財政支出績效管理概念與內涵淺談

王宇馨　白云浩

【摘 要】 財政支出績效管理是一種以財政支出為對象的績效管理活動。由于財政支出的特性，決定了這種績效管理有其自身的特點。其一，財政支出績效管理只是政府績效管理的資金方面的管理；其二，財政支出績效管理將管理的重心放在資金使用效益問題上，注重資金的效率性、經濟性和有效性。

【關鍵詞】 績效；績效管理；財政支出オ

自2003年以來，湖北、福建、浙江等地區不同程度地進行了財政支出績效管理改革的試點和探索。隨著財政支出績效管理改革的逐步推進，對財政支出績效管理的理論探討也如火如荼地開展起來。作為財政支出績效管理理論探討的邏輯起點，有必要對財政支出績效管理的概念進行深入探討。要研究財政支出績效管理的概念，首先要從績效、績效管理談起。

一、績效的內涵

學者們從不同的研究視角給出了績效的不同內涵：

第一，結果論，以韋氏為代表，強調績效所蘊含的結果層面的意義。根據韋氏詞典，績效是完成某種任務或達到某個目標，它通常是有功能性或有效力的。［1］其他學者的表述有：伯納丁等人（1984）認為，績效是在特定時間范圍，在特定工作職能、活動或行為上生產出的結果記錄。［2］Kane（1996）指出，績效是“一個人留下的東西，這種東西與目的相對獨立存在?！保?］

將績效定義為結果有一定的合理性。結果是可見的，而且便于衡量。結果是什么、多與少、好與壞，體現的比較直觀。但是將績效界定為結果也存在著弊端，首先，結果的產生是有條件的，將注意力集中于結果，而忽視導致結果的諸多因素，這樣能否反映績效的全部內容有待于進一步考證；其次，結果對不同組織的重要程度是不同的，私人組織的活動原則是以結果為導向。而公共組織也關注結果，但是更強調組織的目標與方式對組織的重大意義。因此在公共組織中，結果所表現出的績效只是組織績效的一個層面；再次，結果與組織目標和行為方式密切相聯，只重視結果，而忽視對組織非常重要的人為因素與情景因素，不利于組織的改進與提升。

第二，績效行為論，強調行為與過程所反映的績效。如Murphy 認為，績效“是與一個人在其工作過程中的組織或組織單元的目標有關的一組行為?！保?］Richard C.Kearney 和Evan M.Berman指出，“公共績效的一個顯著特點就是它由效力、效率和公正的多個同等重要的標準引導和評估”。［5］

績效的行為論所考察績效的內容比較豐富，它關注了產生特定結果的所有情景因素。這種觀點對于調動組織中人員的主觀能動性，來提升組織的綜合水平是很有益處的。同時，強調產生結果的過程，對結果的分析比較客觀與全面，有利于改進與優化組織中存在的問題。但是行為論也有局限性。行為一般比較抽象，不如結果那么直觀與具體，因此對行為的衡量就比較困難。

目前對績效內涵的表述有代表性的觀點是結果論與行為論，但是兩種觀點對績效的認識又都存在著一定的局限性。鑒于此，本文更傾向于將績效定義為“結果+行為”，績效既包括產出，也包括行為，不僅要看組織做了什么，也要看是怎么做的，實現的程度如何?？冃Ь哂幸韵聨c特征：

（1）績效所包含的內容豐富。

由于績效是行為的結果，行為的過程、結果的產生都會受諸多因素影響，因此對績效的考評要從多視角多維度進行，績效指標的數量及范圍的不同，直接會導致不同的績效判斷結果。

（2）績效是組織的成長與發展的助推器。

通過對特定行為所產生的結果的衡量、考評與分析，能夠找到組織的不足與改進的空間，這正是組織開展績效考評的意義所在，組織就是在績效的推動下，不斷發展起來。

（3）績效是不斷發展變化的。

績效的動態性體現在：一方面影響績效的因素是發展變化的，這些因素會帶動績效的發展；另一方面，通過“行為-結果-改進行為-改善結果”這樣一個循序漸進的過程，也會推動組織績效的發展。

（4）績效是一個系統。

績效本身包含過程與結果兩方面的內容，而行為與結果之間又相互影響，相互作用共同構成一個整體。

二、績效管理的內涵

學者們對績效內涵的理解可謂是仁者見仁、智者見智，對績效管理的認識也是各不相同。

美國國家績效評估小組所下的定義認為，績效管理是利用績效信息協助設定統一的績效目標，進行資源配置與優先順序的安排，以告知管理者維持或者改變既定目標計劃，并且報告成功符合目標的管理過程。［6］

中國行政管理學會聯合課題組對績效管理的表述是政府績效管理就是運用科學的方法、標準和程序，對政府機關的業績、成就和實際工作作出盡可能準確的評價，在此基礎上對政府績效進行改善和提高。［7］

范柏乃（2007）將績效管理定義為：利用績效信息設定統一的績效目標，進行資源配置與優化順序的安排，以幫助管理者維持或改變既定目標計劃，并且報告其結果與目標符合的程度的管理系統。［8］

通過這些學者對績效的表述，我們可以看出，雖然它對績效管理內涵的具體表述不同，一般都認為績效管理是一項系統的管理活動，它以改進和提高組織績效為管理目的，包括績效目標的設立、績效的評估和績效結果的運用等一系列管理程序。

三、財政支出績效管理的內涵

從本質上講，財政支出績效管理是一種以財政支出為對象的績效管理活動。由于財政支出的特性，決定了這種績效管理有其自身的特點。本文從財政支出績效管理與政府績效管理和財政支出管理的聯系中來考察財政支出績效管理的內涵。

1、財政支出績效管理與政府績效管理的關系

政府績效管理是對政府履行職能所產生的結果進行考評和管理，而政府職能的實現需要一定的財力保障，財力的保障就是財政支出的支持，從這個角度看，政府績效管理與財政支出績效管理有著密切的聯系。

首先，二者具有相同的主體。財政是一種以政府為主體，以實現政府職能為目的的公共理財活動，財政活動是在政府主導下進行的，那么對財政支出的績效進行評估與管理，自然也要以政府為主體。

其次，二者具有相同的目的。政府的職能范圍非常廣泛，而財政資金又是有限的。如何在有限的財政資金下，有效地履行政府職能，這是財政支出績效管理與政府績效管理所共同關注的問題。

再次，二者體現相同的結果。財政支出績效與政府績效對經濟、社會產生的影響是相同的。財政支出績效與政府績效在經濟方面的影響體現在經濟的持續發展上。而對社會的影響是在經濟基礎上考察社會全面進步情況。

盡管二者之間有很多共性的東西，但是從績效管理的范圍來講，政府績效管理的范圍要大于財政支出績效管理的范圍，財政支出績效管理只是政府績效管理的資金方面的管理，而資金的管理是政府管理的核心內容。

2、財政支出績效管理與財政支出管理的關系

公共財政框架的提出，推進了財政支出管理改革的進程。從1992開始，我國先后進行了復式預算改革、零基預算改革、政府采購制度、部門預算、國庫支付制度和預算科目收支分類體系等一系列基礎性管理制度與措施的改革。這些改革推動了財政支出管理的發展與完善。目前我們開展的財政支出績效管理改革正是在這些改革的基礎上進行的創新型改革。與傳統財政支出管理相比，他們各自關注的側重點有所不同：

第一，現行財政支出管理改革注重資金的分配、周轉與運作，而財政資金使用的效率與效益問題，沒有得到重視。財政支出績效管理正是將管理的重心放在了資金使用效益問題上。

第二，現行的財政支出管理重視資金的合理性、合規性和合法性問題，而財政支出績效管理注重資金的效率性、經濟性和有效性。

第三，從管理內容上看，現行財政支出管理的內容包含支出的決策、支出授權的下達、支出的執行和支出的審計的全過程。而財政支出績效管理更加強調支出后結果的評定，以及運用支出評定的結果改進支出計劃的制定，由此可見財政支出績效管理的范圍要小于財政支出管理的范圍。

【參考文獻】

［1］ 王 義.困境與變革［M］.湖南人民出版社，2007，P7．

［2］ 彭國甫.地方政府公共事業管理績效評價研究.湖南人民出版社，2004，P34．

［3］ 范柏乃.政府績效評估與管理［M］.復旦大學出版社，2007，P1．

［4］ 范柏乃.政府績效評估與管理［M］.復旦大學出版社，2007，P2．

［5］ 王 義.困境與變革［M］.湖南人民出版社，2007，P7．

［6］ 張旭霞.公共部門績效評估［M］，中國商務出版社，2006，P11．

［7］ 劉旭濤.政府績效管理制度、戰略與方法［M］.機械工業出版社，2003，P98．

［8］ 范柏乃.政府績效評估與管理［M］.復旦大學出版社.2007，P12．