工業污染治理：社區作用的研究

林仲豪

摘 要：近年來我國惡性工業污染事件頻發，表明我國目前的環境保護政策存在著政府失靈和市場失靈。從一些發展中國家的經驗來看，社區能夠在一定程度上彌補政府失靈和市場失靈，對工業污染治理能起到很大的作用。但由于政府不支持、企業短視以及社區自身的原因，我國的社區在這方面并沒有發揮出應有的作用。要使社區發揮作用，需要改革目前的政府官員考評機制，嚴厲懲治短視的企業，鼓勵社區組織起來與污染企業談判。

關鍵詞：工業污染；社區；作用

中圖分類號：F420 文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0119—03

2007年，以太湖、巢湖的藍藻暴發為代表的一系列惡性環境污染事件造成了極為惡劣的社會影響，這些環境污染事件的頻頻暴發表明我國的環境保護目標的落空。在“十五”期間，國家制定的主要污染物減排任務沒有如期完成，而“十一五”的第一年——2006年制定的污染總量消減的目標又沒有實現。在這些污染中，工業污染是污染的主要來源。我國不僅沒有實現“十五”期間環境保護目標，而且與南亞和東南亞國家相比，環境保護的成績也要差很多。在許多南亞和東南亞經濟體，由于缺乏明確的法律法規，機構能力有限，缺乏恰當的設備和技術人才，以及污染排放方面的信息不足，正規的污染治理也受到了阻礙。按照經驗，在這樣的條件下生產會造成嚴重的污染。然而，杰拉爾德?M．梅爾，詹姆┧?E．勞赫（Gerald M.Meie，James E.Rauch，2000）的研究卻發現了完全相反的證據，盡管缺乏正式的規章制度或者實施不力，在南亞和東南亞的一些發展中國家仍有許多無污染工廠，而且這些工廠沒有產生污染是自我治理的結果。

工廠為什么會自我治理？這已經超出了傳統理論的解釋范疇。杰拉爾德?M．梅爾和詹姆斯?E．勞赫認為，促進工廠環境治理的首要因素是社區壓力的存在，在缺乏對工廠污染的正規控制時，來自社區的壓力顯然在有些情況下是非常有效的。社區壓力為何有效？我國能不能并如何借助社區壓力進行污染治理？這顯然是一個值得研究的問題，相關結論或許對我國污染治理和環境保護有一定的借鑒意義。

一、社區為什么能在污染治理中發揮作用？

近年來，越來越多的學者意識到社區在經濟發展中的作用。在發展中國家，最典型的社區是由血緣和地緣上的嫡親關系聯接起來的部落和村莊。而在發達國家，通過工作場所、母校、教堂等渠道形成的社區關系，對工商交易和政治活動具有重大的影響。速水佑次郎（Yujiro Hayami，2001）認為，在一個信息不充分、市場制度不完善的發展中國家，一方面存在著普遍而且嚴重的市場失敗，需要政府行為來糾正；另一方面，由于公民受教育的水平很低，反映公民意見的傳媒不發達，政治參與和國家整體意識的公民傳統也沒有很好地建立起來，政府失敗的后果有可能比市場失敗更加嚴重。信息不對稱使得市場失靈、政府失靈同時存在。由于社區能在一定程度上解決信息不對稱的問題，因此，其能在一定程度上彌補市場失靈和政府失靈的缺陷。所以，發展中國家的經濟體制，不能只是市場和國家的結合，而必須是包括社區在內的三個組織的結合。但不同的發展中國家的文化和社會傳統存在巨大差異，因而并不存在一種可供各國采用的最優結合方式。

以上理論和思想對環境保護同樣適用。目前世界各國在控制污染、解決環境問題的實踐操作中主要存在兩種思路：環境管制手段和經濟激勵手段（又稱環境經濟手段）。環境管制手段是政府設定環境質量指標，通過立法、規定等非市場途徑對環境資源利用進行直接干預。實行環境管制的理論基礎是基于市場失靈，其最大特點是能迅速地控制污染；其形式多種多樣，如要求某些污染生產工藝必須淘汰，規定只有非市場轉讓性的許可證持有者才能生產或者排污。環境經濟手段則是從影響成本效益入手，引導經濟當事人進行選擇最終有利于環境的一種手段，庇古稅和基于產權途徑的排污權交易是環境經濟手段的基本方式。環境管制手段和環境經濟手段各有利弊，各國在使用時側重點也有所不同。總的來看，發達國家的市場效率較高，在經過長期的摸索后，目前已經形成了以環境經濟手段為主的有效的環境保護機制，政府和社區的地位及作用并不特別突出。我國的環境保護政策手段中，政府管制的色彩更為明顯，即便是經濟手段（如收取排污費），也與其他國家有所不同。但在綜合運用這兩種手段進行環境保護多年后，效果并不好，所以，在保護環境、治理污染這個問題上，忽視社區的作用是不正確的。

一般情況下，首先對工業污染問題做出反應的往往是直接遭受影響的社區。社區對污染的大多數反應是以諸如魚的死亡、農作物受損或疾病的傳播等事件開始的，人們很容易把這些事件與附近工廠的污染聯系起來。在這種情況下，受損的社區居民進行抗爭也就成為一種必然。居民的抗爭方式是多樣的，在南亞和東南亞，居民的抗爭主要通過新聞媒體給企業制造輿論壓力，企業出于對聲譽的考慮而對社區居民妥協；另外，在基層選舉中，候選人為了爭取到更多的選票，就會通過政治和法律的途徑來給企業制造壓力，一些企業面對這樣的壓力也不得不對其不當行為進行調整。

二、我國污染治理中社區作用無法發揮的原因

對比西方發達資本主義國家和南亞、東南亞發展中國家，我們可以發現，在對抗污染方面，我國的社區并沒有發揮應有的作用。究竟是什么原因造成當前的這種局面？

1．政府不支持社區發揮作用

速水佑次郎認為，在社會主義國家，企業濫用能源而無視環境外部性的一個重要原因，可能同社會主義國家的體制性質有關，傳統計劃經濟體制不但不響應公民中的反污染運動，而且會抑制這樣的運動。在西方民主制度下，政府至少從法定的角度看是作為中立的第三方居于釋放污染的企業和遭受損失的居民之間。在社會主義國家，特別是在計劃經濟體制下，釋放污染的企業是政府的一部分，公民難以形成反對企業的組織。雖然改革開放后我國對國有企業進行了改革，國有企業與政府的關系與計劃經濟時期已經有了很大的差別，但不可否認的是，政府對國有企業的“父愛主義”仍然存在。這種“父愛主義”同樣存在與地方政府對鄉鎮企業中。20世紀八九十年代，當鄉鎮企業在發展的同時造成大量污染時，地方政府則會認為這是發展經濟過程中不可避免的代價。在這種情況下，政府是不可能支持社區在治理工業污染方面發揮作用。

速水佑次郎并未對政府如何應對公有制之外的企業污染給出解釋。目前我國工業污染只有一部分是公有制企業造成的，非公有經濟包括三資、私營企業等也造成了大量的污染，然而，從已有的經驗來看，地方政府對這部分企業的污染也基本上是睜只眼閉只眼，其中的緣由又何在呢？這實際與我國的行政體制有關。改革以后，我國的財政體制進行了幾次大的調整，其關鍵在于分灶吃飯，凸顯地方利益。不僅如此，官員的提拔和晉升也更多地與政績，特別是顯性政績緊密掛鉤。出于對地方利益和政績的追求，他們會盡可能將有限的資源（精力、時間、資金）用于提升可觀察指標，特別是GDP，其行為特點是短期化、表面化。正因如此，在我國當環保部門工作人員執法的時候，會遇到重重阻力，因為大量的污染企業不是被當地政府“掛牌督辦”，而是被“掛牌保護”。因此，為了防止受污染群眾不滿形成群體的上訪或者其他惡性事件發生從而造成中央政府的不滿，地方政府的官員是不愿意受污染群眾有組織地對污染事件進行抗爭的。所以說，在政府不支持的情況下，社區在監督及控制污染方面要發揮應有的作用是很困難的。

2．企業缺乏與社區合作的自覺性

經濟學的最基本假設是“經濟人”假說，企業作為經濟人，其經營目標就是追求個人利益最大化，在追求利潤最大化的過程中，企業又具有機會主義傾向。一個鐵的事實是，不管在哪個國家，哪種經濟體制下，只要不加以約束，或者約束的效果不明顯，任何一家企業都會肆無忌憚地把廢氣、廢水、廢渣排向自然界，從而對周圍的環境造成破壞。在這一點上，國內外的企業并沒有什么區別。但不同國家由于企業所處的市場及社會環境不同，企業面對污染的態度也會有所不同。美國的證據表明，大工廠有強烈的動機通過參加資源凈化項目來提高其環境名聲，這種情況在消費品產業中表現得更加明顯，因為企業的聲譽可能會影響到消費者的購買決策，他們可能會轉向購買其他類似的商品。同為發展中國家的印尼、菲律賓，企業對聲譽也很重視，在被公開曝光的壓力下，經理們會盡量避免污染社區這種不光彩的事情發生。從國外的經驗來看，在存在市場、社會壓力的情況下，企業是愿意和社區進行合作的。

但在我國，企業顯然缺乏與社區合作的自覺性，其行為更多的表現出短視的特征。目前我國很多企業為了追求短期利益最大化，只顧眼前利益，而無視企業的社會責任，這一點上和國外知名企業有很大的差別。在近幾年環保部門查處的違反環境法規的企業中，不少企業是國內知名企業，一些甚至是行業龍頭企業，這些企業似乎并不在乎年年都被通報批評，企業領導似乎已經喪失了最起碼的恥辱感。對于這種企業而言，與社區合作治理污染是不可能的。而且由于許多污染型的企業對于地方政府具有很強的影響力，在遇到周圍社區居民抵制時，企業更多考慮的不是如何安撫社區居民，而是與地方政府官員勾結對社區居民進行打壓。

3．社區居民缺乏對工業污染有組織的抗爭

盡管在我國已經出現了一些社區居民反抗污染的個案，然而由于兩個方面的原因，總的來看，社區居民有組織的抗爭仍然不多。

一方面，社區居民對污染進行抗爭的意識還有待提高。工業污染，有時候損害的不是社區的經濟利益，而是居民的健康，而且這種損害有時具有一定的隱蔽性、滯后性。在這種情況下，社區居民如果不掌握一定的科學文化知識，未必會意識到問題的嚴重性，因此，可以認為，居民對污染是否進行抗爭與其科學文化素質有一定的關系。在我國一些經濟文化比較落后的地區，重化工業工廠的興建很少被當地群眾抵制，而在一些居民整體科學文化素質較高的地區，由于對污染的后果更加了解，人們抗爭的意識要更強一些。

另一方面，搭便車的心理使得組織難度大大增加。工業污染有時會造成大面積的居民受害，然而在這種情況下，有組織的抗爭并不常見，這是由于居民有搭便車的心理。根據奧爾森的解釋，集團越大，增進集團利益的個人在總收益中占有的利益份額就越小，他們從集體物品中獲得的收益就越不足以補償他們為集體物品所付出的成本；另外，集團成員數量越大，組織成本就越高，因而為獲得集體物品所要跨越的障礙就會越大。而且當人數太多時，個體對集團的關心度會大大降低，集團自然難以形成。所以，當污染對某個個體利益造成極大的損害時，這個個體也許會通過上訪、訴訟來進行抗爭，而當污染影響到的是人數眾多的群體利益，這時候群體性的抗爭反而可能會減少。

四、如何發揮社區在污染治理中的作用？

1．改革目前的政府官員考評機制

在我國，當污染事件發生后，地方政府官員一般在表面上支持社區群眾，但實際上常常站在污染企業的一方。當前，官員的行為在政治經濟社會生活中常常起著決定性作用，能不能改變官員，特別是一把手的行為，決定著一個理念、一個政策能不能成功。有一句俗語說得好：“老大難，老大難，老大重視就不難”。正因如此，政府官員立場的問題不解決，其他一切措施就顯得軟弱無力。由于官員最怕考核不合格影響晉升或被免職，所以只有把環境指標真正納入官員考核制度才能解決問題。環境指標一天沒有真正納入官員考核制度，就一天不能杜絕一些地方官員為了追求短平快的政績而與一些追求暴利的企業結合起來，不顧當地的資源環境條件，亂上煤電、化工、鋼鐵等重化工項目，用人民的健康換取極少數人的特殊利益。因此，只有改革目前政府官員考評機制，社區才能發揮應有的作用。

2．懲治違規企業，促進企業與社區合作治理污染

一個值得注意的趨勢是，當那些長期表現不好的企業沒有受到應有懲罰時，一些平時環境行為較好的企業，也會進入了超標排污的“黑名單”。甚至一些以環境管理嚴格著稱的外資企業，近年來也出現了超標排污行為。當污染長期得不到治理時，這時候社區居民抱怨的就不僅是污染他們的工廠，更會抱怨不作為的政府，特別是當地方政府站在工廠的角度時，就會造成人民群眾對政府的不滿，從而會影響社會穩定。在這種情況下，工業污染的治理，就不僅僅是一個經濟或社會問題，甚至有可能會演變成為政治問題。要解決這個問題，就需要政府出面施用重典促使企業與社區合作。否則，當越來越多的企業懷疑政府的決心和能力，就會采取不合作策略，政府下一步執法成本就越高，治理污染就越難。從長遠的角度來看，企業與社區合作治理污染，不僅有利于社區居民的利益，同時也有利于企業、社會、國家的長遠利益，國外的經驗已經證明了這一點。

3．政府應鼓勵社區組織起來與污染企業談判

在現代社會中，社區可以發揮重要的作用，但是不能替代市場和國家，當然，真正的危險是低估社區的調整力而導致用政府組織代替社區功能的企圖。目前我國總有一些人擔心民眾組織起來不利于社會的穩定，這種觀點是錯誤的。從古今中外的經驗來看，一個社會的組織化程度越高，社會越穩定。而且不可否認的一點是，當前我國已經事實上出現了一些強勢群體的利益集團，這時候如果不把弱勢群體組織起來，強勢利益集團就會壓榨弱勢群體，這樣反而不利于社會穩定。污染治理，最需要的是收集和傳播準確的信息，由于污染引起的環境惡化往往具有累積性，它的破壞性影響要在較長時間后才能看出。公眾的呼聲越弱，政府就越不會做出正確的對策。從國外的經驗來看，隨著我國人民收入和科學文化水平的不斷提高，公眾環保意識及維權意識的也會逐漸提高，會有越來越多的社區加入到維權隊伍中，這將是一個不可逆轉的趨勢。面對這種趨勢，因勢利導鼓勵社區組織起來與污染企業談判不僅對于治理工業污染十分有利，而且有利于整個社會的進步。

參考文獻

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責任編輯：伊 人