當代《城市規劃編制辦法》的學習與思考

吳　軍

摘 要：2006年4月1日開始實施新版《城市規劃編制辦法》。通過對新舊城市規劃編制辦法的比較，了解我國城市規劃的發展歷程，在實際工作中把握《城市規劃編制辦法》的編制重點。城市規劃編制辦法不斷完善，首次以法律的形式確定了城市規劃的公共政策地位，增強了城市規劃編制的嚴肅性，擴充了規劃內容。反映我國城市規劃發展的三大態勢:規劃從技術文件走向公共政策；從行政手段為主轉向依法行事、社會監督、公眾參與，規劃成為一項公共事業；緊密結合國情，中國的城鎮化道路更具中國特色。

關鍵詞：城市規劃編制辦法；新版；解讀；思考

新版《城市規劃編制辦法》(建設部第146號令)自2006年4月1日起實行。1991年9月3日頒布的《城市規劃編制辦法》同時廢止。筆者通過對新舊編制辦法的比較，期望讓更多的人了解我國城市規劃的發展歷程，能夠在實際工作中更好地把握《城市規劃編制辦法》的編制重點。

1 新版修訂的必要性分析

新時期，經濟體制轉軌對城市規劃、建設、管理的影響是根本性的。在傳統的經濟體制下，社會資源完全為政府所控制，城市發展動力單一，利益沖突不明顯。市場體制下，有三個因素對規劃產生巨大影響：城市發展動力由政府擴展到社會，企業甚至個人；資源配置方式由政府完全控制轉變為市場發揮基礎性配置作用；利益格局出現多元化。使老版本很難適應社會主義市場經濟運行的需要。

國家宏觀發展背景的轉變：城市規劃職能的轉變。提出規劃既要適應市場的變化，又要更好地發揮宏觀調控工具的功能；科學發展觀的提出。要求規劃更要關注區域協調發展、城鄉統籌建設、資源保護、促進社會、經濟和環境的協調發展，建設節約型城市；和諧社會目標的提出。要求城市規劃更要關注社會公平和保障公眾利益，堅持以人為本，方便群眾生活，全面改善城市人居環境，維護社會穩定和公共安全。

2 我國四代城市規劃編制辦法回顧

建國后，我國曾實施的規劃編制辦法共四部，這四部規劃編制辦法在不同的歷史時期為我國的城市建設做出了應有的貢獻。

自1956年7月國家建委正式頒布第一代城市規劃編制辦法，第一代編制辦法是在計劃經濟體制下受蘇聯模式的影響制定的，國家建委頒發的《城市規劃編制暫行辦法》從設計階段的角度對城市規劃進行了劃分，把規劃分為總體規劃和詳細規劃兩個階段，為此后的規劃編制奠定了基礎。

1980年，國家建委根據《城市規劃編制暫行辦法》的實施情況正式頒發了《城市規劃編制審批暫行辦法》。《城市規劃編制審批暫行辦法》與《城市規劃編制暫行辦法》相比，在規劃理論和方法上都有了很大的變化，反映了中國城市規劃和管理工作的發展過程，重點強調了規劃審批的重要性。

隨著城市建設法制化的推進和《城市規劃法》的正式實施，1991年國家建設部頒布了與之配套的《城市規劃編制辦法》。針對各地區規劃編制成果不一的情況，1995年國家建設部又發布了《城市規劃編制辦法實施細則》在全國統一了城市規劃技術文件的內容和深度。

2006年4月1日新版《城市規劃編制辦法》(建設部第146 號令)頒布實行。

以上轉變是我國規劃實踐領域在城市規劃認知上的巨大飛躍，也是我國規劃界與國際規劃界進一步接軌的良好開端。近年來，我國的城市規劃編制體系從國情出發，吸取了不少西方國家的有益經驗，縱觀四個版本的編制辦法，其內容結構既有所保留也有了一些較大的變革。雖然城市規劃的框架(或階段)仍大體保持總體規劃與詳細規劃兩個層級，但規劃本身的性質卻發生了改變。

從歷次編制辦法的修訂可以看出：城市規劃編制主體的多元化。前三版城市規劃編制辦法都強調政府主導由政府組織編制，規劃編制的實體是城市建設主管部門(或城鄉規劃主管部門)。而新版城市規劃編制辦法則將政府主導和多方參與合作確定為規劃編制的第一原則，打破了城市規劃自上而下和謹遵一家之言的慣例。新版編制辦法要求專家領銜、部門合作和公共參與。改變城市規劃一貫的物質規劃屬性，融入社會、經濟、環境等非物質屬性。新版編制辦法(第十一條)還規定修建性詳細規劃可以由有關單位依據規劃條件委托城市規劃編制單位編制，這表明編制辦法認可規劃編制的主體已部分下放到市場，這也是前幾版編制辦法從未有過的突破。

3 新版《城市規劃編制辦法》革新內容解讀

新版規劃比起老版城市規劃編制辦法其實現了編制組織方式、規劃范圍、規劃重點內容和規劃性質等方面的轉變。促進我國城市規劃編制工作朝著標準化、規范化方向發展。具體的突破體現在以下三個方面：

3.1 突破傳統理論，重新定位規劃

從1905年城市規劃這個名詞提出，到1909年英國首部城市規劃法問世，城市規劃學科和職業逐步萌生、發展、壯大。時至今日，城市規劃行業具體業務和工作已經得到社會的公認。城市規劃學科發展至今已相對成熟，盡管如此，我們仍然無法確切地給出“城市規劃”的定義。學術界曾就城市規劃的本質展開了廣泛的討論，認為城市規劃的作用是“提供組良好的城市空間系統”，本質上是“一種空間規劃”。這些概念是基于城市的物質屬性提出來的。實際上，以帕克為代表的芝加哥學派在1930年就提出了“城市人類生態學”理論，即把城市看作是一個由社會、經濟、文化等因素構成的有機整體。這個理論必然會推動城市規劃學科從物質形體規劃向社會、經濟等宏觀規劃領域擴展。

新辦法首次確切地給出了城市規劃的概念，并指出“城市規劃是政府確定城鎮未來發展目標，改善城鎮人居環境，調控制非農業經濟、社會、文化、游憩活動高度聚集地域內人口規模、土地使用、資源節約、環境保護和各項開發與建設行為，以及對城鎮發展進行綜合協調和具體安排；依法確定的城市規劃是維護公共利益、實現經濟、社會和環境協調發展的重要公共政策”。可以說，新辦法的頒布與實施是城市規劃學科發展的一個新的里程碑。它首先突破了傳統理論對城市規劃的定位，明確了在城鄉發展與建設中規劃應肩負的社會責任和應履行的義務。同時，對“城市規劃作為一項重要的公共政策”的提法首次以法的形式對城市規劃的地位給予了確定，為此后規劃實踐的開展鋪就了一條公平、公正和公開的公眾之路。城市規劃既然是一項公共政策，就必然要和社會發展的總體目標相結合。新辦法在第四、第五條中，就城市規劃作為公共政策所應滿足的要求、應實現的目標做出了詳細的規定，同時在第五條中規定“城市規劃應滿足人民群眾的需要，要充分關注弱勢群體”等。

3.2 擴充法制依據，縮小適用范圍

《城市規劃編制辦法》作為與《城市規劃法》相配套的一部部門法，只要能夠滿足專業法規的要求即可。但新、舊編制辦法最大的區別在于，新辦法不再局限于《城市規劃法》本身，而是把法制依據的范圍擴大至整個國家法制體系內的一切與之相關的法律、法規。這種變化一方面反映了城市規劃法制體系的逐步完善與健全，另一方面也充分體現了城市規劃由單一性向綜合性發展的趨勢，已涉及社會生活的方方面面。然而，在法規的適用范圍方面，新辦法較舊辦法有所縮小。舊辦法的第二條規定:“按國家行政建制設立的直轄市、市、鎮編制城市規劃，必須遵守本辦法”，而新辦法中規定:“按國家行政建制設立的市，組織編制城市規劃，應當遵守本辦法”。在新辦法中，以前要求按照《城市規劃編制辦法》編制規劃的建制鎮似乎可以逃脫法律的約束，但實質上是另有約定。細看我國城市規劃法制體系就不難發現，我國在2000年2月頒布的《村鎮規劃編制辦法(試行)》中就規范了我國在城鎮化過程中村莊、集鎮及縣城以外的建制鎮的規劃編制。新辦法在適用范圍方面的調整實質上是為了和《村鎮規劃編制辦法》平順銜接，消除兩部編制辦法中的灰色區域，避免在規劃編制過程中引發不必要的爭議。最為重要的是我國在經歷了五十多年的城市化建設后，終于回歸到“堅持中國特色的城鎮化道路”上來。在以往的城市化道路中，我們總是期望從國外的發展歷程中尋找中國的城鎮化之路，但中國的國情顯然不同于外國，要把國外的發展之路照搬到中國顯然不行。因此，只有正視中國的國情，正視中國的現代化，才能走出一條具有中國特色的城鎮化道路，而新辦法的出臺無疑堅定了我國走有中國特色的城鎮化道路的信念。

3.3傳承既有體系，強調前期研究

早在 1956年我國第一部《城市規劃編制暫行辦法》中就確立了我國城市規劃的編制體系分為總體規劃和詳細規劃兩個階段，在此后的規劃編制辦法中一直沿用此編制體系，包括2006年的新辦法。不過，新辦法較舊辦法在編制內容上又有了許多新的內容和要求，特別是嚴肅了城市總體規劃階段的規劃編制。對于城市總體規劃綱要的編制，舊辦法并沒有做出嚴格的要求，“需要編制城市總體規劃綱要的，由市人民政府負責組織編制”，不需要編制城市總體規劃綱要的也就可以不用編制。而新辦法中明確指出“編制城市總體規劃，應當先組織編制城市總體規劃綱要”，并在第十二條中特別強調了開展城市總體規劃編制工作，其前期研究要完成的工作內容。新辦法對城市總體規劃綱要編制最大的突破在于把原來許多“原則確定”的內容變成了“必須確定”的內容，同時強化了編制程序，嚴格要求城市人民政府在編制城市總體規劃時要提交編制工作報告，工作報告經同意后方可開始組織編制，而且要待城市總體規劃綱要經審查通過后方可開展總體規劃方案的編制。在強化城市總體規劃編制的同時，根據社會發展的要求，新辦法適時地在城市總體規劃編制內容中增加了關于城鎮體系規劃、近期建設規劃、強制性內容等新的技術要求。新一版的編制辦法淡化了城市設計，強化了環境保護、歷史文化遺產保護等方面的內容。并將這些內容深入到城市規劃的各個層次。這表明新編的城市規劃將不僅僅局限于物質景觀層面，而從資源環境保護與歷史文脈延續等角度，更加注重城市的可持續發展。這是城市規劃走出藍圖式的終極規劃形態向社會、經濟、人文環境相互協調的方向邁進的表現。這種轉變西方國家自20世紀60年代即已開始，我國規劃界雖對此在思想上已有所認識但在實踐指導原則上進行落實還是第一次。

綜上，我國城市規劃發展態勢綜觀新、舊編制辦法，我們可以看出，新辦法最大的特點就是提出了城市規劃作為公共政策的理念，在技術內容上增強了總體規劃作為城市建設的法制依據的編制的嚴肅性，同時根據社會、時代及科技發展的新情況適時地要求在城市規劃編制過程中補充新的規劃內容。通過對新辦法的學習與思考，我們可以看到我國近期城市規劃發展的三大態勢：

我國的城市規劃將從規范城市空間秩序的技術手段走向調節社會公正、公平的公共政策。

我國的城市規劃將告別“精英規劃”“長官意志”走向由專家領銜、部門合作及社會公眾共同參與完成的公共事業。正視中國國情，堅持科學的發展觀，建設和諧社會，走一條具有中國特色科學發展的城鎮化道路。

參考文獻

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