強化預算管理和監督體制的改革研究

劉金鳳

摘要:次貸危機引起的全球范圍的“金融海嘯”,對各國經濟都造成了不同程度的影響,中國政府在當前的經濟大形勢下果斷地決定采取積極的財政政策,陸續頒布了一系列措施,其中4萬億的財政撥款投入之后是否會收到預期效果,至今仍是人們探討的熱門話題。目前,財政預算已經確定,但目標的實現與否似乎很大程度上取決于預算管理和監管的效率。因此,研究預算管理和監督機制具有重大的意義。

關鍵詞:財政預算;預算管理;預算監管;監管體制

中圖分類號:F812.3文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)17-0093-02

一、引言

財政預算也稱為公共財政預算,是政府的基本財政收支計劃,是按照一定的標準將財政收入和財政支出分門別類地列入特定的收支分類表格之中,以清楚反映政府的財政收支狀況。政府通過財政預算傳達其政策意圖和目標,納稅人也借助于此了解政府活動的范圍和方向。財政監督是財政機關對行政機關、企事業單位及其他組織執行財稅法律法規和政策情況,以及對涉及財政收支、會計資料和國有資本金管理等事項依法進行的監督檢查活動。它不僅包括對財政收支活動的監督,如預算執行、稅收征管與解繳、財政投資資金的分配管理,還包括對國民經濟的監督,如儲蓄、投資于消費的規模及最優化比例關系及國民經濟各部門對財政經濟制度的執行情況等方面。從性質上來說,它是寓于財政分配之中、憑借國家政治權利的一種貨幣監督。我國的預算管理體制雖歷經多次改革,但取得的進展仍是階段性的成果,還屬于從傳統的體制向現代管理制度過渡和轉化階段,改革并未從根本上動搖傳統財政預算管理體制的根基,還存在許多突出性問題,與建立完善、科學的公共財政體制的要求還存在一定的差距。本文就試圖從目前預算管理和監督體制的現狀出發,探究存在的主要問題,提出解決問題的對策建議。

二、預算管理和監督體制的重要性及目前存在的主要問題

“凡是預則立,不預則廢”。財政預算通過對國家資源的事前規劃,力求達到資源的有效配置,提高資源的使用效率。從目前我國的預算管理和監督體制的改革來看,成效顯著。但由于政治、經濟、文化等諸多因素的影響,我國的預算管理和監督體制還存在很多突出的問題,這些問題的存在已嚴重制約著財政預算的效果,我們必須予以重視。

(一)預算管理存在的問題

(1)審批程序形式化,預算調整事后“追認”現象普遍。某些政府及其負責人的預算觀念不強,法律程序和規則不明確,自由裁量權太大,只是流于形式,對預算方案僅作程序性的審批,并沒有真正認識到財政預算的重要性。具體執行過程中出現預算差錯,也無視法律隨意變更預算,或未經批準擅自變更執行預算,“先斬后奏”,造成既成事實后才進行“追認”審批,將預算的事前審批完全變成了事后“追認”,不僅違背了法律規定,還極易造成資源的浪費和社會政治經濟的不穩定。

(2)預算編制虛擬化,缺乏科學依據,喪失了綜合信息功能。預算法規定不得通過赤字預算,但事實上更多的情況是:年初審批的預算方案表面上是收支平衡的,實際上這一預算留下了不少硬缺口。預算編制要求提前一年編制下年度預算,但各級的工作批示計劃和要點等,通常在當年底或下年初才能明確,這種時滯性致使一些新建項目缺少立項依據,降低了預算項目科學性和準確性。再加上編制中各個子系統的業務處理軟件不一致,資源無法達到共享,這一切都使編制的預算失去了其應有的信息功能,不能適應經濟發展需要。

(3)預算會計報表信息不完整、不透明,執行控制難度大。預算會計報表主要反映年度預算收支狀況及結果,并沒有提供更多的財務信息,缺少統一的政府財務報告制度。各項目的論證專業性強、工作量大,而相關的財務人員在管理、核查等方面的技能往往達不到應有的水平,執行控制難度很大。

(二)預算監督方面存在的問題

(1)預算本身的編制和調整難以監督,實效性不強,經常性不夠。“隔行如隔山”,預算的編制和調整一般都由專業人員進行,財務技能要求較高。而監督人員受專業水平的限制,往往心有余而力不足。更何況預算編制難以做到完全科學合理,提交的預算草案繁雜、模糊,“內行看不清、外行看不懂”,這更增加了監督的難度。同時,監督部門缺乏足夠的專業人員,預審流于形式,難以開展經常性的監督,致使許多問題無法查出。

(2)審計監督缺乏力度,法律規范難以協調。審計監督是事中、事后監督,預算一經批復便具有法律效力,預算執行中審計即使發現預算編制及預算調整存在問題,只能提出審計建議,無法對其做出處理處罰;同時,審計機關作為政府的一個職能部門,發現的問題必須經分管領導簽字同意才辦理,審計的獨立性、權威性完全喪失。而現行一些法律很多都帶有保護色彩,不適當地強調了部門權益,給予相關部門太大的自主權,這也是預算約束軟化的重要原因之一。

(3)人大監督難以到位。法律要求,人大及其常委會應對預算實施全過程監督,這事實上難以做到。從監督主體來說,一是人大代表往往監督動力不足。年初預算只是過過場,對預算監督的熱情不足、積極性不高;二是專業素質不高。許多地方的人大代表對預算監督的有關法律、法規掌握有限,財政專業知識少無法進行有效的監督;三是監督力量不足。人大財政預算監督的對象主要是政府及其職能部門,外因只有通過內因而起作用,如果政府及其職能部門的政績觀、發展觀的錯位,接受監督的內在需求和認識不足,有意干預,那么人大財政預算監督將很難有效地開展。

三、強化預算管理和監督體制的對策建議

為了提高財政預算管理及監督的效率,我們可以從以下幾方面努力:

(一)建立健全與預算管理相適應的法規體系,增加監管強度

進一步完善《預算法》及預算收支的相關法律,規范財政預算活動,加強預算監督,對預算管理的各部門、各環節做出全面系統的法律規范,明確責、權、利,確保財政預算體系的有序運行。健全公開制度,接受更大范圍的監督,落實責任追究制,使各項工作能夠落到實處。建立提前調研制度、信息交換制度、重點審查制度,保證預算的科學、準確性,破除形式主義,減少事后“追認”的發生。

(二)建立動態的預算編制機制,強化預算管理信息功能

改革預算編制,建立動態的預算編制機制,提高預算編制的科學性和準確性。嚴把預算編制及調整關,硬化預算約束,控制預算調整中的多變事項。搞好預算編制的動態平衡,將發展戰略、不同種類的發展規劃與年度預算編制有機地結合起來,建立動態的預算編制機制,使預算既可以服從長遠規劃和中期計劃,又能隨著客觀情況的變化進行修正,提高科學性和準確性,發揮預算編制的指導性作用。運用先進的信息技術,改造傳統的管理和監督系統,實現業務程序和內部控制的自動化,及時、準確地為預算管理提供可靠的數據信息。

(三)規范預算會計,增強報表信息完整性和透明度

根據預算管理的實際需求,嚴格預算會計報表的編制程序,規范格式,制定統一的政府財務報告,披露完整的財務信息,增強預算會計報表的科學性和透明度,發揮會計的核算、監督職能。再者加強財務人員的業務培訓,不斷更新知識,努力提升適應能力及其業務素質,強化法規制度意識,提高監管效率。

(四)創新預算管理和監督機制,降低預審本身監管難度

創新一直是我們所倡導的,發展是硬道理,對于財政預算監管體制也不例外。首先應該創新理念,責任人員要改變以往事不關己的消極心態,擺正位置,保證管理和監督權落到實處。其次是創新方法,在統一預算編制的格式和統計口徑的基礎上,允許結合各層級、各地區的具體實情,制定配套的監管方案,同時擴大監管主體的范圍,并對各監管主體的意見予以認真對待。還要創新監管渠道,保證對預算信息的知情權。正確看待和行使監管權,加大監管頻率,完善信息交換平臺,建立公開、透明、適時且正常運轉的信息交換制度;還可以拓展民情收集渠道,使得基層發展需求的信息能夠及時有效的傳達,促進監管效率。

(五)增強預算約束,加強審計監督的力度

深化和規范部門預算,加強對重點項目和重點前期項目的審查,督促政府依法行使各項行政職能,避免預算軟約束。轉變審計思路,明確審計目標,改進審計方法,拓展審計內容,提高審計人員的素質,保持審計的獨立性和權威性,充分發揮審計監督在預算體制監管中的作用。

(六)加強人大對財政預算執行的監督

可以說,人大對財政預算的監督是最高層次的,在很大程度上決定著預算執行的效果。為了提高其監管的效率,首先要提高人員的業務素質,強化培訓教育,端正思想意識;二是突出重點,克服人員少、業務量大的弊端,在監督預算執行全過程中,分清主要矛盾和次要矛盾,重點加強事前即預算編制、事中即預算調整的監督。

四、總結

任何機制都不會從一誕生就能夠完美地適應時代發展要求,都要不斷的完善。中國的財政預算管理和監管機制經歷了數次改革之后,已變得越來越科學、合理,雖然其中難免會有一些不盡人意的地方,但是我們相信通過采取有效的措施,強化預算管理和監督,改革的目標一定會實現,財政預算也將在經濟發展中發揮巨大作用。