國家發展規劃：理解中國式現代化的標識性概念

〔摘要〕國家發展規劃是理解中國式現代化的標識性概念，具有鮮明的中國特色。從概念辨析角度講，國家發展規劃是依據國家發展規律設定國家發展目標，實施國家發展戰略以統籌各方面資源推進國家現代化事業的系統性、戰略性謀劃。從理論淵源角度講，國家發展規劃內含中華優秀傳統文化和發展智慧，吸取西方發展的經驗教訓，是馬克思主義中國化時代化的結晶。從基本經驗角度講，國家發展規劃呈現為由發展計劃向戰略規劃轉變、由單一領域向多元領域擴展、由適應現代化規律到引領現代化潮流的迭代升級過程。要從完善規劃體系、增強規劃能力和提升規劃效能入手，更好地以國家發展規劃推進中國式現代化。

〔關鍵詞〕中國共產黨；中國式現代化；五年規劃；國家發展規劃法

〔中圖分類號〕D61 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2025）03-0084-10

國家發展規劃是全國各族人民奮進新征程的共同行動綱領，也是把中國式現代化藍圖轉化為現實的重要方式。自新中國成立至今，我國已經完成了十三個五年發展（計劃）規劃，正朝著實現“十四五”國家發展規劃的目標邁進。應該講，國家發展規劃與我國現代化發展成就具有緊密的邏輯關系：國家發展規劃在推進中國式現代化進程中發揮著重要的戰略導向作用，中國式現代化發展程度是制定和實施國家發展規劃的科學依據和原則遵循。黨的二十大報告提出“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”〔1〕，實現中華民族偉大復興的關鍵在于推進中國式現代化這一系統工程，推進中國式現代化這一系統工程的關鍵在于編制和實施國家發展規劃這一行動綱領。因此，國家發展規劃是理解中國式現代化的標識性概念。

作為中國式現代化的標識性概念，系統準確地對國家發展規劃概念進行學理分析不僅是深刻理解中國式現代化道路自信、理論自信、制度自信、文化自信科學來源的關鍵所在，而且能夠更好突出中國特色、發揮中國優勢，為以中國式現代化推進中華民族偉大復興提供理論確證。國家發展規劃是學術界的研究熱點，現有研究主要圍繞歷史脈絡梳理、內在機理分析和未來定位展望三個方面展開。楊永恒認為，“發展規劃作為一種戰略性、前瞻性、導向性的公共政策”〔2〕，通過對五年規劃的歷史發展梳理，對發展規劃與政府職能的內在關系進行理論分析，提出了未來完善發展規劃的對策建議。殷冬水等從政治學視角出發，認為“國家五年規劃引領國家發展是在當代中國復雜的、動態的歷史進程中展開的”〔3〕，并從計劃經濟向市場經濟歷史性轉變的角度對國家發展規劃進行梳理，總結了國家發展規劃引領國家發展的成就與經驗。胡鞍鋼等從體系化歷史演進角度對國家發展規劃進行了歷史梳理，認為“我國的規劃制定雖然經過多次調整，但核心問題一直是調整和規范中央與地方、綜合部門和專門部門之間的關系”〔4〕，對規劃體系存在的問題進行了分析并提出了改進措施。任保平等分析了國家發展規劃引領我國現代化建設的內在機理，認為“國家規劃對中國式現代化進程的推進是連續和循序漸進的，通過編制規劃對上一個階段進行經驗總結，可以看出在現代化發展過程中應該堅持和改進的方面”〔5〕，并使用實證分析對國家規劃的效果進行了評價，提出了相應對策建議。總體而言，已有研究主要以政策闡釋和具體領域對策建議為主，對國家發展規劃的基礎理論研究尚需加強，對這一概念缺少整體性的認識。歷史經驗證明，國家發展規劃是推進中國式現代化道路的重要手段。因此，對國家發展規劃推動中國式現代化發展的分析是必要且合理的，這也為深化中國式現代化研究提供了新的視角和思路。

一、國家發展規劃的概念辨析

國家發展規劃作為具有中國特色的理論概念，對這一概念進行詞義解析是對國家發展規劃進行全面深刻學理分析的前提。從訓詁學角度上講，現代漢語由古代漢語演變而來，對國家發展規劃的理解也要遵循訓詁學原則。國家發展規劃的核心詞匯是規劃，在古代文獻中“規”和“劃”二字往往是分別使用的。“規”的本意是指畫圓的器具，在《尚書》“官師相規”中表示約束，《戰國策》“齊無天下之規”中表示謀劃，《禮·王制·百畝之分疏》“偃豬之地，九夫為規，四規而當一井。”中表示田地單位。在現代漢語中，規字主要表達“圓規、法則、相勸、謀劃”等含義〔6〕。“劃”的本意是指用利器從物體表面拖拉而過，后期演化出分割、謀劃之意，如在柳宗元《懲咎賦》“進路呀以劃絕兮”中表示分割，在杜甫《送從弟亞赴安西判官》“須存武威郡，為劃長久利”中表示謀劃。在現代漢語中，劃字主要表達“用刀或其他東西把別的東西分開或從上面擦過；用槳撥動使船行動”〔7〕之意。可見，規和劃二字都有表示進取、發展的積極內涵。在現代漢語中“規劃”一詞得到了廣泛的應用，《現代漢語詞典》中“規劃”一詞既有名詞含義，也有動詞含義，解釋為“比較全面的長遠的發展計劃”和“做規劃”〔8〕。規劃一詞內含著把握事物變化規律，依據特定目標制定事物向前發展的長期性、戰略性謀劃。在英文中與規劃對應的單詞是“plan”，指“something that you intend to do or achieve”〔9〕，也是計劃、打算的意思。由此可知，中英文對“規劃”一詞的理解基本一致。規劃一詞廣泛應用于自然科學、技術科學、工程學和人文社會科學之中，表達著深諳事物發展規律、依據發展規律制定長遠發展目標和采取創新舉措的戰略性謀劃。

實現國家現代化是一項系統性、長期性歷史任務，它與國家發展規劃的制定原則和發展目標是一致的，因而，國家發展規劃在各國實現現代化目標過程中理應發揮重要引領作用，使各國在現代化進程中達成現代化規律—現代化目標—現代化舉措的邏輯閉環，這也是全面、科學地理解國家發展規劃概念的關鍵所在。

首先，國家發展規律是國家現代化建設理應遵循的客觀規則。實現國家現代化是現代國家實體的普遍追求，也是關乎國家政權穩定的重大時代課題。因此，按照國家發展規律進行現代化建設，成為關系一國現代化順利推進、現代化目標如期實現的深層原因。具體而言，堅持以民為本、堅持先進政黨引領和堅持普遍規律與本國實際相結合對國家現代化事業具有內在規定性。第一，堅持以民為本是遵循國家發展規律的根本所在。凝聚民心，了解民情和表達民意是現代國家獲得和維系國家政權合法性的內在依據，表達著現代國家對國家發展規律的深刻認識。實現國家現代化本身不具有目的性，只有將本國人民對美好生活的向往轉化為國家追求現代化的目標，才能使推進國家現代化事業富有活力和生命力。西方國家現代化出現各種深刻矛盾和問題，而中國式現代化取得偉大成就并具有光明前途，就是因為中國式現代化深諳國家發展規律，始終堅持以民為本。第二，堅持先進政黨引領是理解國家發展規律的核心所在。絕大多數現代國家都是政黨國家，執政黨作為國家各項事業的領導核心，執政黨的執政理念、執政方式體現著對國家發展規律的認識水平。就東西方國家現代化來講，中國式現代化由中國共產黨作為先進政黨引領，堅持執政為民理念，運用依法執政、科學執政方式，從堅持和發展國家整體利益角度科學把握國家發展規律；西方國家現代化也由執政黨引領，但其根本目的是為了鞏固和維護資產階級利益，采用對內壓制民眾且對外擴張掠奪的錯誤執政理念，西方國家執政黨對國家發展規律的畸形理解昭示著西方國家現代化之路的破產命運。第三，堅持普遍規律與本國實際相結合是把握國家發展規律的關鍵所在。實現國家現代化是各國的共同追求，但是，由于各國歷史文化、發展階段各不相同，盲目套用普遍性規律而忽視本國現代化實際，其實是對國家發展規律的曲解和誤讀。中國式現代化就是堅持現代化普遍規律與中國實際相結合的產物，“中國式現代化，是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色”〔10〕；相反，效仿西方現代化的一些發展中國家，由于西方現代化理論與本國實際不適配，不僅導致本國現代化進程遲滯，而且出現了經濟衰退、社會失序，甚至國家動蕩的危局。概言之，對國家發展的規律性認識直接關系到一國現代化建設的成敗。

其次，國家發展目標是國家現代化建設追求的理想狀態。實現國家現代化是國家發展的終極目標，也是國家建設想要達到的理想狀態。必須認識到，實現國家現代化是一個長期的過程，不可能一蹴而就。故此，要按照國家發展規律有計劃、分階段地對國家發展目標進行設定，將國家現代化理想轉化為分階段實施的現代化實踐。具體來講，國家發展目標要按照可持續、可統籌、可檢驗的原則設定。第一，以可持續的國家發展目標把控國家現代化建設的階段性。國家現代化建設是一項長期性工程，需要正確處理好資源和發展之間的關系，必須摒棄西方現代化國家走過的以資源為代價追求發展的老路，走中國式現代化“堅持把節約資源貫穿于經濟社會發展全過程、各領域”〔11〕的新路。第二，以可統籌的國家發展目標調控國家現代化建設的整體性。國家現代化建設是一項系統性工程，政治民主、經濟發展、文化繁榮、社會進步和生態文明都是國家現代化建設的重要內容，不可偏廢。西方國家在現代化進程中忽視了對國家現代化目標的整體調控，將重心放在干預和限制他國現代化事業，不僅使自身國家發展目標偏離現代化軌道，也使一些國家掉進了西方式現代化的陷阱，造成“雙輸”局面。第三，以可檢驗的國家發展目標檢驗國家現代化建設的有效性。國家現代化建設是否有效，還存在哪些不足，這需要發揮國家發展目標對國家現代化建設的檢驗功能。進而言之，檢驗國家發展目標的根本標準就是“要堅持把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量一切工作得失的根本標準”〔12〕，這也是西方國家現代化建設不得人心，而中國式現代化深得人心的根本區別。

最后，國家發展舉措是國家現代化建設采取的具體方案。國家發展舉措是國家發展規劃轉變為現實的重要步驟，離開國家發展舉措，國家發展規劃就是永遠無法到達的彼岸。綜合來看，國家發展舉措主要包括健全制度體系，增強執行能力和提升制度效能三個方面。第一，健全制度體系，是實施國家發展舉措的前提。制度化是現代國家的必由之路，也是現代國家的顯著特征。建立健全與國家現代化相適應的制度體系，是推進各項現代化事業的前提。當然，制度體系不是一成不變的，要隨著現代化事業推進程度不斷健全制度體系，應用廢除、修改補充和完善等法定手段使國家現代化事業始終在制度體系引領下前進。第二，增強執行能力，是實施國家發展舉措的基石。執行能力是依據國家發展規劃所設定的目標，運用制度、法律、政策將國家意志轉化為現實的能力。增強執行能力要錨定依法執行能力、系統執行能力、源頭執行能力三個方面持續發力。第三，提升制度效能，是檢驗國家發展舉措效果的關鍵。國家發展規劃落實的程度如何、還存在哪些缺陷和不足、有哪些方面需要堅持和發展，解決這些問題需要發揮制度效能的評價和衡量作用，將制度效能分解到國家現代化各領域之中，這樣可以使制度體系、制度能力和制度效能形成良性循環，讓國家發展規劃始終發揮應有作用。同時，需要認識到國家發展規劃是隨著國家現代化階段和任務不斷變動的，只有以制度效能引領制度體系和制度能力持續轉化，才能確保國家發展規劃在國家現代化建設中始終發揮科學指引功能。客觀地講，以國家發展規劃推進中國式現代化初步構建了科學的理論體系，已經形成了由根本制度、基本制度和重要制度形成的完整制度體系，由政府、社會、公民、社會組織形成的多元能力建設格局，由國家治理效果、國家治理效率、國家治理效益為主要組成部分的制度效能的科學評價標準。

二、國家發展規劃的理論淵源

國家發展規劃對推進國家現代化具有重要的理論和實踐價值，各國現代化建設或多或少都會制定相關國家發展目標和采取國家發展舉措，但大多數國家往往只在戰術層面思考國家發展規劃，只有我國將國家發展規劃上升到戰略層面，從長遠發展高度系統謀劃國家現代化的目標任務。進一步講，為何我國能夠出現國家發展規劃并不斷完善，對這一問題的追問是充分理解國家發展規劃邁向制度化、規范化和科學化的關鍵。

國家發展規劃作為中國式現代化的標識性概念，其生成和發展不是偶然的，而是有著深刻的理論淵源。具體來講，國家發展規劃內含中華優秀傳統文化和發展智慧，吸取當代西方發展的經驗教訓，是馬克思主義中國化時代化的產物。正如習近平總書記強調：“編制和實施國民經濟和社會發展五年規劃，是我們黨治國理政的重要方式。”〔13〕因此，系統闡述國家發展規劃的理論淵源不僅可以確認國家發展規劃的產生是歷史的必然，而且可以更加堅信國家發展規劃在中國式現代化進程中必將發揮更大作用。

（一）古代治國理政經驗和優秀傳統文化是國家發展規劃的思想淵源

從古代治國理政經驗方面講，自秦王朝建立大一統國家以來，各朝代雖未明確提出國家發展規劃這一概念，但是從秦漢到晚清中央集權政治體制能穩固兩千多年，這其中就包括國家發展規劃思想萌芽的形成和發展。總體來看，古代中國的國家發展規劃思想的核心在于“求穩定”和“重農業”兩個方面。第一，求穩定的國家發展規劃思想。由于地處東亞封閉地貌，古代中國成為最典型的農業國家，有限耕地與不斷增長的人口規模導致古代中國人地、人際關系緊張，這就要求各朝代君主將治國理政的重心放在緩解人地、人際關系上來，以維持國家政權的穩定。第二，重農業的國家發展規劃思想。由于古代中國形成了世界上最典型的農業文明，對內實行各種措施維護皇帝至上的權威，對外則以天子之名與愿意朝貢的國家建立藩屬關系，保持疆界穩定與他國的友好關系。在古代農業社會時代背景下，這種國家發展規劃思想尚能維持國家穩定，但隨著工業革命的到來，國家發展規劃思想最終由對中央集權國家體制的維護效應轉變為遮蔽效應，最終導致人亡政息。客觀地講，古代中國的國家發展規劃思想雖不能直接運用于現代中國，但其中蘊藏的古老智慧依然值得借鑒。

從優秀傳統文化方面講，自先秦時代起，歷代思想家、政治家都以實現國家強盛為目標，結合當時的時代背景形成了不同的政治主張和思想觀念，這是現代中國國家發展規劃的思想萌芽。古代先哲老子提出的“無為而治”是最早的治國理念，在這一治國理念下形成的國家發展規劃思想，幻想回到小國寡民的氏族部落時代，可以將其簡述為遵道而行。孔子被后世統治者尊為“孔圣人”， “為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”〔14〕，以“德治”理念形成了國家發展規劃思想。以墨翟為代表的墨家學說代表手工業者利益，提出以“兼愛、非攻、尚賢”的國家發展規劃思想實現國家昌盛。此外，其余諸子百家也從不同角度提出了國家發展規劃思想，形成了百家爭鳴的生動景象。此后，儒家思想受到尊崇，成為后世中央集權國家發展規劃思想的主流。辯證地講，古代優秀傳統文化雖然以維護封建統治為目的，但其深邃的國家發展規劃思想萌芽厚植了現代中國國家發展規劃的文化積淀。

（二） 當代西方國家發展的經驗教訓是國家發展規劃的重要參照

工業革命以來，西方國家依靠先進的科學技術水平和雄厚的資本實力實行模式輸出，妄圖左右別國的國家發展。究其實質來講， 西方制度下多黨競爭導致的短視政治，即使一個政黨制定了計劃，另一個政黨上臺可能就會把它推翻。

從西方國家內部來看，西方國家呈現為鮮明的“國富民弱”國家發展規劃特征。隨著西方國家現代化向前發展，以寡頭勢力、資本集團為主的資產階級基本壟斷了國家權力，成為國家發展規劃的唯一制定者，普通民眾游離于外，淪為資產階級以“民權、民生、民享”為名，行維護少數資產階級獨享利益為實的工具。以美國為例，在經濟方面，美國財團占據國家總財富的絕大部分，美國從一開始就不是一個真正的民主國家。實際上，美國國家發展規劃的實施過程就是少數人占據絕大多數財富，且貧富差距懸殊不斷拉大的兩極分化過程；在政治方面，美國民主制度所謂的民主自由是政治發展規劃的思想武器，但事實上美國政治中兩黨獨大和輪流坐莊已使民主淪為謊言，民主成為擺設已經是不爭的事實。同時，美國政府對人民的管控不斷強化，人民自由空間越來越小，國家發展規劃早已名不符實。

從西方國家對外影響看，以美國為首的西方國家將原本具有價值中立屬性的國家發展規劃作為干預、抹黑別國的武器，將國家發展規劃作為同西方選邊站隊的重要標志，對按照西方國家意志制定發展規劃的國家施以經濟援助、軍事結盟，將他國牢牢綁在西方戰車之上；將不服從西方國家意志、堅持按照自身發展實際制定發展規劃的國家視為競爭對手，采取經濟制裁、軍事威脅、資本入侵、文化滲透等各種手段顛覆其政權。從現實情況看，屈服于西方壓力的國家大多存在國家發展規劃與本國實際不相適應的情況，導致國家現代化建設停滯、甚至倒退；堅持從本國實際出發制定國家發展規劃的國家，現代化建設大多取得了可喜的成就。可以預見，西方國家發展規劃已經偏離了初衷，不但使本國現代化建設陷于盲目困境，也使別國現代化發展危機重重。因此，世界大多數國家已經認清了西方國家發展規劃的自私本性，這種規劃不符合現代化發展規律，也不符合世界大多數發展中國家實現現代化的內在要求，必然走向失敗。

（三） 馬克思主義中國化時代化是國家發展規劃的理論指導

“馬克思主義是我們立黨立國、興黨興國的根本指導思想”〔15〕，也是我國制定和執行國家發展規劃的根本指導思想。馬克思主義指導思想科學地回答了“為誰發展-如何發展-實現什么發展目標”這一全局性、根本性的重大問題，為國家發展規劃正確引領我國現代化建設提供了理論指導。我國國家現代化建設的偉大成就，正是在馬克思主義理論指導下正確地制定和科學地執行國家發展規劃才取得的。第一，為誰發展。“過去的一切運動都是少數人的或者為少數人謀利益的運動……無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”〔16〕根據馬克思主義理論，為絕大多數人民謀利益是我國國家發展規劃的根本出發點，也是中國共產黨領導社會主義國家編制和實施國家發展規劃的根本出發點。第二，如何發展。“歷史發展的辯證法就是這樣：前一時期的迫切任務是在國內生活的各方面實現直接改革，后一時期的迫切任務是總結經驗，使更廣大的階層掌握這種經驗，使這種經驗深入到所謂底層，深入到各階級的落后群眾中去。”〔17〕我國的國家發展規劃也是如此，根據不同發展階段的目標任務，國家發展規劃的側重點也有所不同，隨著國家發展規劃階段性任務的完成，中國式現代化的階段性任務得以完成。第三，實現什么發展目標。馬克思主義認為現代化的終極目標是“代替那存在著階級和階級對立的資產階級舊社會的，將是這樣一個聯合體，在那里，每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”〔18〕。實踐已經證明，我國國家發展規劃就是實現這一最終目標的中國方案。縱觀我國70余年國家發展規劃歷程，上述三方面的思想邏輯對我國現代化建設具有重要參考價值。綜合來看，我國國家發展規劃呈現如下特點。

一是我國國家發展規劃堅持正確價值導向。我國古代思想中內含的民本思想對我國現代化建設具有重要借鑒意義。國家發展規劃要始終堅持順應民心、凝集民意和激發民智的基本原則，這表明，中華優秀傳統文化賦予了我國國家發展規劃深厚底蘊。國家發展規劃進一步推動中華優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展，引領實踐、激勵創造，不斷推進和拓展中國式現代化。同時，五年規劃的制定過程生動體現和凝聚了全社會推動經濟社會發展的共識，堅持把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為發展的出發點和落腳點。制定實施五年規劃的根本目的就是不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，推動我國經濟社會全面發展。

二是我國國家發展規劃堅持動態調整，前瞻規劃的原則。國家發展規劃不是一成不變的，要根據發展階段和發展形勢適時進行精準判斷和適時調控，否則僵化的國家發展規劃不僅無法發揮應有作用，還會對現代化建設帶來負面效應。同時，國家發展規劃的動態調整要循序漸進，在保持現代化建設大局穩定的前提下作出動態調整，統籌政治、經濟、文化、社會、生態各領域現代化建設，避免出現“短板弱項”制約國家現代化建設的整體推進。此外，國家發展規劃要具有前瞻性。國家現代化建設需要分階段推進，國家發展規劃就要相應制定階段性規劃，結合上一階段的現代化建設實際情況和重點任務對今后現代化建設任務進行科學預判和總體部署，彰顯我國國家發展規劃對國家發展規律的深刻把握。

三是我國國家發展規劃充滿了中國式現代化的大智慧。在市場經濟體制基礎上，我國的國家發展規劃是可行和有效的，甚至是獨特的，具有一些特殊條件。比如，中國共產黨始終是國家發展規劃的領導者，全程參與計劃或規劃的編制和實施過程，成為其成功的政治條件。中國式現代化是通過以五年計劃（后改稱五年規劃）為主的整個規劃體系來落實和推進的，中國式現代化的特點及其優越性，相當程度體現在中國規劃上。五年計劃（規劃），成為中國經濟社會發展的骨架，也成為中國各種發展戰略的載體。制定和實施以五年規劃為主的中國規劃，是中國推進中國式現代化的基本方式，也是中國共產黨治國理政的獨特方式。中國規劃是中國式現代化的基本抓手和平臺，是中國與世界其他國家現代化的重大區別，也是中國特色社會主義制度和治理體系優越性的集中體現。

四是我國國家發展規劃堅持由最低理想向最高理想轉化。我國國家發展規劃是在中國共產黨領導下編制和實施的，國家發展規劃的最低理想主要體現在滿足人民的基本生活需求和實現社會的基本穩定。國家發展規劃首先關注經濟增長、就業機會和基本公共服務的提供，確保每個公民都能享有基本的生活保障和發展機會。隨著經濟的持續增長和社會的逐步發展，在實現最低理想的基礎上，國家發展規劃逐步向最高理想轉化，即實現共產主義社會的目標。這種由最低理想向最高理想的轉化，不僅反映了我們黨對人民福祉的承諾，也體現了對全世界長遠發展的戰略思考。對于一個尋求不斷發展的后發國家而言，可以把中國這種特殊經驗進行適當抽象，上升為世界上正在尋求發展的國家成功實施發展規劃的范例。

三、國家發展規劃推進中國式現代化的基本經驗

蘇聯是世界上第一個制定和實施五年計劃的國家，旨在通過集中經濟管理和明確的發展目標，實現國家的快速工業化和農業集體化。第一五年計劃通過發展重工業奠定了工業基礎，后續計劃在科技、教育和基礎設施建設方面也取得了顯著成就。

當時中國作為社會主義陣營國家，學習蘇聯模式成為新中國成立初期的唯一途徑，國家發展規劃也是源于蘇聯五年計劃發展而來的。自1953年第一個五年計劃實施至今，我國已經完成了十個五年計劃和三個五年規劃，正在朝著“十四五”規劃的目標邁進。“在新中國成立特別是改革開放以來長期探索和實踐基礎上，經過十八大以來在理論和實踐上的創新突破，我們黨成功推進和拓展了中國式現代化。”〔19〕

從中國式現代化與國家發展規劃的邏輯關系來看，中國式現代化與國家發展規劃在邏輯上實現互洽。國家發展規劃以實現中國式現代化為目標分階段制定發展任務，中國式現代化以國家發展規劃為行動綱領分步驟落實發展行動，國家發展規劃作為中國式現代化的標識性概念，展現出以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的獨特優勢。因此，對國家發展規劃的歷史脈絡進行梳理，對于以高質量推進中國式現代化具有重要價值。總體來看，我國國家發展規劃呈現為由發展計劃向戰略規劃轉變、由單一領域向多元領域擴展、由適應現代化規律到引領現代化潮流的迭代升級過程。

（一） 由發展計劃向戰略規劃轉變

新中國成立初期，民生凋敝、百廢待興，新生政權面臨著恢復國民經濟和重建工業體系的急迫任務，效仿蘇聯經驗采用計劃經濟模式成為歷史的選擇，第一個五年計劃隨之擬定。五年計劃為計劃經濟提供了具體的實施框架和目標，計劃經濟為五年計劃的制定和實施提供了重要保障。第一個五年計劃的重點任務是初步建立國家工業化基礎，采用的是政府指令的計劃方式，為中國式現代化打下了堅實基礎。從第二個五年計劃起，以工業化建設為重點逐步轉向改善民生，并根據國內外形勢和國家現代化發展需求對五年計劃進行長遠謀劃，發展規劃管理愈加發揮出久久為功、一張藍圖干到底的特點。《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》到《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》是我國國家發展規劃的重大轉折，標志著我國國家發展規劃由注重發展方案和指標的計劃時期，進入到由正確價值導向-科學發展觀念-構建發展格局-轉變發展方式有機組成的戰略性規劃時期。黨的十八大以來，我國先后完成了“第十二個”五年規劃和“第十三個”五年規劃，中國式現代化實現了全面建成小康社會和第一個百年奮斗目標，在系統總結七十余年中國式現代化實踐經驗的基礎上，中國式現代化理論命題正式提出。第十四個五年規劃順利實施和2035年遠景目標綱要的提出，表明我國對中國式現代化規律有了更加深刻的認識，蘊含著中國式現代化未來中長期的戰略意圖和戰略方案。因此，在國家發展規劃引領下，中國式現代化必將行穩致遠。

（二） 由重點領域向全方位擴展

國家發展計劃由最初聚焦經濟領域，以工業化推動經濟發展為主要任務，到后來擴展到政治、經濟、文化、社會、生態各領域全方位，國家發展規劃在推進中國式現代化中發揮全面統籌作用。第一個五年計劃制定并實施了重點項目，社會主義改造目標實現，我國現代化建設成功起步，國家發展計劃初見成效。從第二個五年計劃到第七個五年計劃，國家發展計劃依然以經濟領域為重點，從最初實現經濟發展目標向縱深推進。為適應改革開放實施經濟體制改革，涉及建立多種所有制經濟共同發展的所有制改革、增強企業自主權的企業改革、以價格改革為中心的市場化改革等多項內容，國家發展計劃奠定了具有中國特色的現代化經濟基礎。從第八個五年計劃開始，我國國家發展計劃開始突破單一經濟領域的限制，提出“培養有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義公民，提高整個中華民族的思想道德素質和科學文化素質”〔20〕和“建立健全民主決策、民主監督的程序和制度，建立有利于提高辦事效率和調動各方面積極性的領導體制。加強基層政權建設，健全村民、居民自治制度，活躍基層民主生活，提高公民參政、議政意識和能力”〔21〕，以及社會主義民主法制領域發展任務。從第九個五年計劃到第十三個五年規劃完成，我國國家發展規劃形成包含經濟、政治、社會、文化、生態各領域，以改革、創新和發展為總思路的全方位總體布局。當前，我國正處于貫徹實施第十四個五年規劃的收官之年，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局成為促進政治民主、經濟發展、社會文明、文化繁榮和生態良好的重要抓手，中國式現代化在國家發展規劃引領下朝著高質量發展方向不斷邁進。

（三） 由適應現代化規律到引領現代化潮流

以國家發展規劃推動中國式現代化發展不是憑空出現的，而是適應現代化規律的必然選擇。新中國成立后面臨擺脫貧窮落后的歷史使命，如何開展現代化建設關乎新生政權的前途命運。蘇聯作為社會主義陣營的“老大哥”率先開啟現代化進程，以五年計劃的方式推進現代化建設，前期取得了較高的成就。因此，學習蘇聯模式以國家發展計劃推進中國式現代化成為擺脫貧窮落后、進行現代化建設的必由之路。一般來講，現代化建設是按照明確發展方向-解決重點問題-全面統籌協調-推動高質量發展四個階段進行的，前三個階段是適應現代化規律的初級階段，后一個階段是引領現代化潮流的高級階段，初級階段是高級階段的基礎，高級階段是初級階段的新境界。

我國國家發展規劃就是根據這一發展思路開展的，體現出中國式現代化的戰略眼光和前瞻思維。第一個五年計劃確定了現代化建設方向，通過三大改造，我國“基本完成了對生產資料的社會主義改造，初步建立了公有創占絕對優勢的社會主義經濟制度”〔22〕。此后，中國式現代化在堅持公有制主體地位這一方向下不斷向前推進，促進生產力發展是這一階段的重點問題。所以，第二至第六個五年計劃以促進工農業生產力發展為重點，到第六個五年計劃完成時，我國各項經濟指標均超額完成，同時經濟布局更加合理、產業結構不斷健全，人民生活水平顯著提高。自第七個五年發展計劃到第十三個五年發展規劃，國家發展規劃開始由過去主要以經濟發展為主線逐步拓展到經濟社會發展的各個領域，發揮統籌中國式現代化全面發展的戰略導向作用。第十四個國家發展規劃和2035年遠景目標綱要的編制和實施標志著中國式現代化進入了新的發展階段，科學設定了國家發展規劃不僅要追求量的合理增長，而且更加關注質的有效提升，以創新、協調、綠色、開放、共享為發展理念，以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進為新發展格局，以高質量發展為時代主題的中國式現代化進入了新階段。它成為開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年規劃，是中國式現代化的最新版本。

四、以國家發展規劃推進中國式現代化

我國國家發展規劃已經形成涵蓋政治、經濟、文化、社會、生態等多元領域的整體布局，以深化改革、創新驅動、高質量發展為總體戰略，以實現中國式現代化為戰略目標的科學規劃方案。在新發展階段，要從完善規劃體系，增強規劃能力和提升規劃效能三個方面以國家發展規劃推進中國式現代化不斷向前發展。

（一） 完善規劃體系：以國家發展規劃推進中國式現代化的基礎前提

國家發展規劃擘畫的發展遠景為順利推進中國式現代化提供了科學指南和行動綱領，落實好國家發展規劃，完善規劃體系是基本前提。具體講，完善規劃體系要從以下四個方面入手。

第一，堅持中國特色社會主義制度體系不動搖。中國特色社會主義制度體系由根本制度、基本制度和重要制度組成，這是制定和實施我國國家發展規劃的根本遵循。“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。”〔23〕完善規劃體系要始終堅持這一制度體系不動搖，才能確保國家發展規劃不變質，不偏航。第二，進一步完善黨的領導體系。“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。”〔24〕以國家發展規劃推進中國式現代化要始終發揮黨總攬全局，協調各方的領導核心功能，要與時俱進地提高維護黨中央權威和集中統一領導的制度化、規范化水平，進一步完善黨的工作制度、組織制度、監督制度等各方面制度體系，確保“堅持黨的集中統一領導，堅持黨的科學理論，保持政治穩定，確保國家始終沿著社會主義方向前進”〔25〕。第三，進一步完善頂層設計和分層實施的銜接機制。不僅要重視從頂層設計的角度為完善規劃體系提供制度支撐，也要重視發揮中觀和微觀層面的制度優勢。只有將頂層設計和分層實施相互銜接起來，讓宏觀戰略布局與具體政策措施相互配合，才能促使我國國家發展規劃始終在制度軌道上運行。第四，適時進行制度創新。以國家發展規劃推進中國式現代化向前發展，必然會遇到各種新情況、新問題，原有的制度體系可能出現與解決新情況、新問題不適配的情況，影響以國家發展規劃推進中國式現代化的整體進程。只有適時進行制度創新，才能使新情況、新問題的解決做到有據可循，得到妥善處理。

（二）增強規劃能力：以國家發展規劃推動中國式現代化的關鍵環節

增強規劃能力是以國家發展規劃推進中國式現代化的關鍵環節，也是將國家發展規劃轉化為現實行動的重要步驟。具體來講，增強規劃能力要從增強誰的規劃能力和如何增強規劃能力兩個方面入手。

第一，要明確增強規劃能力的主體，也就是明確“堅持和發展誰的能力”這一問題。以國家發展規劃推進中國式現代化的規劃主體主要包括“領導主體、執行主體、資源配置主體、參與主體”〔26〕。明確它們之間的關系，就要在確保黨的領導的前提下讓各規劃主體在各自治理領域更好地發揮作用，使各規劃主體有效應對各種問題。第二，要明確增強規劃能力的方式，實現“依法治理”“以德治理”“基層自治”“以技治理”相結合。首先，國家發展規劃中最重要的能力是法治能力，提高依法治理能力是以國家發展規劃推進中國式現代化的基本手段。其次，作為擁有五千年文明史的現代國家，我國要充分發揮道德和文化的重要作用，用“德治”來約束各規劃主體的內心和行動，發揮道德和文化的力量，這是以國家發展規劃推進中國式現代化的獨特能力。再次，要繼續發揮好我國基層社會的自治能力。要按照“十四五”國家發展規劃和全面建設社會主義現代化國家新征程的目標要求，不斷深化基層社會自治改革，激發自治潛力，提升自治能力。最后，要充分發揮現代科技的功能。科技能力已經成為以國家發展規劃推進中國式現代化的重要組成部分，要依托科技的力量為以國家發展規劃推進中國式現代化提供技術支撐，提高規劃能力的現代化、數字化水平。

（三）提升規劃效能：以國家發展規劃推進中國式現代化的檢驗標準

規劃效能是對以國家發展規劃推動中國式現代化進行系統科學地衡量和評價的重要標尺，要按照科學的思想指引和正確的評價原則進行完善。具體講，提升規劃效能要從以下兩個方面入手。

第一，科學的思想指引。要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為科學指引，堅持以人民為中心的發展思想完善規劃效能評價體系。第二，正確的評價原則。規劃效能評價體系的內容設計應遵循評價內容整體性原則和可操作性原則。評價內容整體性原則要求涵蓋各治理領域（政治領域、經濟領域、文化領域、社會領域和生態領域）、各治理層次（中央層次、地方層次）和各治理主體（政府主體、市場主體、社會主體和自治組織），這就要求規劃效能評價體系在設計時要能全面地體現上述內容，否則規劃效能治理評價體系與之前的各種國家治理評價體系就無法區別。評價內容的可操作性原則是指規劃效能評價體系涉及以國家發展規劃推動中國式現代化的方方面面，有些內容可以采用客觀指標加以量化，有些內容則要能采用主客觀綜合的方式進行評價，在評價內容設計時要考慮到不同情況，采用不同的技術方法進行評價。

五、 結論與展望

國家發展規劃是中國式現代化的標識性概念，是隨著中國式現代化進程開啟而產生的科學戰略謀劃。中國式現代化是通過以五年計劃或規劃為主的整個規劃體系來落實和推進的，中國式現代化的特點及其優越性，相當程度體現在中國規劃上。五年規劃成為中國經濟社會發展的骨架，也成為中國各種發展戰略的載體，這是全球國家治理史上獨特的現象。制定和實施以五年規劃為主的經濟社會發展計劃，是推進中國式現代化的基本方式，也是中國共產黨治國理政的獨特方式。五年規劃是中國式現代化的基本抓手和平臺，是中國與世界其他國家現代化的重大區別，也是中國特色社會主義制度和治理體系優越性的集中體現。對于一個尋求不斷發展的后發國家而言，可以把這種特殊經驗進行適當抽象，為全球南方國家走向現代化提供經驗范例。2025年2月，《中華人民共和國國家發展規劃法（草案）》已經提請全國人大常委會審議。通過提高規劃編制的科學化、民主化、法治化、規范化水平，能夠更好地發揮其戰略導向作用，依托國家發展規劃法促進中國式現代化行穩致遠。

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