黨建引領(lǐng)“多格合一” 網(wǎng)格化治理創(chuàng)新探究

一、問(wèn)題的提出

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，超大城市作為國(guó)家治理體系中的重要節(jié)點(diǎn)，面臨著日益復(fù)雜的治理挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)科層體制過(guò)分強(qiáng)調(diào)橫向部門之間的專業(yè)分工和縱向?qū)蛹?jí)間的嚴(yán)格節(jié)制，致使政府“條條與塊塊”之間關(guān)系呈現(xiàn)出較大張力。隨著城市化進(jìn)程加快，為破解科層治理局限，解決基層治理中的跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域難題，不少城市采取網(wǎng)格化治理模式，將不同條塊人員納入責(zé)任網(wǎng)格，建立梯級(jí)信息平臺(tái)，在城市全域構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的管理網(wǎng)絡(luò)。然而，隨著治理環(huán)境的復(fù)雜化和治理需求的多元化，傳統(tǒng)網(wǎng)格化治理模式逐漸暴露出諸多局限性。

習(xí)近平總書記指出，要深入踐行人民城市理念，積極探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子。上海作為中國(guó)超大城市治理的先行者，始終致力于探索符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的治理新路。2025年以來(lái)，上海市委市政府立足城市治理實(shí)際，出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)持黨建引領(lǐng)推進(jìn)“多格合一”不斷探索超大城市基層治理新路的意見》（滬委辦發(fā)（2025）1號(hào)），在全市范圍內(nèi)推行“多格合一”改革。這一改革旨在通過(guò)完善網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)，將城運(yùn)、警務(wù)、綜治、黨建等多種網(wǎng)格進(jìn)行“合一”，全面整合街鎮(zhèn)現(xiàn)有管理力量，推進(jìn)條條協(xié)同、條塊聯(lián)動(dòng)和政社互動(dòng)，夯實(shí)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)力量，形成城市基層治理合力。[1其中，上海市青浦區(qū)在推進(jìn)“多格合一”實(shí)踐中形成了獨(dú)具特色的經(jīng)驗(yàn)做法，為觀察超大城市網(wǎng)格化治理創(chuàng)新提供了樣本。

二、上海市黨建引領(lǐng)“多格合一”創(chuàng)新實(shí)踐的治理路徑

（一）依托黨建引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格整體性治理

一是依托黨建，實(shí)現(xiàn)責(zé)任網(wǎng)格的物理空間整合。不同于傳統(tǒng)網(wǎng)格向基層社會(huì)的無(wú)限延伸、側(cè)重管理的控制職能和分布上碎片化的格局，上海的多格合一創(chuàng)新則是在街鎮(zhèn)和村居之間重新設(shè)置綜合網(wǎng)格，以街鎮(zhèn)黨委班子成員出任網(wǎng)格長(zhǎng)，選拔街區(qū)黨組織書記出任網(wǎng)格工作站站長(zhǎng)，通過(guò)黨組織身份負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)網(wǎng)格內(nèi)村居、私營(yíng)企業(yè)和公益組織。網(wǎng)格內(nèi)配備2名網(wǎng)格長(zhǎng)，由街道黨工委副書記和辦事處副主任擔(dān)任，同時(shí)兼任臨時(shí)黨支部書記和副書記。廣泛吸納商圈市場(chǎng)、物業(yè)園區(qū)等駐區(qū)單位與職能部門、居（村）黨組織、工作站等單位參與，建立黨建聯(lián)席會(huì)議制度，以高水平黨建聯(lián)建引領(lǐng)帶動(dòng)高質(zhì)量組織協(xié)同、工作聯(lián)動(dòng)、治理響應(yīng)，引導(dǎo)企業(yè)商戶積極參與街區(qū)治理，共同打造和諧、宜居、宜業(yè)的街區(qū)環(huán)境。二是依托黨建實(shí)現(xiàn)責(zé)任網(wǎng)格內(nèi)主體整合。中國(guó)共產(chǎn)黨是社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。通過(guò)將綜合網(wǎng)格工作站與街區(qū)黨支部合并辦公，綜合網(wǎng)格可以將空間內(nèi)碎片化的黨群服務(wù)陣地、離散化的黨建資源和原子化的個(gè)體黨組織整合帶動(dòng)起來(lái)，形成區(qū)域化統(tǒng)一黨建平臺(tái)。有了統(tǒng)一平臺(tái)，網(wǎng)格內(nèi)各主體就有了主心骨，從而擴(kuò)大黨組織的服務(wù)半徑和輻射范圍，加強(qiáng)黨組織間、黨組織與群眾間的聯(lián)系紐帶，廣泛調(diào)動(dòng)網(wǎng)格空間內(nèi)在職黨員、流動(dòng)黨員的參與積極性，使網(wǎng)格真正成為區(qū)域各類黨組織的根據(jù)地。三是依托黨建實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格多維功能整合。根據(jù)上海市委統(tǒng)一安排，條件允許的網(wǎng)格直接建在街鎮(zhèn)黨群服務(wù)主陣地——黨群中心，依托黨群服務(wù)資源優(yōu)勢(shì)同步推進(jìn)綜合網(wǎng)格內(nèi)黨組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨群服務(wù)功能和網(wǎng)格治理功能雙結(jié)合。在具體實(shí)施過(guò)程中，可以發(fā)揮街區(qū)黨組織社會(huì)動(dòng)員和政治吸納功能，通過(guò)在綜合網(wǎng)格內(nèi)設(shè)立臨時(shí)黨支部，將部分表現(xiàn)積極的黨員商戶管理者吸納入臨時(shí)黨支部，發(fā)揮其在責(zé)任包保、場(chǎng)地提供、資金支持、信息反饋和商戶動(dòng)員層面的優(yōu)勢(shì)。這樣既可以減少資金等外部資源依賴，還能夠在參與中增進(jìn)商戶歸屬感，達(dá)成多方利益共識(shí)和實(shí)現(xiàn)低成本治理的目標(biāo)。因此，將黨建引領(lǐng)與網(wǎng)格治理融合，有利于實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格治理的全覆蓋，彌合治理縫隙，突破了以往村居所設(shè)置的網(wǎng)格無(wú)法吸納街區(qū)等治理縫隙的局限，呈現(xiàn)出整體性治理的效果。

（二）統(tǒng)一制度規(guī)范，促進(jìn)網(wǎng)格精細(xì)化治理一是網(wǎng)格設(shè)置規(guī)范化。上海市“多格合一”創(chuàng)新要求對(duì)網(wǎng)格定位、功能作用和機(jī)制等方面統(tǒng)一規(guī)范，避免了網(wǎng)格設(shè)置的隨意性與效能發(fā)揮的弱化。換言之，通過(guò)制度化構(gòu)建可以在最大程度上整合綜合網(wǎng)格所需資源權(quán)責(zé)、凝聚網(wǎng)格目標(biāo)共識(shí)和形成高效動(dòng)員能力，同時(shí)充分發(fā)揮網(wǎng)格的黨組織協(xié)調(diào)功能，滿足精細(xì)化治理訴求。例如，上海各區(qū)在市委、市政府的指揮部署下，既充分對(duì)照市級(jí)規(guī)范性文件，也充分考慮本區(qū)網(wǎng)格化治理實(shí)際情況，出臺(tái)區(qū)級(jí)辦法，目前均建立了綜合網(wǎng)格黨建聯(lián)席會(huì)議制度、網(wǎng)格工作站陣地和條塊入駐等工作機(jī)制，規(guī)范網(wǎng)格工作流程，塑造網(wǎng)格主體權(quán)威。在接下來(lái)的調(diào)適過(guò)程中，各基層政府會(huì)繼續(xù)強(qiáng)化綜合網(wǎng)格在城市綜合管理、基層組織動(dòng)員、社會(huì)資源配置、多元利益協(xié)調(diào)中的基礎(chǔ)性作用，以期高效精準(zhǔn)解決碎片化治理問(wèn)題。二是聯(lián)動(dòng)流程高效化。“政府組織間的合作需要建立一種有效的涉及眾多政府組織及其部門的信息共享機(jī)制，構(gòu)建多視角、立體化和全方位的信息共享體系，以減少政府組織間合作的信息不對(duì)稱”，[2]因此，在超大城市全域構(gòu)建政府信息共享平臺(tái)，可以提高信息在政府部門間流轉(zhuǎn)效率，以信息聯(lián)動(dòng)保證處置高效。上海通過(guò)實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行責(zé)任網(wǎng)格、公安警務(wù)責(zé)任區(qū)，以及行政管理、公共服務(wù)、政法綜治等各類管理網(wǎng)格、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)“多格合一”、相互協(xié)調(diào)，進(jìn)一步推動(dòng)條塊、條條等各方面緊密結(jié)合，打破不同條塊間的信息壁壘，減少信息收集處理的重復(fù)動(dòng)作，降低協(xié)調(diào)成本，實(shí)現(xiàn)數(shù)字協(xié)同，形成城市基層治理合力。三是需求回應(yīng)精準(zhǔn)化。“社會(huì)治理精細(xì)化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是滿足社會(huì)需求，增強(qiáng)民眾的滿意度、獲得感和安全感”，[3]而上海以城市運(yùn)行責(zé)任網(wǎng)格為基礎(chǔ)，并與公安警務(wù)責(zé)任區(qū)協(xié)調(diào)對(duì)應(yīng)，將不同系統(tǒng)網(wǎng)格在基層統(tǒng)一起來(lái)，充分考慮基層治理的平安需求。例如，綜合網(wǎng)格的效能評(píng)估以12345市民服務(wù)熱線投訴、信訪等訴求反映量、問(wèn)題解決率、社會(huì)參與度、群眾滿意度、經(jīng)濟(jì)活躍度等因素為最終評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了以人民為中心的價(jià)值追求和人人享有的治理理念，切實(shí)提高群眾滿意度。

（三）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，助力網(wǎng)格協(xié)同性治理一是設(shè)計(jì)常態(tài)化與動(dòng)態(tài)化相結(jié)合的條塊力量下沉機(jī)制。在以往運(yùn)動(dòng)式治理環(huán)境中，面對(duì)需要多部門協(xié)同的棘手問(wèn)題，一般由單個(gè)條或塊主導(dǎo)和聯(lián)絡(luò)，既無(wú)法滿足民生關(guān)鍵小事的日常處理，也可能造成條塊間的利益沖突和權(quán)責(zé)關(guān)系的混亂。上海“多格合一”創(chuàng)新通過(guò)在綜合網(wǎng)格中設(shè)置工作站，以制度化形式確定常態(tài)與動(dòng)態(tài)入駐的部門。一方面，在不改變?nèi)耸屡c財(cái)政等顯性關(guān)系的同時(shí)，完善“吹哨報(bào)到”的部門結(jié)構(gòu)，形成黨建、城管、城建、城運(yùn)、公安、市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)服務(wù)和營(yíng)商服務(wù)等力量多管齊下，因時(shí)因地因勢(shì)加強(qiáng)組合調(diào)配，增強(qiáng)屬地履責(zé)效能。另一方面，借助網(wǎng)格陣地與信息化平臺(tái)及時(shí)呼喚所需部門，為政府條塊之間搭建準(zhǔn)正式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，提高條線部門對(duì)基層潛在風(fēng)險(xiǎn)的感知能力，縮短“吹哨報(bào)到”的響應(yīng)周期，實(shí)現(xiàn)條塊合作互嵌。二是構(gòu)建以解決跨領(lǐng)域問(wèn)題為職責(zé)的政府責(zé)任平臺(tái)。綜合網(wǎng)格不是一個(gè)行政或領(lǐng)導(dǎo)層次，其工作成員也并非全職，更不能取代街（鎮(zhèn)）一村（居）兩級(jí)處理事務(wù)的職能。因此，綜合網(wǎng)格體現(xiàn)了平臺(tái)式治理的風(fēng)格，通過(guò)實(shí)體平臺(tái)構(gòu)建，將人財(cái)物等資源下沉網(wǎng)格，其工作機(jī)制重在協(xié)調(diào)、督促和統(tǒng)籌等方面。這一平臺(tái)并非具有明確“三定方案”和組織邊界的公共機(jī)構(gòu)，也區(qū)別于傳統(tǒng)網(wǎng)格化治理中細(xì)分到村居以下的微網(wǎng)格，其核心任務(wù)在于將單個(gè)屬地或條線無(wú)法完成的“三跨”問(wèn)題（跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域）或治理失靈失效問(wèn)題盡可能地在地化解決。三是依托網(wǎng)格主陣地構(gòu)建多方參與的議事協(xié)商機(jī)制。上海市“多格合一”創(chuàng)新要求各綜合網(wǎng)格培育“街事會(huì)、街委會(huì)、樓委會(huì)”等平臺(tái)載體，用好“聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)”，結(jié)合人民建議征集箱、建議征詢會(huì)等方式，廣泛征求和聽取意見建議，在網(wǎng)格內(nèi)凝聚民生共識(shí)，營(yíng)造人人參與網(wǎng)格治理的濃厚氛圍。目前，從問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、收集、分類、處置到反饋都形成了全流程閉環(huán)管理和廣泛參與相結(jié)合的模式，確保問(wèn)題得到有效解決，切實(shí)提升居民滿意度，讓居民感受到網(wǎng)格治理的溫度與力度。

三、上海市黨建引領(lǐng)“多格合一”網(wǎng)格化治理創(chuàng)新的價(jià)值意蘊(yùn)

（一）推動(dòng)黨建模式與超大城市空間發(fā)展格局相適配

隨著社會(huì)治理情境的發(fā)展，傳統(tǒng)黨建模式存在以下局限：一方面，傳統(tǒng)黨建模式趨于以單位為本位的封閉化和以孤立空間為邊界的分割化趨勢(shì)，各類黨組織之間缺乏互動(dòng)、溝通與治理參與中的協(xié)同，無(wú)法以開放姿態(tài)和靈動(dòng)策略應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜化的多元社會(huì)主體和治理問(wèn)題。這在客觀層面弱化了黨組織與社會(huì)和群眾的血肉聯(lián)系，多元治理主體的訴求也難以通過(guò)黨的整合功能進(jìn)入社區(qū)治理的議程當(dāng)中。另一方面，超大城市在樓宇、物業(yè)、園區(qū)、社會(huì)組織和新興行業(yè)領(lǐng)域的黨組織覆蓋的數(shù)量和質(zhì)量不盡如人意，致使黨建引領(lǐng)基層治理體系存在“空白”和“縫隙”，黨建引領(lǐng)的核心功能有待發(fā)揮。尤其近年來(lái)，隨著以平臺(tái)經(jīng)濟(jì)為代表的新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)逐步成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新引擎，新就業(yè)群體規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，加強(qiáng)新業(yè)態(tài)新就業(yè)群體黨建就成為黨建工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。“新就業(yè)群體規(guī)模龐大，既熟悉城市治理狀況，又能及時(shí)發(fā)現(xiàn)城市治理中存在的問(wèn)題，是城市精細(xì)化治理中可供調(diào)動(dòng)的寶貴資源”。[4]而上海市進(jìn)行“多格合一”創(chuàng)新，則借助綜合網(wǎng)格延伸黨的基層觸角，推動(dòng)黨建在原有村（居）空間陣地的基礎(chǔ)上繼續(xù)向新興領(lǐng)域拓展，在最大程度上將治理對(duì)象轉(zhuǎn)化為治理主體，同時(shí)將黨的使命優(yōu)勢(shì)融入網(wǎng)格治理中，有效地促進(jìn)了黨的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為網(wǎng)格治理效能，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)黨建模式與超大城市空間發(fā)展格局相適配。

（二）強(qiáng)化對(duì)超大城市復(fù)雜治理需求的回應(yīng)

“基層綜合治理機(jī)制創(chuàng)新要以問(wèn)題發(fā)現(xiàn)為導(dǎo)向，以解決民眾關(guān)切的問(wèn)題為路徑，以滿足民眾的需求為目標(biāo)，提高了政府的回應(yīng)性”，[5]但是超大城市傳統(tǒng)的網(wǎng)格化管理模式和管理思維卻無(wú)法更好回應(yīng)城市發(fā)展中伴生的棘手問(wèn)題，以致產(chǎn)生治理的“非對(duì)稱性、單一化和碎片化弊端”。[6]例如，中高層級(jí)網(wǎng)格設(shè)置主要以行政區(qū)劃為參照，基層網(wǎng)格則由村（居）相機(jī)自主設(shè)置，主要應(yīng)用于城市運(yùn)營(yíng)管理和公安警務(wù)管理，存在網(wǎng)格劃分方式粗放和網(wǎng)格職能單一等弊端。近年來(lái)市場(chǎng)監(jiān)管、平安建設(shè)、城市建設(shè)等條線也組建了自身的網(wǎng)格系統(tǒng)，由于利益沖突和信息管理僵化，這些系統(tǒng)之間缺少聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)。因此傳統(tǒng)網(wǎng)格管理呈現(xiàn)出以屬地政府為單一權(quán)威主體、基層網(wǎng)格數(shù)量泛化和網(wǎng)格間缺乏聯(lián)動(dòng)等特征，盡管在縱向上實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)“一竿子插到底”的局面，卻在橫向上難以真正實(shí)現(xiàn)多方協(xié)同以回應(yīng)紛繁復(fù)雜的治理需求。上海市“多格合一”創(chuàng)新則以直轄市黨委政府的權(quán)威高位推動(dòng)，出臺(tái)市級(jí)政策法規(guī)，在超大城市全域統(tǒng)籌布局，以解決實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向，將治理重心下沉至綜合網(wǎng)格，促使網(wǎng)格治理更加精細(xì)。通過(guò)構(gòu)建“前臺(tái)收集發(fā)現(xiàn)訴求、中臺(tái)評(píng)估分析研判、后臺(tái)高效閉環(huán)處置”的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)群眾訴求的快速響應(yīng)和有效解決，強(qiáng)化了網(wǎng)格化管理對(duì)超大城市復(fù)雜治理需求的回應(yīng)性。

（三）優(yōu)化議事協(xié)調(diào)組織功能與協(xié)同效能

縱向組織層面，超大城市的傳統(tǒng)街（鎮(zhèn)）一村（居）二級(jí)治理結(jié)構(gòu)存在社區(qū)組織行政化、管理幅度大、上下級(jí)間相互推矮避責(zé)和力量分散等問(wèn)題，而議事協(xié)調(diào)組織的廣泛應(yīng)用則可能造成參與部門角色的錯(cuò)綜復(fù)雜，進(jìn)而加劇協(xié)調(diào)成本，無(wú)法應(yīng)對(duì)日趨常態(tài)化的治理問(wèn)題。當(dāng)前，為解決碎片化、跨域性、臨時(shí)性任務(wù)而組建的以工作專班為代表的議事協(xié)調(diào)組織，卻往往在基層實(shí)踐中出現(xiàn)泛濫不專、規(guī)范性制度缺失、消極避責(zé)和過(guò)度靈活等偏差現(xiàn)象。[7][8]上海市“多格合一”創(chuàng)新下的綜合網(wǎng)格兼具穩(wěn)定與靈活屬性，是專班型組織的更有效替代。在組織結(jié)構(gòu)上，既有網(wǎng)格黨建聯(lián)席會(huì)議、街委會(huì)和樓務(wù)會(huì)等協(xié)商機(jī)構(gòu)廣泛凝聚共識(shí)實(shí)現(xiàn)民主決策，又有臨時(shí)黨支部嵌入引領(lǐng)和綜合網(wǎng)格工作站高效聯(lián)勤攻堅(jiān)，突破了傳統(tǒng)議事組織的“議而不決”組織弊端，一定程度上減少了基層政府專班的成立數(shù)量和設(shè)置成本。在人員來(lái)源結(jié)構(gòu)上，開放接納網(wǎng)格內(nèi)黨員群眾參與，充分激發(fā)網(wǎng)格活力動(dòng)能，突破了以往工作專班從體制內(nèi)吸納人員的局限。在激勵(lì)約束結(jié)構(gòu)上，賦予網(wǎng)格對(duì)下沉人員的指揮調(diào)度權(quán)、年度考核權(quán)和晉升評(píng)優(yōu)的建議權(quán)等，為屬地政府對(duì)條線部門的反向考核提供有效政策抓手，避免網(wǎng)格工作站消極避責(zé)和選擇性執(zhí)行政策，實(shí)現(xiàn)“條塊部門職責(zé)事項(xiàng)進(jìn)網(wǎng)格”“年輕干部成長(zhǎng)鍛煉在網(wǎng)格”和“下沉干部情感歸屬入網(wǎng)格”。

四、案例分析：上海市青浦區(qū)黨建引領(lǐng)“多格合一”的主要做法

（一）雙網(wǎng)融合：形成“黨建 + 陣地融合”的網(wǎng)格協(xié)商治理模式

青浦全區(qū)所有網(wǎng)格均由街（鎮(zhèn)）黨政副職擔(dān)任雙網(wǎng)格長(zhǎng)，并建立臨時(shí)黨支部。例如，青浦盈浦街道盈新綜合網(wǎng)格將政法副書記和產(chǎn)業(yè)副鎮(zhèn)長(zhǎng)同時(shí)納入領(lǐng)導(dǎo)班子，使治安案件和營(yíng)商環(huán)境投訴量分別下降 32% 和 45% 。通過(guò)打造“街區(qū)黨組織 + 居民區(qū)黨支部 + 樓棟黨小組”的三級(jí)組織架構(gòu)和出臺(tái)商圈黨建工作聯(lián)絡(luò)員制度，目前青浦全區(qū)已經(jīng)建立436個(gè)樓棟黨小組，在美團(tuán)、餓了么等平臺(tái)企業(yè)設(shè)立5個(gè)流動(dòng)黨員黨支部，發(fā)展“騎士觀察員”379名。此外，青浦區(qū)還推動(dòng)綜合網(wǎng)格黨群服務(wù)主陣地與工作站物理空間融合，按需設(shè)置組織生活室、黨代表工作室等功能空間。例如，青浦盈新綜合網(wǎng)格以“15分鐘服務(wù)圈”為標(biāo)準(zhǔn)，打造“盈浦益加親”等特色服務(wù)品牌，使其成為居民身邊的“紅色驛站”。通過(guò)踐行“黨建 + 陣地融合”治理模式，既強(qiáng)化了網(wǎng)格陣地的政治功能和服務(wù)功能，也增強(qiáng)了黨組織的凝聚力和向心力，為青浦區(qū)基層網(wǎng)格治理提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）社會(huì)吸納：探索“動(dòng)態(tài)調(diào)整 + 兩新覆蓋”的網(wǎng)格力量動(dòng)員模式

青浦全區(qū)依托科學(xué)劃分43個(gè)綜合網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格平均覆蓋3.8個(gè)居（村）、2.6平方千米區(qū)域和1.2萬(wàn)常住人口，同時(shí)依托人口密度、業(yè)態(tài)分布等12項(xiàng)指標(biāo)每季度優(yōu)化網(wǎng)格范圍，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格邊界動(dòng)態(tài)調(diào)整。例如，青浦環(huán)寶龍網(wǎng)格通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整，將商圈外圍3個(gè)新建小區(qū)及時(shí)納入管理，消除治理盲區(qū)。這種基于多維度指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，有效解決了傳統(tǒng)網(wǎng)格劃分粗放、邊界固化的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)格劃分的科學(xué)化和精準(zhǔn)化。通過(guò)網(wǎng)格邊界擴(kuò)展，青浦區(qū)不斷延伸黨建觸角吸納多元主體，將商戶、企業(yè)、社會(huì)組織等“兩新”社會(huì)力量納入治理網(wǎng)絡(luò)，形成了政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)和無(wú)縫隙治理。在“兩新覆蓋”中，環(huán)寶龍綜合網(wǎng)格挖掘“街區(qū)合伙人”10個(gè)、打造“騎手友好商家”6家，并協(xié)調(diào)餓了么寶龍站點(diǎn)，動(dòng)員騎手參與助老送餐、安全巡查等活動(dòng)，在提供社會(huì)服務(wù)中發(fā)揮治理效能。

（三）敏捷治理：打造“智慧平臺(tái) + 熱線”的網(wǎng)格數(shù)字協(xié)同模式

青浦區(qū)在原有城運(yùn)數(shù)字平臺(tái)基礎(chǔ)上升級(jí)建設(shè)本區(qū)綜合網(wǎng)格數(shù)字治理平臺(tái)，設(shè)置黨建引領(lǐng)、網(wǎng)格畫像、重點(diǎn)關(guān)注、事件分析、城市之眼等版塊，融合12345熱線、110非警務(wù)、全覆蓋走訪等基層治理動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，具有實(shí)時(shí)指揮、視頻巡查、力量調(diào)度和分析預(yù)警等功能，為網(wǎng)格長(zhǎng)、工作站站長(zhǎng)研判分析和有效處置提供更為強(qiáng)大的數(shù)字支撐。例如，青浦區(qū)趙巷鎮(zhèn)環(huán)寶龍綜合網(wǎng)格已經(jīng)試點(diǎn)打造了網(wǎng)格智慧治理平臺(tái)。在2025年4月，該網(wǎng)格內(nèi)有一個(gè)燒烤店油煙擾民的12345熱線工單，城管上門檢查該店證件齊全，排煙凈化設(shè)備也正常開啟，但無(wú)法判斷油煙污染是否超標(biāo)。網(wǎng)格工作站就利用大屏的一鍵通話功能，聯(lián)系“吹哨報(bào)到”部門規(guī)建辦進(jìn)行油煙污染檢測(cè)，共同處置該熱線工單，打破了部門信息壁壘，實(shí)現(xiàn)“智慧平臺(tái) + 熱線”數(shù)字協(xié)同，提高了治理的敏捷性和精準(zhǔn)性。

（四）流程規(guī)范：形成“四位一體、分級(jí)分類”的網(wǎng)格問(wèn)題處置模式

青浦區(qū)建立了“四位一體”的工作流程體系：一是建立晨會(huì)制度，每日上午由工作站站長(zhǎng)主持召開，15分鐘內(nèi)完成問(wèn)題交辦；二是召開聯(lián)席會(huì)議，每周固定周三下午召開，2025年累計(jì)解決跨部門問(wèn)題1864件；三構(gòu)建是研判機(jī)制，每月25日分析網(wǎng)格運(yùn)行態(tài)勢(shì)；四是進(jìn)行專題調(diào)研，每季度由街鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)解決根節(jié)性問(wèn)題。針對(duì)網(wǎng)格問(wèn)題的具體特征，青浦區(qū)制定分級(jí)分類問(wèn)題處置規(guī)范，規(guī)定各綜合網(wǎng)格工作站對(duì)當(dāng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)并能處置的問(wèn)題應(yīng)予以快速處置；超出職責(zé)范圍但責(zé)任主體明確的，由街鎮(zhèn)城運(yùn)中心派單相關(guān)部門處置；涉及職責(zé)交叉、需多部門協(xié)同解決的，由綜合網(wǎng)格工作站牽頭協(xié)調(diào)處置；一時(shí)難以處置的，由區(qū)委社會(huì)工作部、區(qū)城運(yùn)中心牽頭專項(xiàng)處置。這種分級(jí)分類的處置規(guī)范明確了各類問(wèn)題的責(zé)任主體和處置流程，避免了問(wèn)題積壓和推諉扯皮，有利于促進(jìn)部門協(xié)同，助力基層減負(fù)。

（五）科學(xué)評(píng)價(jià)：構(gòu)建“效能為先、反向考核”的網(wǎng)格績(jī)效評(píng)估模式

青浦區(qū)將群眾滿意度（權(quán)重 40% ）、問(wèn)題解決率（ 30% ）、社會(huì)參與度（ 30% ）納入綜合網(wǎng)格考核，實(shí)行末位約談制度。同時(shí)，根據(jù)智慧平臺(tái)自動(dòng)生成的數(shù)據(jù)信息，科學(xué)設(shè)定以提升基層治理現(xiàn)代化水平為導(dǎo)向的指標(biāo)體系，動(dòng)態(tài)評(píng)估網(wǎng)格治理效能。這種以效能為導(dǎo)向的考核體系，將群眾感受作為衡量治理成效的重要標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)了網(wǎng)格治理從“過(guò)程導(dǎo)向”向“結(jié)果導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。此外，青浦區(qū)還構(gòu)建了“吹哨報(bào)到”與反向考核機(jī)制，賦予綜合網(wǎng)格對(duì)下沉人員的指揮調(diào)度權(quán)、年度考核權(quán)、晉升晉級(jí)征得同意權(quán)和評(píng)價(jià)優(yōu)先建議權(quán)，實(shí)行街鎮(zhèn)對(duì)下沉區(qū)級(jí)部門進(jìn)行反向考核。青浦盈新綜合網(wǎng)格工作站站長(zhǎng)在訪談中表示：“以前將（跨域）問(wèn)題反映給條線部門，誰(shuí)也不上心，來(lái)的也不及時(shí)，導(dǎo)致人手太少，網(wǎng)格負(fù)責(zé)人是‘光桿司令’。現(xiàn)在明文規(guī)定條塊力量下沉，網(wǎng)格有事的話全體部門派駐干部必須一起來(lái)協(xié)商，力量也變大了，一上午就把問(wèn)題都討論解決了”。因此，這種反向考核機(jī)制有效解決了條塊分割問(wèn)題，強(qiáng)化了部門協(xié)同。

五、上海市黨建引領(lǐng)“多格合一”網(wǎng)格 化治理的未來(lái)展望

隨著超大城市治理復(fù)雜性的持續(xù)升級(jí)，上海市黨建引領(lǐng)“多格合一”實(shí)踐雖在要素整合、數(shù)字協(xié)同與主體動(dòng)員等層面取得突破，但仍需通過(guò)深化制度性賦權(quán)、突破資源瓶頸并重塑治理文化實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（一）深化制度賦權(quán)：破解“權(quán)責(zé)非對(duì)稱性”困境

當(dāng)前，“多格合一”治理創(chuàng)新面臨的核心挑戰(zhàn)在于綜合網(wǎng)格的“權(quán)責(zé)非對(duì)稱性”。需通過(guò)制度剛性破除行政慣性，實(shí)現(xiàn)從“物理整合”向“化學(xué)融合”的躍遷。一是明確綜合網(wǎng)格角色定位，賦予網(wǎng)格實(shí)質(zhì)處置權(quán)。綜合網(wǎng)格雖具協(xié)調(diào)功能，卻因缺乏法定權(quán)責(zé)而容易陷入“有責(zé)無(wú)權(quán)”困境。建議推動(dòng)《上海市網(wǎng)格化治理?xiàng)l例》出臺(tái)，明確網(wǎng)格工作站對(duì)跨部門事件的統(tǒng)籌處置權(quán)及資源調(diào)度權(quán)。同步建立“綜合網(wǎng)格權(quán)責(zé)負(fù)面清單”，嚴(yán)格限定網(wǎng)格不得代行行政執(zhí)法、行政處罰等專屬職權(quán)，防止權(quán)能泛化與職責(zé)錯(cuò)位。二是強(qiáng)化反向考核機(jī)制，聚焦網(wǎng)格治理實(shí)效。當(dāng)前綜合網(wǎng)格的反向考核權(quán)多限于各區(qū)內(nèi)部且缺乏向市級(jí)機(jī)關(guān)的反饋渠道。應(yīng)當(dāng)確保條線部門對(duì)網(wǎng)格指令的響應(yīng)具有強(qiáng)制約束力。例如，將區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)條線部門響應(yīng)效率納入市級(jí)績(jī)效考核體系，形成“網(wǎng)格吹哨一條塊響應(yīng)一上級(jí)督考”的閉環(huán)鏈條，并適當(dāng)賦予街鎮(zhèn)對(duì)條塊下沉人員的人事評(píng)議一票否決建議權(quán)，以便提高條塊協(xié)同力度。對(duì)于具體考核內(nèi)容，則需以價(jià)值理性為導(dǎo)向，減少不必要的臺(tái)賬和報(bào)表，聚焦治理實(shí)效和群眾滿意度，不僅關(guān)注問(wèn)題解決率等量化指標(biāo)，更要注重長(zhǎng)期效果和公共價(jià)值創(chuàng)造。三是建立網(wǎng)格容錯(cuò)機(jī)制，賦予綜合網(wǎng)格自主探索空間。針對(duì)綜合網(wǎng)格面臨的復(fù)雜民生訴求，應(yīng)當(dāng)由區(qū)級(jí)部門制定《綜合網(wǎng)格工作容錯(cuò)清單》，明確對(duì)非原則性問(wèn)題通過(guò)民主協(xié)商達(dá)成的解決方案，若未突破法律底線則免于追責(zé)。但同時(shí)也應(yīng)避免網(wǎng)格治理創(chuàng)新泛化，通過(guò)委托高效智庫(kù)等第三方機(jī)關(guān)開展市域綜合網(wǎng)格效能獨(dú)立評(píng)估，防范數(shù)據(jù)內(nèi)卷和形式創(chuàng)新。

（二）重構(gòu)資源生態(tài)：構(gòu)建可持續(xù)的網(wǎng)格治理供給體系

綜合網(wǎng)格并非一級(jí)行政單位，資源可支配能力較弱與動(dòng)員低效是制約網(wǎng)格治理縱深發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。未來(lái)需超越傳統(tǒng)財(cái)政依賴路徑，構(gòu)建可持續(xù)的網(wǎng)格資源供給生態(tài)。一是推動(dòng)構(gòu)建社區(qū)經(jīng)濟(jì)反哺網(wǎng)格機(jī)制。可以通過(guò)街道（鎮(zhèn)）政府牽頭、網(wǎng)格負(fù)責(zé)、多方參與的模式成立具有社會(huì)企業(yè)性質(zhì)的社區(qū)治理基金會(huì)。通過(guò)政策賦能，允許綜合網(wǎng)格盤活閑置空間、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等資源，借助空間運(yùn)營(yíng)收益分成拓寬網(wǎng)格資金收入，用于網(wǎng)格內(nèi)公共設(shè)施維護(hù)和志愿服務(wù)激勵(lì)。二是打造網(wǎng)格典范，依托身份賦能社會(huì)參與。例如，為新就業(yè)群體頒發(fā)“流動(dòng)網(wǎng)格員”徽章，評(píng)選網(wǎng)格優(yōu)秀志愿者，邀請(qǐng)知名人士初任網(wǎng)格內(nèi)議事委員會(huì)成員，塑造“人人享有、人人盡責(zé)”的網(wǎng)格治理共同體意識(shí)，強(qiáng)化社會(huì)動(dòng)員。三是建立網(wǎng)格長(zhǎng)效合作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源互聯(lián)互補(bǔ)。可以依托網(wǎng)格內(nèi)高校、科研院所、私營(yíng)企業(yè)聯(lián)合設(shè)立“學(xué)生實(shí)訓(xùn)基地”“網(wǎng)格治理學(xué)院”“人才培訓(xùn)基地”等，邀請(qǐng)專家學(xué)者以掛職、講座等形式參與網(wǎng)格治理，不僅能夠?yàn)榫W(wǎng)格發(fā)展帶來(lái)科學(xué)建議，還能提高網(wǎng)格工作者專業(yè)化能力，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格與高校、企業(yè)和社會(huì)組織的資源互補(bǔ)和信息互通。最后還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)綜合網(wǎng)格間相互觀摩學(xué)習(xí)，探索網(wǎng)格領(lǐng)導(dǎo)者交叉任職，加強(qiáng)網(wǎng)格橫向合作向縱深發(fā)展。

（三）塑造網(wǎng)格文化共同體：從空間整合到價(jià)值認(rèn)同

“多格合一”網(wǎng)格化治理創(chuàng)新的深層價(jià)值在于重塑社區(qū)認(rèn)同，需通過(guò)多種舉措推動(dòng)文化符號(hào)植入與集體記憶激活，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格共同體從“機(jī)械聚合”向“有機(jī)團(tuán)結(jié)”的演進(jìn)。一是加強(qiáng)公共空間營(yíng)造，豐富網(wǎng)格服務(wù)功能。例如，改造網(wǎng)格閑置角落為“街角美術(shù)館”“大眾讀書室”，或者在騎手驛站嵌入“咖啡休閑角”，打造兼具休憩與文化展示功能的“網(wǎng)紅打卡點(diǎn)”，在潛移默化中強(qiáng)化公民對(duì)綜合網(wǎng)格的認(rèn)知與認(rèn)同。二是結(jié)合地域特色開展文化活動(dòng)，強(qiáng)化網(wǎng)格集體認(rèn)同。例如，挖掘地域特色文化資源，創(chuàng)設(shè)網(wǎng)格文化節(jié)，以網(wǎng)格為單位舉辦“網(wǎng)格音樂(lè)會(huì)”“網(wǎng)格運(yùn)動(dòng)匯”等特色活動(dòng)。此外，可以開展網(wǎng)格治理思辨會(huì)，邀請(qǐng)居民等利益相關(guān)者辯論“寵物管理”“廣場(chǎng)舞時(shí)間”等基層“關(guān)鍵小事”，深化居民感知，形成對(duì)網(wǎng)格內(nèi)公共議題的集體參與。最后還可以鼓勵(lì)商戶、居民、網(wǎng)格工作者講述“我與網(wǎng)格的故事”，借助新媒體矩陣擴(kuò)大輿論宣傳，擇期建設(shè)“網(wǎng)格記憶館”陳列居民口述史。青浦區(qū)某網(wǎng)格則舉辦“網(wǎng)格開放日”，引導(dǎo)社會(huì)組織、商戶代表等擔(dān)任“網(wǎng)格觀察員”，沉浸式體驗(yàn)網(wǎng)格治理，營(yíng)造了人人參與網(wǎng)格治理的濃厚氛圍，增強(qiáng)了治理的民主性和包容性。三是發(fā)揮民主議事平臺(tái)實(shí)效，推動(dòng)“街事會(huì)”從協(xié)商會(huì)向決策會(huì)轉(zhuǎn)型。政府組織應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注網(wǎng)格內(nèi)各類議事平臺(tái)的參與廣度與決策意見，在網(wǎng)格內(nèi)重大治理項(xiàng)目實(shí)施前后，組織民主議事平臺(tái)進(jìn)行政策評(píng)估，確保群眾真正參與網(wǎng)格治理，最終實(shí)現(xiàn)從“行政整合”到“人心歸聚”的價(jià)值躍遷。

綜上所述，上海開展的黨建引領(lǐng)“多格合一”實(shí)踐，是不斷突破傳統(tǒng)網(wǎng)格化管理模式局限和科層化困境的治理新路，也是打造標(biāo)桿型超大城市網(wǎng)格化治理格局的重要戰(zhàn)略工具。綜合網(wǎng)格并非行政層級(jí)的增設(shè)和行政力量的外溢，而是彌合治理縫隙、統(tǒng)籌治理權(quán)威和凝聚治理資源的重要組織載體和系統(tǒng)集成機(jī)制。通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)網(wǎng)格機(jī)制的整體性創(chuàng)新，有利于完善“網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)”，[9加快培育與構(gòu)建人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享的基層網(wǎng)格治理新格局。

說(shuō)明：本文系2024年度中共上海市委黨校（上海行政學(xué)院）一般課題“全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略視域下處置不合格基層黨員的現(xiàn)實(shí)困境和應(yīng)對(duì)策略研究”（課題編號(hào)2024SHB010）的階段性研究成果。

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Abstract： This study focuses on the transformation of grid-based governance in mega-cities， using Shanghai's Party-led' multi-grid integration 'governance innovation as a starting point. It analyzes the challenges faced by traditional mega-city governance models and explores how the' multi-grid integration 'model can empower grassroots governance. The research reveals that traditional mega-city governance faces several issues，including the mismatch between the traditional Party-led model and the spatial development patterns of mega-cities，the traditional grid management model's inadequate response to the complex governance needs of mega-cities，and the ineficiency of traditional government deliberation and coordination organizations in collborative governance. Under the 'multi-grid integration' governance model， the overall empowerment of grassroots space governance is achieved through Party leadership， expanding the scope and entities involved in grassroots governance.Party leadership is applied to shape network platforms， establish strong leadership cores within grids，and enrich grid governance services. Unified institutional norms promote the refined empowerment of various demands， standardizing grid setings， streamlining linkage processes， and enhancing demand responses. Optimizing organizational structures enhances the collaborative empowerment of cross-domain issues，designing a mechanism for force deployment that combines regularity and dynamism， building a system platform dedicated to solving cross-domain issues，and reshaping traditional deliberation and coordination organizational structures. This highlights the practical wisdom of modernizing governance in mega-cities with Chinese characteristics.

Key Words： party building leadership; multi-grid integration; mega-city; grid governance

責(zé)任編輯：王明洲