中國高校網絡教育辦學模式的政府監管

張樹軍　侯云麗

〔摘 要〕高等學校網絡教育作為一種新興的教育方式，與傳統教育存在著較大區別，客觀上要求采用與傳統教育方式不同的監管機制，本文在對網絡教育的興起背景、運行模式及狀況進行分析的基礎上，探討了中國網絡高等教育政府監管的現狀、存在的問題及對策，旨在為制定更符合高等學校網絡教育運行規律與特點的更具針對性的政策措施提供依據。

〔關鍵詞〕高等學校;網絡教育;政府監管;準入限制;質量控制

中圖分類號：G642.4文獻標識碼：A文

章編號：1008-4096(2009)03-0076-04

一、中國高等學校網絡教育發展的背景與歷程

1.中國發展網絡教育的背景

從1999年中國首次開始高等學校現代遠程教育試點之后，迄今全國已有68所高等學校開展了現代遠程教育試點工作。作為現代遠程教育中最先進的形式，網絡教育以其資源豐富、不受時空限制等優勢，正成為緩解國內教育資源短缺、經費不足等現狀的有效手段，并將逐步形成一個具有旺盛需求和巨大潛力的產業。網絡教育試點近10年以來，經過了發展初期快速的規模擴張階段，目前已進入了講求教學質量的階段。

中國網絡教育的發展依賴于如下歷史背景：（1）網絡技術的迅猛發展，使網絡教育所依賴的技術問題得以解決；（2）繼續教育需求的不斷擴張為網絡教育的發展創造了良好的市場條件；（3）建設學習型社會和終生學習概念的提出為網絡教育的發展提供了廣闊的市場空間；（4）高等教育產業化辦法模式嘗試的需要。

2.中國高等學校網絡教育發展的歷程

網絡教育是現代遠程教育的一種高級形式。遠程教育是指將課程傳送到校園外的一處或多處學員的教育，現代遠程教育則是指通過音頻、視頻（直播或錄像）及包括實時和非實時在內的計算機技術把課程傳送到校園外的教育，它是隨著現代信息技術的發展而產生的一種新型教育形式，是構筑知識經濟時代人們終身學習體系的主要手段。從20世紀早期開始，世界范圍內遠程教育的發展經歷了四代，于20世紀90年代開始步入了現代遠程教育時代，并進而走向了網絡教育這一遠程教育的高級形式。

遠程教育在中國的發展則經歷了三代：第一代是函授教育，這一方式為中國培養了很多人才；第二代是80年代興起的廣播電視教育，這一階段中國的遠程教育方式和中央廣播電視大學在世界上享有盛名；第三代則興起于90年代，隨著衛星通信技術、信息和網絡技術的發展，中國產生了以衛星和網絡技術為基礎的現代遠程教育。

伴隨著互聯網的高速發展，網絡教育成為現代遠程教育中最為高效和先進的方式，計算機網絡技術、數據庫技術被應用于網絡教育的教學管理中。遠程學生(用戶)的咨詢、報名、交費、選課、查詢、學籍(歷)管理、作業與考試管理等環節都可以通過網絡遠程交互的方式完成。計算機網絡技術的發展可以使網絡教育最大程度的擺脫時間和空間的限制對遠程教育發展的阻礙，極大地提高了網絡教育的資源配置效率。

二、中國高校網絡教育的運行模式及運行狀況

網絡高等教育作為一種新興的辦學方式，在辦學理念、教學手段、教學內容、教學實施、辦學條件及適用對象等方面都與傳統教育存在著較大區別，這在很大程度上決定了網絡教育在其運行機制上也與傳統教育存在著不同之處。

1.高校網絡教育的運行模式

按照教育部關于網絡教育辦學的規定，有網絡教育辦學資質的高等學校需成立專門的學院用于開展網絡教育，因此，當前的68所獲批試點高校都相應成立了網絡教育學院。網絡教育學院的教學管理具有相對獨立性，具有自身獨立的教學教務管理部門，同時在畢業和學位的管理受到高等學校的統一管理；同時，網絡教育學院還直接或間接的受到國家與省級教育行政部門的管理，在市場準入、學習中心的設立、招生與學生管理、教學考試等方面具有較為嚴格的考核規定。

網絡教育的實施是依托設立在各地的“校外學習中心（點）”（以下簡稱“學習中心”）來實現的，屬于兩級辦學體制。現代遠程教育校外學習中心是指經教育部批準開展現代遠程教育試點的高等學校授權、經省級教育行政部門批準設立的現代遠程教育服務機構。通過學習中心的建設，可以促進教育資源重組和結構優化，逐步形成社區學習中心，為終身學習提供服務，為構建中國的終身學習體系奠定基礎。

學習中心是網絡教育產業鏈上不可缺少的組成部分，在業務上接受網絡教育學院的指導。在網絡教育市場上，學習中心實際上是代理商，為高等學校提供生源組織及教學支持服務，為學生提供學習支持服務。隨著中國網絡教育的不斷發展，能否為學生提供全方位的學習支持服務是決定網絡教育能否順利開展，教學質量能否得到保證的關鍵。

2.網絡高等教育的運行狀況

網絡教育的特征決定了其是一項高投入、技術資本密集型的教育服務形式。而根據中國目前的高等教育管理體制及教育資源投入情況看，中國的高等學校還是以公立教育為主體，教育的投入主要來自于國家財政，因此單純依靠國家或是高等院校是難以滿足開展網絡教育所需的大量資金需求的；同時從現有絕大部分高等院校的計算機網絡技術儲備情況來看，也難以充分滿足發展網絡教育所需的技術投入的。因此，若想迎合網絡教育廣闊的市場需求，就需要引入現有高等學校以外的資金與技術資源，校企合作對于大部分具有網絡教育辦學資格的高等學校而言就成為一種現實的選擇。

自中國開始進行網絡高等教育試點之后，為爭得先機，各試點學校紛紛成立獨立運營的網絡教育實施機構，并注入巨資開始開發并搶占市場。早在 1999年5月，中國人民大學就以無形資產參股方式，與萬通國際集團公司共同發起成立了東方興業網絡教育服務公司，首期投資達2 000多萬元；清華大學啟動網絡教育投入約1 200萬元，浙江大學投入2 139萬元；為建立“北大在線”，北大也籌資5.6億元，將教育資源放到網絡上。

在高校之外，各種渠道的社會資本也早已蓄勢待發，在中國開始實施網絡高等教育之后便紛紛開始行動，捕獲此行業內各種商機，同包括網絡學院、網校、教育網站、網絡教育服務企業等在內的各種實體與機構進行各種形式的合作。不僅國內資本向網絡教育匯集，國際資本注入的力度也在迅速加大。正如某些國外專家所預測的，中國加入WTO后，教育產業會進一步地開放，將允許更多外資投入，調動各方力量來辦教育，并形成中國發展教育產業的一次浪潮。

三、政府對高等學校網絡教育的監管措施

近年來，國家在教育領域實施了一系列改革措施來促進其發展，尤其是在非傳統高等教育領域采取了積極的扶持措施，以快速提高全民教育水平。其中包括出臺了一系列相關政策法規來指導教育產業的良性發展，如《中華人民共和國民辦教育促進法》、《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》以及《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》，政策上的鼓勵給投資者進入這一市場提供了極高熱情。除上述法律上的舉措外，國家在發展網絡教育方面提供了更為寬松的政策環境，其中包括給予試點高校較大的辦學自主權，允許其進行自主辦學，這一政策成為吸引投資者投資于網絡教育的重要因素之一。

但是，盡管教育行政主管部門給網絡教育的發展提供了較為廣闊的政策空間，但在若干重要領域還進行著十分嚴格的監管，網絡學院在擁有辦學自主權的同時，必須是“戴著鐐銬舞蹈”，越軌就要承擔自己的責任。

1.準入限制

網絡高等教育的準入限制表現為兩個方面：

一是國家教育行政主管部門對高等學校興辦網絡教育采取嚴格的審批制度，未經審批許可不允許興辦網絡高等教育。《教育部關于加強高校網絡教育學院管理提高教學質量的若干意見》明確規定：“未經教育部批準，各級各類高等學校不能自行舉辦網絡學歷教育。經教育部批準的試點普通高校， 網絡學歷教育工作必須歸口到一個專門從事遠程教育的學院進行，其他院系不能以網絡學歷教育的名義和方式自行招生辦學。”

中國高等學校網絡教育的發展目前還在試點階段，自2002年教育部批準了68個高校準予試點后，尚未增批新的高校。教育部在對高校網絡教育試點進行調整后，需要保持一段時間的平穩發展，然后才會繼續擴大網絡教育試點高校的數量，但也會控制數量。申請試點高校一般需要具備以下幾個方面的條件： （1）具有較強的綜合實力；（2）能夠歸口管理；（3）指導思想正確，實施方案可行；（4）軟硬件條件符合要求；（5）經費充足，高水平的師資隊伍；（6）該高校的社會需求旺盛。

二是各省級教育行政主管部門對各高校的網絡教育學院在本省設立學習中心實行嚴格的審批制度，未經審批不允許在本省進行招生。因此，對于具有舉辦網絡教育資格的高校來說，其學習中心等辦學網點的設置受到了一定程度的限制。全國各省份學習中心準入制度實施的嚴格程度有著較大的差異，部分省份和地區的市場進入避壘較高，且存在著一定程度的地方保護色彩，給各高校網絡教育學院的學習中心跨區域設置帶來了較高的成本。

2.質量控制

教育部高教司官員曾在2003年全國遠程教育工作會議上指出，教育部將采取四項質量管理措施來規范網絡學院的發展： 一是規范校外學習點；二是實行全國統考；三是建立網院質量評估體系；四是引入摘牌制度。

為進一步加強網絡教育的規范管理，提高網絡教育的社會聲譽，確保網絡教育人才培養的質量，教育部試點高校2004年3月1日以后入學的網絡教育本科層次學生的部分公共課（數學、外語、計算機基礎和語文）實行全國統考，統考合格才可以畢業。

網絡教育的監管部門同時對現有試點高校的辦學質量進行定期的評估。評估采用質量認證的方式。質量認證注重過程的控制以及持續的改進，注重管理體系的文件化、程序化、規范化，注重目標與措施、條件的符合性。同時借鑒了評估方法關于目標管理、專家現場考察、強制性的基本規范等思想和方法，將二者有機結合。評估指標體系包括13項一級指標、24項二級指標和60個觀測點。

3.對學歷教育辦學層次及辦學自主權的監管

從對學歷教育辦學層次的監管上看，只允許興辦非全日制學歷教育而不允許舉辦全日制教育，只允許興辦本科及以下層次的教育，不準興辦研究生學歷教育。

從對辦學自主權的監管來看，根據教育行政主管部門要求，在實施校企合作機制中，高校應保證獨立的辦學自主權，嚴格把住招生入學、考試及畢業各個關鍵環節。2000年教育部《關于支持若干所高校建設網絡教育學院開展現代遠程教育試點工作的幾點意見》對高等學校網絡教育的辦學自主權做出了規定，明確了網絡教育無論采取何種實施形式，其辦學自主權都應歸屬于高等學校。

4.各省級教育行政部門對校外學習中心的審批與監管

根據教育部有關規定，各省級教育行政部門負責對設在本地區內的校外學習中心進行管理，包括審批、年報年檢和評估。未經審批的學習中心不得招生。各省教育廳定期開展檢查評估，對檢查評估不合格的學習中心責令整改、暫停或取消遠程教育服務資格。對學習中心（點）的檢查評估結果也作為教育部對試點高校進行檢查評估的重要依據。教育部統一制定了校外學習中心評估指標體系，指標體系包括5項一級指標，13項二級指標和35個觀測點。

由此可見，網絡教育新政已經形成。但眾所周知，中國的網絡教育處于剛剛起步階段，尤其是在推行校企合作方面更是缺乏有效的經驗積累可以借鑒，因此，對網絡教育的政府監管也是處于經驗摸索階段。現有的政府監管中暴露出的一些問題在一定程度上也影響了網絡教育的總體發展，各網院在進行制度與管理創新方面由于制度約束而謹小慎微，無法施展開手腳，對各網院的獨立辦學、大膽創新形成了一定的阻礙。

四、中國高校網絡教育政府監管存在的問題與對策

1.政策的缺位

中國高校網絡教育政府監管政策存在著缺位之處，具體而言，如國家對網絡教育產業化的態度是比較含糊的。國家一方面需要大量的社會投資來促進教育事業的發展，另一方面又囿于教育法和對教育質量的擔心，試圖出臺一系列法規對贏利性辦學加以限制；網絡教育營運者希望多招生、多占領教育市場，實施規模化經營；而教育部門因要對教育質量、學生的道德觀培養負有責任，又希望有節制地、力所能及地發展。在網絡教育既能產業化，又不能完全產業化的矛盾之下，對于目前網絡教育領域的各種試驗，教育主管部門均保持沉默。相應的鼓勵或限制政策的缺位導致現存的網絡教育實施主體難以放開手腳去做，只能不斷的去試探與揣摩政府的態度，這樣做的結果既可能導致校企雙方由于越了“禁區”交了過高的“學費”，也可能會由于得到政府的默許而獲得“先動優勢”。

2.政策的越位

而在某些領域，又存在著不合時宜的政策越位之處，如對于各高校在各地學習中心的設置須要當地省級教育行政主管部門的審批，而不僅僅是備案，這一規定各省級教育行政主管部門執行起來標準有很大差異，有的地區較寬松，而有的地位則十分嚴格。因此，從總體上看，政府并不存在一個統一的尺度，而這種政策規定的很明顯后果之一是導致部分地區的地方保護主義行為，為保護本地的高校而嚴格限制外地高校的進入；后果之二是導致設租與尋租行為，耗費了資源，也助長了不良的社會風氣；最重要的，這種審批行為已經不符合新頒布實施的《行政許可法》的要求，本身已經屬于違法行為。

3.政策不確定性與風險

政策的較為頻繁的調整，且在政策導向上有所變化造成網絡教育實施主體難以預料與應對，更難以做出長期的發展規劃，造成政策引致的短期行為，高校和企業還必須承受政策調整引發的風險。教育領域向來是政策高風險地帶，盡管對于企業來說，投資教育與投資其他產業沒什么不同，都要求回報，但對投資參與網絡教育的企業及高校來說則必須要當心擊鼓傳花式的管理： 鼓聲停，誰也不許再動。因此，網絡教育的實施主體最為關注的問題就是國家的政策法規能保持一定的連續性和穩定性問題，減少給其帶來的風險。

五、結 論

在中國網絡教育大規模開展的近十年間，國家及省級教育行政主管部門對網絡教育的政策進行了較為嚴格的實施，對違反有關規定的一些學校進行了嚴肅的處理，如取消某些高校一定時期的在全國的招生權（紅黃牌制度），或是暫停在違規招生地區的招生權等。嚴格的政策監管成為約束各網院辦學行為的有力工具，使各網院在進行業務拓展的過程中時刻以政策為準繩，較為有效的避免了低標準盲目擴張，保證了網絡教育整體的形象與水平。

網絡教育突破了時間、地點限制的優勢是傳統教育方式無法比擬的，這滿足了很多特定人群的需要。網絡高等教育作為一種新興的教育方式，由于其在辦學理念、教學手段、教學內容、教學實施、辦學條件及適用對象等方面都與傳統教育存在著較大區別，因此客觀上也要求采用與傳統教育方式不同的管理模式。這種要求對具有網絡高等教育辦學資格的高校而言，既是提供了實現管理機制創新的機遇，同時也是對既定思維方式與管理模式的挑戰。而且，從世界范圍來看，遠程教育的發展歷史也只有70年左右的時間，網絡教育的歷史就更為短暫，同時由于中國高等教育的運行機制與監管模式與國外發達市場經濟國家也存在著較大差異，因此，可資借鑒的國外網絡教育的經驗教訓還很缺乏，這在客觀上加大了中國高校網絡教育發展的難度。因此，需要政府在政策制定上要緊密結合網絡教育發展的特征，考慮其與傳統高等教育的差異，制定具有針對性的扶持、鼓勵與約束政策，避免采取政策的缺位、越位與不確定性，創造合理、穩定的政策環境，使其優勢得到更好的發揮和顯現。

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(責任編輯：蘭桂杰)