西藏鄉鎮建設反思

傅景亮

在現代化進程中特別是社會轉型階段，西藏的社會矛盾開始凸顯。社會矛盾與族群矛盾開始結合在一起，特別是社會矛盾轉換為族群矛盾的可能性增長。從而使得民族地區的矛盾愈益復雜化，社會矛盾和族群矛盾的相互強化對西藏鄉鎮基層政權形成了一種巨大的壓力。藏地處中國的西南部，具有獨特的歷史地理價值。西藏建設的情況如何直接關系到邊疆的安全與穩定，經過多年特別是近年來中央、西藏和各個援建省份的共同努力，西藏鄉鎮建設有了長足的發展，特別是自去年“3·14事件”之后，西藏明顯加快了政治、經濟、社會各個方面的建設步伐。

筆者在調研中發現，在內地大部分鄉鎮基層政權出現弱化的趨勢，西藏鄉鎮政府的行為中規中矩，究其原因，西藏地區的鄉鎮政府具有獨特的激勵機制和約束機制，從而在一定程度上有助于西藏地區的安全與穩定，同時又需要加強西藏鄉鎮政府的治理創新能力。

獨特的激勵機制與約束機制

在現代化進程中特別是社會轉型階段，西藏的社會矛盾開始凸顯，并且與族群矛盾開始結合在一起，特別是社會矛盾轉換為族群矛盾的可能性增長，從而使得民族地區的矛盾愈益復雜化。社會矛盾和族群矛盾的相互強化對西藏鄉鎮基層政權形成了一種巨大的壓力。

西藏地區的鄉鎮政府具有不同于內地的激勵機制和約束機制，激勵機制和約束機制并存，而且在某種程度上相互轉換，既推動了西藏地區鄉鎮政府建設，又產生了一定的制約作用。

首先是社會性因素。西藏民主改革推動了其現代化的步伐，如今大部分鄉鎮都呈現出一片現代的景象。在江孜縣達瑪節，筆者注意到各個角落無不充斥著現代化的商品，包括物質產品和精神產品。但是，西藏的現代化仍然遠遠滯后于內部地區，最主要體現在社會結構方面?？梢哉f，社會結構既有現代性的一面，又有傳統性的一面，而且在某種意義上，表面的現代化掩飾不了西藏社會骨子中的傳統性。如何有效地汲取傳統的資源，有效地應對傳統權威的挑戰，如何才能推動現代性因素的成長，成為鄉鎮政府必須考慮的問題。

其次則是價值性因素。民族區域自治制度賦予了民族自治地區專有的自治權，毋庸置疑，中國民族區域自治制度的確推動了民族地區的發展。但是，民族區域地區的自治仍有其限度，特別是一些具體的政策和措施妨礙了自治權的實施，從而在一定程度上制約了其發展。對于西藏地區而言，如何通過完善民族區域自治制度保護自然資源和生態環境，促進西藏地區的社會經濟文化的發展，從而保護少數民族的合法權益，則直接涉及自治與發展雙重價值的合理界定。

再次則是體制性因素。一般而言，內地鄉鎮政府呈現為一種“經濟壓力型體制”，即經濟增長是內地鄉鎮政府的工作中心，也是衡量鄉鎮政府工作的主要指標。相對而言，西藏鄉鎮政府則更多是一種“政治壓力型體制”，政治要求和因素成為西藏鄉鎮政府工作的重中之重，其原因昭然若揭：達賴集團以及西藏極少數分裂分子一再制造事端，無論在國際還是國內層面上對國家的統一和安全產生了極端的影響，直接影響到西藏地區的安全、穩定與發展。安全與穩定是發展的前提，沒有安全與穩定何談西藏的發展?政治要求必然成為各級政府的首要任務?；凇罢螇毫π腕w制”的要求，鄉鎮政府在行政體制上也往往形成“行政一權威型體制”，行政管理工作延續著傳統的權威型方式，通過行政權威的強有力約束推動鄉鎮社會經濟的發展。

最后則是族群性因素。西藏主要以藏民為主，約占130多萬人口中的95％，還有其他民族如漢族、珞巴族、維吾爾族等。中國各民族之間長期以來相互交往融合，從而鑄造了中華民族大家庭。但是族群在文化象征、宗教信仰、社會結構等方面仍然存在差異，族群之間的差異是歷史和文化造就的?；谧迦合笳鞯牟町愋允亲匀坏?，但是，西藏族群關系卻呈現為復雜化的格局。

一則歷史事件的遺留因素，西藏解放和民主改革觸動了一部分舊勢力的反動，如達賴集團一再貶低和扭曲中國的民族政策，在海外生事。二則西藏所處的歷史地理位置，眾所周知的“麥克馬洪線”導致了中國西藏問題的國際化，對中國的西南部邊疆的安全與穩定造成了重要的影響。三則宗教因素的作用，西藏歷史上實行政教合一制度，西藏民主改革則開啟了宗教世俗化的進程，然而宗教在西藏根深蒂固的地位始終影響著政治發展。制度、政策與關系

制度理性化是現代國家和社會的必然要求，具體表現為結構合理化和功能分化。西藏地區鄉鎮政府在制度建設、政策創新以及處理與社會的關系方面都能夠有所為有所不為。

西藏地區鄉鎮政府機構設置與內地似乎并無二致，鄉鎮黨委、政府和人大三大塊，不同機構承擔著不同的職能。但是，由于西藏獨特的政治經濟條件，鄉鎮機構設置又具有其獨特性。如基于安全與穩定的考量，“維穩”工作始終是西藏各級政府的首要工作，“反對分裂、維護穩定、促進發展”成為鄉鎮黨委的工作重心，一般都是由鄉鎮黨委書記親手抓，并成立專門的工作組，由鄉鎮主要領導組成，村級單位的一項重要使命就是輔助鄉鎮政府的維穩工作。

長期以來，人才問題一直困擾著西藏地區的鄉鎮政府建設，援藏干部的到來無疑是雪中送炭，援藏干部豐富的行政經驗和改革經歷對于推動西藏的現代化建設發揮了重要的作用。此外，一大批具有高學歷的人才從內地源源不斷地注入西藏，日喀則市幫佳孔社區主任就頗為自豪地告訴筆者，有一名畢業于清華大學的碩士在他們這里勤奮地工作。藏族干部、援藏漢族干部和在藏漢族干部形成了多層次的干部群體，干部隊伍的年輕化、高學歷和專業化是鄉鎮政府工作的人才保障。當然，如何有效地整合不同的干部力量也是鄉鎮政府工作所要面臨的重要課題。

西藏鄉鎮政府在政策制定方面也有其獨特的經驗。為了培養藏族黨員和干部，西藏鄉鎮政府普遍建立了“雙培雙帶”制度，其核心內容就是把農牧民致富帶頭人中的優秀分子培養成黨員或村干部、把黨員和村干部培養成致富帶頭人，堅持黨員和村干部帶頭致富、帶領群眾共同致富。通過致富能手和黨員干部的結合，既推動了鄉鎮經濟的發展，又有助于黨的隊伍建設，黨的模范作用和影響悄無聲息地影響到普通農牧民。

在經濟方面，西藏地區的鄉鎮政府也進行了多種多樣的嘗試。江孜縣江孜鎮黨委書記班久來自于農民家庭，就讀于日喀則農學院，對農牧工作非常熟悉，他在基層工作的十幾年中進行了大膽的探索，推行了“農區畜牧業政策”、“村民合作社”、“農畜產品專賣點”等政策措施，有力地推動了農村經濟的發展，贏得了廣大農牧民的贊譽。值得稱道的是，這些政策的制定一方面是建立在鄉鎮領導干部調研的基礎上，另一方面則是充分發揮農牧民的積極性，鄉鎮政府往往征求和采納農牧民的建議，從而在一定程度上保證了政策的科學化和民主化。

鄉鎮政府直接服務于

農牧區，村級單位構成了鄉鎮政府工作的主要對象。西藏村級單位近些年來普遍實行了村民自治。西藏拉薩市堆龍德慶縣東嘎鎮南嘎村在2005年舉行了村委會主任直選，1280名選民參加了選舉，村民投票選舉出一位德高望重的村委會主任。在該過程中，鄉鎮政府在選舉組織、設備、人員和投票過程中扮演了“守夜人”的角色，保證了選舉有條不紊地進行。

為農牧民提供公共服務是西藏地區鄉鎮政府的基本職能。西藏具有獨特的社會經濟條件，公共服務的內容也具有其特殊性。如惠及千家萬戶的“安居工程”在很大程度上解決了西藏大部分農牧民的居住問題，如何推動安居工程則是鄉鎮政府的又一工作主題。根據堆龍德慶縣羊達鄉的一份資料顯示，該鄉3年內完成了750戶安居工程建設任務，其中貧困戶55戶，放牧民定居戶8戶。3年的安居工程總投入資金9296.44萬元。

治理與創新

以治理的視角審視西藏地區的鄉鎮基層政府建設，顯然，改革開放已經為鄉鎮基層治理奠定了堅實的基礎，鄉鎮政府所具有的激勵機制和約束機制雖然在一定程度上有助于邊疆地區的安全與穩定，但是若要保證西藏地區的長遠發展還需要改變治理方式和創新機制。

政治要求是歷史地形成的，是國家統一、邊疆安全的內在需要。政治要求從政治高度上對西藏鄉鎮基層政權建設予以規約，然而不能簡單地去理解此種政治要求。政治要求著眼于安全與穩定，從長遠看來則是基于發展的要求，特別是社會的全面發展。只有社會的全面發展才能從根本上保證邊疆的安全與穩定。政治要求從質的方面規定行政管理工作，然而，政治與行政并不相同，前者是國家意志的表達，后者則是國家意志的實現，有其自身的規律可循，因此政治與行政的適度分離則是西藏鄉鎮基層政權治理方式轉變的首要前提。

西藏鄉鎮政府的治理還需從政府主導型向社會主導型轉變。行政權威型治理方式仍然是一種傳統的治理方式，即自上而下的、以領導意志為核心的治理方式。在此種治理方式中，社會力量的參與是有一定限度的，領導的工作態度和方式直接決定了治理的效果。政府主導型治理方式在現代化初期特別是中國特殊的國情中具有其合理性，但是隨著社會結構的變遷，政府必須重視社會自身的治理，社會治理越來越多地承擔政府的某些公共功能，從而實現政府主導型治理方式向社會主導型治理方式的轉變。鄉鎮政府在治理模式的轉變過程中向服務型政府挺進。

西藏地區鄉鎮政府在改革開放過程中嘗試了不同的政策創新，鄉鎮政府的政策創新有其特色，即體現為政策性創新模式。一般而言，政策性創新是基于某些領導的主觀意識，鄉鎮主要干部往往根據自己的判斷進行試驗性的政策，缺乏系統的考慮，往往成本很高，而且具有不穩定性。政策性創新也是基于專業要求，西藏地區鄉鎮政府的政策創新大部分都是專業性非常強的，其適用范圍非常狹窄。此外，政策性創新缺乏配套政策，政策性創新或者因缺乏配套政策而夭折，或者與其他政策相沖突從而導致其他問題。因此，必須實現政策性創新向制度性創新轉變，即建立創新性機制，群策群力，以合理、科學和民主的方式進行創新，從而取得最大的創新成果。

當然，西藏地區鄉鎮政府治理方式的轉變和制度創新能力建設還需要很多基礎性工作，如建立合理的社會結構，推動市場化建設，提高城鎮化程度，繼續宗教世俗化的進程，等等。