《中華人民共和國檔案法實施條例》實施下的“檔案開放審核”探究

隨著國際間的交往日益密切，走向開放成為推動檔案事業實現高質量發展的重要舉措。“三個走向”也是我國“十四五”時期檔案工作的重要指導思想。為進一步滿足人民群眾日益增長的檔案信息需求，“十四五”規劃提出到2025年我國檔案工作“三個走向”要取得實質性進展。這些都為檔案開放擘畫了時間表、路線圖。近年來，我國也進一步加大檔案工作的開放力度，據統計，截至2023年底，我國綜合檔案館開放檔案22128.7萬卷/件，接待利用者649.0萬人次，提供利用檔案2844.0萬卷/件次。檔案開放作為檔案工作的重要環節，對國家文化傳承、公眾需求的滿足及相關研究領域發展發揮著十分重要的作用[11。《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）中先后三次提及“檔案開放審核”，分別是“進行檔案開放審核”“建立檔案開放審核協作機制”“加強檔案開放審核統籌協調”。根據《實施條例》中有關檔案開放審核的規定，承擔不同階段的檔案開放審核主體不盡相同。例如，“進行檔案開放審核”的主體應該是檔案形成單位或者檔案移交單位；國家檔案館在檔案開放審核中承擔著“建立檔案開放審核協作機制”的職責；“加強檔案開放審核統籌協調”的主體則是縣級以上檔案主管部門。可見，檔案開放審核是一項專業性很強的工作，需要嚴格按照檔案開放工作的需要做好審核，也是一項系統性很強的工作，需要各方共同參與，始終堅持在法治軌道上進行。

1檔案開放審核的現實意義

《實施條例》實施之前，我國就已經在檔案開放領域進行了一系列探索，并取得了一定成效。如1980年，國家檔案局頒布實施的《關于開放歷史檔案的幾點意見》，標志著我國歷史檔案開放工作方針的初步形成。《條例》的規定體現了檔案工作走向開放的價值指引，也把檔案開放審核上升至法律法規規制的范疇。可見做好檔案開放審核工作具有重要現實意義。

1.1有利于服務社會

《實施條例》明確要求，國家檔案館應“分期分批向社會開放檔案”“創新檔案利用服務形式”。這是由于檔案具有“存史資政育人”的價值，也是因為“經驗得以總結、規律得以認識、歷史得以延續，各項事業的發展都離不開檔案”。隨著經濟社會邁入高質量發展階段，經濟建設、社會發展、文化繁榮都需要在檔案中分析歷史經驗，把握發展脈絡，指導現實應用，以滿足日益增長的多元化信息需求。國家各級檔案館，機關、團體、企事業單位檔案形成部門，以及檔案保管機構作為檔案開放利用提供的主體，組織專業力量，開展檔案開放審核，讓社會公眾了解館藏檔案資源結構及內容，最大限度地為社會發展提供服務。

1.2有利于開發利用

檔案的價值在于其利用，利用的前提是開放審核。《實施條例》規定檔案開放審核的三種結果：開放、延期開放和不予開放。即檔案開放審核的結果直接決定了檔案開放或延期開放或不予開放的結果。據統計，“十三五”時期全國檔案館開放檔案17659萬卷（件），檔案公共服務能力持續提升，到2035年，我國“檔案利用服務水平”進入世界前列。并把“加快推進檔案開放”“加大檔案資源開發力度”作為“十四五”時期檔案開發的重要任務。檔案開放審核，就是檔案開放審核責任主體根據審核程序，將符合開放條件的檔案予以開放，為檔案編研、檢索、利用提供優質檔案信息資源，不斷滿足日益增長的高質量檔案信息的需求。

1.3有利于宣傳教育

《實施條例》第七條規定，縣級以上人民政府及其相關部門，要加強檔案宣傳教育，增強全社會檔案意識。社會檔案意識是一種伴隨著檔案和檔案工作發展而逐步深入的認識，也是檔案客觀現象在大腦中的能動反映4。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中也十分明確地提出要開展檔案記憶項目，建設國家級專題檔案記憶庫，圍繞“四史”教育等開展檔案開發，發揮檔案在民族記憶構建、紅色基因傳承等方面的作用發揮。通過檔案開放審核，將館藏的檔案資源向普通公眾開放，使宣傳教育有更鮮活的物質載體，讓普通公眾在檔案資料中感受社會進步、經濟發展，凝聚思想共識，形成社會檔案意識。

2檔案開放審核的現實依據

2.1法規依據

目前，檔案開放審核已經步入了實質化運行階段，有著完備的法律法規做依據。開展檔案開放審核是依法治檔管檔的生動體現。《檔案法》根據館藏檔案、尚未移交進館檔案的檔案開放審核主體及開放審核結果做出了明確規定。《實施條例》在《檔案法》的基礎上進一步細化主體及開放審核結果范圍。《實施條例》明確檔案開放審核公布開放檔案的目錄及附具開放審核意見，并進一步細化附具到期開放意見、政府信息公開情況及密級變更情況。《國家檔案館檔案開放辦法》也詳細規定了向社會開放檔案應履行的步驟程序，“審核”是其中的關鍵步驟。積極開展檔案開放審核，營造公平、公正、透明的檔案開放審核流程，是保障公眾信息知情權的重要手段，也是落實依法治檔、管檔的法律要求。

2.2政策依據

縱觀我國經濟社會事業發展的脈絡，檔案開放審核工作一直有著較為明確的政策支撐，成為繼法律法規依據之外的政策性文件依據，這些政策依據與法規依據的立法原意、價值追求相一致。在《關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》中，明確要求做好政府信息公開工作，不斷健全信息公開回應機制。《加強和改進新形勢下檔案工作的意見》也提出，各級黨委、政府為檔案工作提供必要支持。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》明確把“檔案開放”作為重要指導思想，提出把制定“檔案開放審核制度”“健全企事業單位檔案開放審核建議機制”作為檔案規范化建設的重要內容，最終實現檔案開放審核“法治化、規范化、常態化”，要堅持“破立并舉、先立后破”“構建支持全面創新體制機制”。

2.3需求依據

隨著經濟社會的快速發展，人民群眾的需求更加的多元化，進一步做好檔案開放審核工作，有利于擴大檔案開放的廣度和深度，提升政府及企事業單位決策的透明度。據統計，截至2023年底，我國綜合檔案館開放檔案22128.7萬卷/件，較2022年的20976.6萬卷/件增長1152.1萬卷/件，增長 5.49% 。2023年接待檔案利用者649.0萬人次，較2022年度的645.9萬人次增長3.1萬人次。可見，檔案有著廣闊的現實利用需求。檔案開放審核作為檔案開放的前提和關鍵環節，直接決定了檔案能否開放以及開放的范圍。

3檔案開放審核的現實原則

3.1合法性原則

《檔案法》《實施條例》《國家檔案館檔案開放辦法》等法律法規，都有檔案開放審核方面的規定和具體要求，這是從法律上就檔案開放審核做出強制規定。與此同時，也體現了檔案開放審核工作的極端重要性。檔案開放審核要始終堅持合法性原則，要始終遵守國家法律、行政法規和相關政策規定，始終在法治軌道上推進檔案開放審核工作，確保檔案開放主體適格、程序合規、結果準確，確保所有操作都在法律框架內進行。

3.2及時性原則

為有效發揮檔案“存史資政育人”功能，滿足社會公眾檔案查詢、檢索、利用需求，應及時做好檔案開放審核工作，通過審核做出檔案開放于否的決定。根據有關規定，檔案自其形成之日起滿25年，經開放審核達到具體要求的，應無需限制利用，應及時做出向社會開放的決定。涉及“經濟、教育、科技、文化”等類型的檔案，經開放審核還可提前做出開放的決定。但有四種檔案可延期向社會開放。可見，各級國家檔案館都應根據其館藏檔案常態化地開展檔案開放審核工作，經濟、教育等類型檔案提前進行開放審核，涉及國家秘密且保密期未滿等四種類型的，做出延期開放審核，其他一般檔案滿25年前應開展開放審核，以便其滿25年經審核符合開放的，做到應開放盡開放。因此，檔案開放審核應及時進行，特別是對于已滿一定年限的檔案，通過及時開放審核向社會開放，滿足不同單位和個人的需求。

3.3協同性原則

《實施條例》第三十條明確規定，“國家檔案館應當建立館藏檔案開放審核協同機制”。這是法規規定，是必須執行的強制性要求。具體來說，從該條文可以看出，檔案開放審核涉及檔案形成單位、檔案移交單位、各級國家檔案館等。作為檔案主管部門，要嚴格按照《實施條例》的規定和要求，做好檔案開放審核協同一致，從檔案開放審核的流程、要求及具體審核內容方面，強化協調指導，確保開放審核工作的質量和效率。

4檔案開放審核的現實舉措

檔案館是知識庫、信息庫、資源庫，保管著各種不同載體形式的檔案資料，承載著歷史沿革5，通過檔案開放審核做到應開放盡開放，不斷滿足日益增長的社會公眾對檔案信息需求，提升檔案服務質量，發揮檔案價值效用最大化。

4.1編制審核計劃，明確審核重點

《國家檔案館檔案開放辦法》就檔案開放審核程序和方式做出了詳細規定，可以為機關、企業事業單位檔案開放審核提供重要參考依據。根據館藏檔案資料的數量、規模和種類以及檔案開放審核的范圍，研究制訂檔案開放審核計劃，計劃中要詳細規定檔案開放審核的工作目標、主要任務、具體要求。要根據《檔案法》《條例》《國家檔案館檔案開放辦法》的規定，梳理館藏中已經達到25年的檔案全宗數量，以及科技等方面雖未滿25年，但對社會利用價值更高的檔案資料，按照查閱利用率高、涉及企業發展的檔案全宗優先開放的原則，制定相應的檔案開放審核方案，應以作為指導檔案開放審核工作的綱領性、根本性文件。

4.2成立審核專班，強化審核保障

根據《實施條例》規定，要成立檔案開放審核專班。在轄區檔案主管部門的統籌協調指導下，企業檔案部門與檔案館建立檔案開放審核協同機制，借助檔案館的專業力量，以及在檔案主管部門的統籌協調下，共同推進檔案開放審核工作。同時，針對尚未移交進館的檔案開放審核，企業自行成立審核專班，具體負責檔案開放審核工作。具體來說，專班由企業分管檔案領導、檔案部門負責人及主要股室負責人組成，必要時請轄區檔案部門予以業務指導。以企業檔案部門審核為主，根據《條例》的具體規定和要求，開展檔案開放審核，為檔案開放審核提供有力的組織保障，強化對檔案開放審核工作的層層把關，確保檔案開放審核工作的質量。

4.3做好審核培訓，統一審核要求

檔案開放審核是一項專業性較強的工作，每一次檔案開放審核的內容和要求都有一定的差異，在具體審核時要組織必要的業務知識培訓，重點圍繞《檔案法》《實施條例》以及檔案開放審核方案的內容，組織參與檔案開放審核的人員要集中培訓，統一審核要求，明確檔案開放審核的工作方式。針對移交進館和未移交進館的不同形式，采取不同的檔案開放審核步驟與流程。針對已經移交進館的檔案，檔案開放初步審核由檔案館具體負責落實，立檔單位參與復審，并按照權限和流程逐級審批。新進人館的檔案開放審核，由檔案形成單位與檔案館共同開展檔案開放審核。尚未移交進館的檔案，則由檔案形成單位或保管單位在檔案主管部門的統籌協調下，在后期移交進館附具到期開放意見、密級變更情況等。

4.4加強審核協作，提高審核能力

檔案開放審核工作開展時間較短，無論是機關、企業事業單位還是檔案館等專門機構，都要積極探索檔案的開放審核，總結成功經驗，提煉開放審核亮點，從而不斷地完善檔案開放審核工作，進一步提高檔案開放審核的能力和水平。具體來說，首先，要加強檔案開放審核協作。組織相關部門及人員，組成檔案開放審核工作專班。其次，要統一檔案開放審核標準，并將其作為指導當前開展檔案開放審核的重要依據。最后，要強化檔案開放審核結果的運用。對檔案開放審核工作開展較好的，要及時予以獎勵。反之，應開放而未開放，或者未達到開放時限而提前開放的，要及時處理，始終保證檔案開放審核工作在法治軌道上正確運行。此外，作為摸索階段，要建立檔案開放審核容錯免責機制，鼓勵創新，明晰職權。

結語

《實施條例》是落實《檔案法》的具體細化，也是檔案開放審核的重要法律依據。隨著開放的持續深入，為滿足人民群眾日益增長的檔案信息需求，要切實在思想上高度重視檔案開放審核工作，認真學習《實施條例》的法規精神，把落實《實施條例》作為當前和今后一個時期檔案工作的主要任務之一，持續抓好貫徹落實，以《實施條例》為指引，不斷增強檔案開放審核工作的法治化、專業化水平。

參考文獻

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作者簡介：趙航（1989.11—），大學學歷，中車長春軌道客車股份有限公司館員，主要從事檔案管理研究。