價\"責任鏈條，重點解決基層“看得見管不了、管得了看不見\"的難題，打造高效協同、共建共治的基層治理新局面。推動協調響應機制常態化長效化，以數字化工具固化流程規范，堅持事項線上提交、部門線上受理、結果線上反饋、成效線上評價，開發智能預警模塊，減少人為操作偏差。完善考核評價體系，實施“一哨一評”，形成閉環管理內生動力，鄉鎮（街道）從“報到效率、事項辦理、群眾滿意、履職盡責\"等方面對相關部門進行打分評價，定期公布評價結果，納入基層黨建工作重點任務清單、抓基層黨建工作述職評議考核的重要內容。

3.提升治理服務溫度。堅持以制度創新縮短服務距離、以數據賦能感知民生溫度、以多元共治筑牢信任根基，持續進行資源整合與流程優化，破解群眾“跑斷腿、多頭問\"難題，實現“未訴先辦、未病先防”，讓基層治理既有速度力度，更顯人性關懷。破除“數據煙囪”、避免“技術依賴”、防止“責任虛化”，實現從“單兵作戰\"到“系統集成”、從“經驗驅動\"到“數據驅動”、從“被動處置”到“主動服務\"的轉變，推動\"大事政府辦、小事社區辦、私事自己辦”，打造“民呼必應、接訴立辦、未訴先防”的基層治理新格局，讓群眾切實感受到“問題有人管、說話有人聽、困難有人幫\"的治理溫度。

（二）提高智慧治理水平

習近平指出，“運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊\"[25]。以數字技術賦能基層治理，積極提升智慧治理水平，是破解基層社會治理難題、推進基層治理現代化的迫切要求和重要路徑，是創新社會治理體制、提升智慧治理水平和基層治理效能的關鍵所在。

1.推動政務服務事項向基層延伸。依托一體化政務服務平臺，運用大數據技術，建立縱向貫通縣、鄉、村三級，橫向連通相關部門的基層治理信息化平臺，促進高頻政務服務事項向基層和移動端延伸。以收集、整理基礎數據為基礎，整合各類信息化系統功能，全面推進平臺建設，制定規范化的辦事指南，推進統一政務服務事項的“無差別受理\"“同標準辦理”，實現線上線下資源的互通和服務的互聯。建立緊密的協同工作機制，聚焦基層治理中的痛點、難點問題，建立責任清單，確保職能部門、鄉鎮（街道）、村（社區）各司其職，協同轄區各方力量開展網格巡查、案件上報等工作，高效解決群眾急難愁盼問題，及時響應并反饋群眾訴求。明確縣、鄉、村三級信息平臺管理人員及其工作職責，確保信息平臺的日常維護、信息更新、協同處置工作得到有效開展，為基層治理提供強有力的支撐。用好數字化治理平臺，堅持對基層治理數據的實時采集、分析和應用，加強風險監測和研判，持續提升基層治理的決策水平和實施效果。

2.加快打通政務數據壁壘。基層共治平臺是激發民眾參與的關鍵，通過智能系統實時監測政策實施效果，及時獲取民眾實時反饋，推動基層治理決策的民主化和科學化，為群眾提供智能、精準、便捷、高效的民生服務。建立健全權責清晰、高效運轉的信息共享機制，推動各部門之間的數據共享和資源整合。做好新建、改建政務信息系統與政務服務平臺銜接整合，推行一窗受理、一網通辦、一網統管，將基層治理模塊融入數字政府建設，構建統一受理平臺、完善訴求事項的全流程閉環管理和跨層級、跨地域、跨系統、跨部門的聯動機制。運用先進的數據分析和人工智能技術，深入挖掘基層問題的本質，準確預測發展趨勢，并提供矛盾調解、利益協調及法律咨詢等高效數字化工具。梳理基層政務數據共享清單，對現有政務服務流程進行全面梳理，整合各類線上服務平臺，優化服務流程，簡化辦事程序，減少審批環節，開展數據直達基層工作，推動政務數據共享應用，提升基層治理服務效能。

3.整治“指尖上的形式主義”。近年來，形式主義逐漸穿上“數字化外衣”出現在基層治理實踐中，形成數字形式主義治理深層頑疾。堅持讓數字化工具回歸“治理助手\"定位，形成“線上減負、線下增效、解決問題、群眾滿意\"的良性循環，為基層治理現代化注入持久動能。從制度規范、技術優化、監督問責和基層減負多維度發力，破除“重形式輕實效\"的數字化異化傾向，讓技術真正服務于治理效能提升。對基層政務信息系統及移動應用的使用情況進行摸底調查，整合清理功能重復、長期閑置、使用范圍狹窄及頻度低的系統應用，除安保、應急等特殊規定外，移動應用不內置考核督查功能，從嚴審批打卡留痕、積分排名、統計在線時長等功能。警惕基層數字形式主義傾向，確保“數字賦能\"不淪為“數字負擔”，持續整治“一事一群\"“一事多群”，排查清理建而不管、管而不嚴的各類工作群，依托“一表同享\"系統，破解多頭填報、重復索要數據等問題。

（三）拓寬服務群眾渠道

“創新社會治理，要以最廣大人民根本利益為根本坐標，從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題人手\"[26]。拓寬服務群眾渠道是提升基層治理效能、增強群眾獲得感的重要途徑，必須通過多元化平臺搭建、技術賦能、資源整合、機制創新，構建“線上線下融合、政府社會協同、精準便捷高效\"的服務網絡和政府主導、社會協同、群眾參與的共建模式，通過線上線下無縫銜接，服務場景智能嵌入生活，實現從“被動受理\"到“主動感知”、從“單一供給\"到“多元共創”、從“物理疊加\"到“化學融合”的轉型，以技術預判需求，最終目標是讓群眾在“家門口”“指尖上\"“心坎里\"感受到服務的溫度與效率，形成“民有所呼、我有所應，民有所需、我有所為\"的良性治理循環。

1.廣泛組織群眾參與。基于人民立場理思路、想問題、出主意、作決策、干事業，在保障群眾切身利益、不斷提高群眾生活質量中踐行初心使命。充分發揮黨組織領導下的村（居）民委員會自治功能，完善村民代表會議制度、“四議兩公開\"制度和民主協商、民主監督制度，組織開展群眾說事、民情懇談、百姓議事等協商議事活動，推行“小微權力清單\"制度，協調解決涉及村（社區）公共利益的重大決策事項、關乎群眾切身利益的困難問題和矛盾糾紛。通過機制創新與技術賦能，推動形成“黨組織搭臺、群眾唱戲、科技賦能\"的共建共治共享新格局。

2.加強服務陣地建設。優化功能空間、服務內容、開放時間，整合各類活動場所，構建復合型服務陣地，打造“全齡友好\"場景，提升村（社區）黨群服務中心的使用效率和政務服務、黨群活動、綜合治理等功能，集成社保查詢、證明打印等高頻事項，同步提供“線上 + 線下\"融合服務。通過理順基層多元主體的權責結構，激活多元主體的責任行動，整合網格管理、矛盾調解、法律咨詢功能，設置“一站式”“一門式\"調解平臺，積極發展協商議事、文體康養、養老托育、社區助餐、文體活動、家政便民等嵌入式社區服務，形成“服務周到、辦事便捷、活動豐富、治理有效\"的社區服務新格局。

3.開展常態化聯系服務。把服務群眾、造福群眾作為基層治理的出發點和落腳點，“暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道\"[27]。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，推動各級領導干部走好新時代黨的群眾路線，積極推動鄉鎮（街道）、村（社區）黨員干部常態化走訪群眾，及時準確了解掌握社情民意、有效化解矛盾糾紛、排查消除安全隱患，形成“干部沉下去、問題浮上來、服務跟到位、社會發展好\"的良性循環，以實打實的實績實效和人民群眾滿意度檢驗黨建引領基層治理現代化改革的成效和成色，推動制度優勢轉化為治理效能，為全面推進強國建設、民族復興偉業打牢堅實的基層基礎。

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責任編輯：王篆

Reform Approach and Mechanism Innovation of Party Building Leading Grassroots Governance

Feng Zhifeng，Zhang Minglong

Abstract：Grassroots governance is a fundamental project for modernizing the national governance system and governance capacity，and the leadership of the Party is the fundamental guarantee for national governance. Strengthening the leading role of Party building in grassroots governance is a reform strategy that effectively addresses the dificulties in grassroots governance，such as the dificulty in giving full play to the core role，the difficulty in consolidating ideological consensus，the dificulty in integrating resources，the difficulty in meeting people's livelihood needs，and the dificulty in improving governance efficiency. To advance the reform of grassroots governance led by the Party building，it is necessary to improve the leadership system in which the Party leads the overall situation and coordinates all parties，adhere to the clear orientation of focusing on the grassroots and the foundation，improve the clear list of matters with clear powers and responsibilities and corresponding capabilities，and innovate scientific，precise， practical and effective working methods. Only in this way can effective communication， proactive actions and orderly operation between the will of the state and the willof society be promoted，continuously consolidating the Party's governance foundation，consolidating the cornerstone of national stability and improving the quality of life of the people be achieved.

Key words： Party building leadership， grassroots governance，reform strategy， alleviating burden and empowering，mechanism innovation