建國60周年,從土地流轉問題看發展大計

王 媛

[摘要]文章從建國60年來,我國土地制度發展的歷程談起,揭示出土地問題對于國家整體協調發展的重大意義,并指出目前土地流轉中出現的法律政策規定不清、賦權不明,以及土地權益中對農民補償過低等問題,闡明“改革并完善農村土地承包經營權流轉制度已是勢在必行”這一統領觀點。

[關鍵詞]土地制度改革 土地流轉 利益分配 土地承包經營權 物權權能

一、新中國土地制度發展的歷程

可以說,中國歷史就是一部土地的分配與再分配的歷史。縱觀各個歷史時期,無非王朝初期,農民分得土地;王朝末期,因為官僚土豪的巧取豪奪,農民失去土地,舉起“均田地”、“平均地權”、“打土豪、分田地”的旗幟,揭竿而起,中國就由此陷入了王朝循環。到如今,隨著工業化的發展,小農經濟在中國經濟中的分量急劇下降,但是土地仍然攸關農民致富、城市安居、工業化成本,可以說,土地制度是否高效與公平直接決定了中國現代化的成敗。但近年來由于土地征用制度中存在的弊端導致的矛盾卻日益激化:目前,中國每年發生群體性沖突事件8萬多起,其中圍繞農村土地征收及補償所引發的沖突占了第一位。如何解決征地的矛盾,關鍵還在于建立現代土地征收制度。

回想我國農業發展道路,特別是我國土地流轉制度的發展歷程,其實可以說是一段土地革命與探索的歷史。從50年代初的土地私有,改為合作社、人民公社公有,再改革為承包制、所有權與經營權的分離以及不完整的土地使用權,到現在的土地資本化、規模化、合作社化,實際上經歷了從“禁止流轉、允許流轉到放開流轉”和由模糊不清到明確鼓勵的過程。

這里我們所謂的土地流轉制度,即指農村土地承包經營權流轉制度。改革開放之初至1988年之前,制度層面不允許進行土地流轉。盡管20世紀80年代初期,地方上出現了一些土地流轉現象,但這些流轉都是農民自發形成的,沒有政策制度依據,因此也都是隱蔽的、非法的,基本上沒有公開。2003年3月《農村土地承包法》實施,明確了“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”的法律規定,對土地流轉進行了原則約束,為土地流轉實踐奠定了法律基礎,這標志著中國土地承包經營流轉制度的正式確立。2005年3月1日農業部頒布實施《農村土地承包經營權流轉管理辦法》,對流轉方式、流轉合同的簽訂以及土地流轉管理作出比以前法律政策更為詳細、明確的規定。我國的經濟發展也在這種探索中逐步打開了局面。

新的土地政策改良是為了平衡宏觀經濟發展,盤活土地,讓農民成為土地的“準主人”;提高農民的財產性收入,啟動內需,應對全球金融危機和經濟滯漲;破除二元結構,縮小城鄉差距,實現均衡發展;落實新農村建設,解決農村擔保與金融真空的問題;緩解征地矛盾,建設和諧農村。改變農民的短期行為,從取土燒磚、撂荒、大量施用化肥、不愛護耕地,到土地資產化、愛護耕地;還是為了加快城市化,加大城市規模,退出土地,節約土地,讓農民分享工業化、現代化進程中的利益;農村土地的市場化、商品化,還有助于逐漸實現小產權房的合法化,對農民有利,對城市居民有利,最終可以降低房價、解決買房難的問題;小產權房合法化對政府也有利,地方政府雖然減少了土地出讓金的收入,但未來可以征收巨額的不動產稅(物業稅),發達國家地方政府收入的主要來源就是不動產稅。

二、目前土地流轉制度中存在的問題

隨著家庭承包經營責任制改革的深化和社會經濟發展形勢的巨大變化,現有的農地流轉制度仍存在一定的局限性。

首先,有關土地流轉方面的規定有一個明顯特征就是農地流轉仍是“有條件的流轉”,沒有經過發包方的同意,農地的流轉就是“空中樓閣”。合法的農地流轉是農民個人的意志,這種意志具有排他性,不應受任何人、任何組織的干擾和阻礙。“經發包方同意”的規定實際上將土地轉讓過程的終極處分權賦予發包方,而承包方作為真正權利人卻沒有最終發言權,這樣無疑會扭曲權利人的真實意愿,容易導致村官以發包方名義干擾農地自由流轉,或隨意流轉土地,擾亂流轉秩序,甚至成為滋生腐敗的上方寶劍!

另一個問題是,現有法律政策規定得十分籠統,對土地流轉雙方的權利義務、利益補償、流轉價格、糾紛處理、流轉合同等方面還沒有具體操作性的規定,因此也很難正確引導土地流轉。從實際流轉情況來看,農村土地流轉從20世紀80年代中后期興起到現今已經發展了近20年,但它的發展始終不順暢。雖然農地流轉的面積和比重在增加,但進展十分緩慢,而且相對于中國1.5億農村勞動力轉移規模而言,流轉的比例仍然很小。

不完善的制度安排導致中國的農地流轉始終處于“非正式流轉”層面上。具體來講,就是農地流轉的民間化、口頭化、短期化、隨意化。據中國人民大學和美國農村發展研究所2005年對17省農民土地流轉的調查,在轉出的土地中,有87.6%的土地是轉包給本村的親戚或其他村民。并且最重要的是,由于實際上現有法律不允許進行農地經營權的抵押、拍賣、買賣。農民處分權十分有限,而且這種權利頻受農地所有權(代理者)的干擾和制約。所以現有農民享有的并非真正意義上的“自由流轉“(即處分權;處分權的內容包括對承包權的出賣、出租、抵押、轉讓、轉包、入股等各種形式。)

再有就是,農民從土地流轉中獲得的補償太少,導致真正自愿的土地流轉缺乏動力。原因有三:其一是承包地的頻繁調整使農民的土地使用權缺乏保障,土地使用期限不確定,從而導致農地流轉缺乏動力;其二是農村社會保障缺失、非農就業率不高且不穩定、市民化進程緩慢并受阻導致農戶長期或永久性地轉出土地的可能性很小,所以土地流轉風險很大;其三,農地市場價值并未體現,流轉收益偏低。現行《土地管理法》規定的“補償費”標準為:不按市場價、而按耕地被征前若干年莊稼的價值來“補償”農民,而且不規定下限、只規定補償“最高上限,多少帶有“不怕民吃虧,只怕官不賺”的味道。國務院發展研究中心2007年的調查顯示,征地收入約占縣鄉政府財政收入的60%,而到農民手中的土地流轉租金全國平均只有293元/畝,東、中、西三大區域平均分別為417元/畝、185元/畝、171元/畝,即使經濟最發達的江蘇蘇州市和上海金山區,租金也分別僅有595元/畝、468元/畝,到目前為止,我們從農民手中征用的土地早已超過1億畝,按每畝增殖后的平均溢價每畝30萬元計算,這1億畝農村土地增殖后的溢價就有30萬億元人民幣!同時,造成的失地農民即便按照官方公布的數字比例計算,至少也有7000萬!這里面低征高轉的價格差距有多大,這么巨大的利益都流向哪里去了?而真正承擔風險與損失的又是誰呢?

在農民集體所有土地的征用、處置、再利用等各個流轉環節中,政治意義上的主人——農民,其實并不能有效處置自己的利益。甚至出現了“賣地財政“等利益驅動下的部分政府管理部門強行剝奪未到期土地權益、占用耕地不補償、先占后征、圈而不用、低價征高價賣等現象——沒有太多話語權的農民正在遭受事實上的眾多權益侵犯!

三、完善土地流轉制度,促進經濟與社會和諧發展

建立完善的土地流轉制度是真正保證農民權益,維護社會穩定的必由之路。只有從根本上真正實現“耕者有其田”,能夠切實享受到充分物權,并建立起較有效的配套醫療、福利、養老等措施,那么占據中國人口70%又處于相對貧困二元體制下的農民與農業和農村問題,應該說解決也只是時間問題了。

首先,必須堅持農村土地的基本制度保持不變,國家的18億畝耕地的“紅線”不能碰,以及耕地的“先補后占”原則不動搖。逐步建立城鄉統一的建設用地市場,恪守“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的基本原則。保護耕地有兩個重要理由。一是我們并不缺少建設用地資源;二是糧食生產和環境建設都需要耕地保有量維持在合理水平上,我們用13億畝比較好的農田產出一萬三千億斤乃至更多糧食來,滿足今后人口增長的需要。

其次,從法律上明晰“農村土地承包經營權”的具體物權權能,明確該權能的合法流轉形式包括:“轉包、出租、互換、轉讓、股份合作“甚至附合理條件的買賣,如規定需符合:”在城市有持續工作并足以滿足個人及其家庭成員基本生活需要;在城市已有產權房屋等。或者屬于在農村生活無力耕種,年滿60歲或者患有重大疾病的,才可以在符合法定程序依法登記并報集體經濟組織認可。同時,還應堅持保障農戶宅基地的“用益物權”權益的合法有效實現,在鼓勵農戶對宅基地的“占有、使用、收益“全能之外,還應允許農戶對宅基地的合法抵押權的實現。

此外,對于土地流轉中可能出現的失地農民成為流民及相應的生存、就業、教育、醫療及養老等問題;對必須嚴格監控的農民土地流轉中易出現的官員及部門腐敗等問題;對總量把控下的耕地保有和糧食安全問題;以及相應的治安等問題,都應該提高重視程度。其實,結合實際情況穩步推進,因地制宜及真正讓農戶享有流轉決定權,并盡推進城鄉統籌一體化,完善鄉鎮福利制度,穩步縮小城鄉差距,才是解決土地流轉弊端,解決“三農”問題,建設新農村的必由之路。

總之,改革并建立完善的農村土地承包經營權流轉制度已是勢在必行,我們也只有在尊重中國實情的基礎上穩步推進,并建立有效的防范腐敗風險的監督制約機制,扎實推進農村福利設施及制度建設,城鄉協同并進,才能在祖國穩步發展的歷史道路上書寫出更加燦爛的篇章!

參考文獻:

[1]宋剛.論土地承包權——以我國《農村土地承包經營法》為中心展開[J].法學,2002,(12).[2]陳曉敏.讓農民變為“股民”的法律思考[J].理論月刊,2003,(4).[3]農業部.關于穩定和完善土地承包關系的意見.1994,12.