日本高校質量評價與監控體系研究

游柱然　姚利民　蔣家瓊　胡英姿

[收稿日期]20090327

[基金項目]教育部高等教育司委托課題“省級高等教育質量監控保障體系研究”(08122)

[作者簡介]游柱然(1972)，男，湖南長沙人，美國普渡大學教育學博士，湖南大學講師，主要從事比較高等教育研究。

(湖南大學教育科學研究院，湖南長沙410082)

[摘要]日本真正現代意義上的高校質量評價與監控體系始建于20世紀90年代，迄今已形成了由自我評價與外界評價相結合的雙軌制評價體系。在建立該體系的過程中，日本政府采用了一系列靈活務實的策略，并成功地實現了政府管理高校的職能轉變。

[關鍵詞]日本；高校；質量評價體系

[中圖分類號]G6491

[文獻標識碼]Ａ

[文章編號]16720717(2009)03010204

日本政府建立高校質量評價制度的努力始于20世紀90年代。迄今，日本已形成了獨特的雙軌制高等教育質量評價與監控體系，即由高校內部的自我評價和外界第三方機構對高校的評價與監控相結合的制度。在發展次序上，日本政府采用了循序漸進的方式和由內到外的推進過程，即首先推行高校內部自我評價機制，進而強制實施大學外部評價，最終實現了兩者的融合。對于不同屬性和歷史特點的高校，文部省也采取了較靈活的措施，允許國立(公立)、私立大學選取不同的外部評價機構來進行評價。值得一提的是，日本政府在這個過程中較成功地實現了對高等教育管理的職能轉變，由之前著重直接和微觀的管理模式轉向了以間接與宏觀為主的管理模式。這種政府職能的轉變一方面賦予了日本大學更多的辦學自主權，另一方面也使政府對于高校質量監控更為有效。由于中日兩國教育部門在高等教育管理文化等方面有諸多相似之處，而中國政府當前也面臨著類似的任務，因此，日本建立和發展其高校質量評價與監控體系的過程與經驗無疑值得我們認真研究和借鑒。

一、建立高等教育質量評價與監控體系的背景和原因

在二戰后很長一段時間，日本政府對各類大學都擁有很大的行政控制權。不管是大學的設立還是學部與學科的設置乃至變更都需要得到文部省的審批。從這個意義上來看，日本政府主導了高等教育的質量管理。然而，政府的這種角色只是局限于初始的審批權和對大學不定期的核查,并未形成經常性與制度化的大學質量評價體系。例如，雖然新設的大學或學科在財產、設施、師資、學生、校舍等方面需要通過文部省依據《大學設置標準》進行的審核，但文部省在設置通過后便對大學缺乏制度性的評價與監督，因此，日本大學的教育質量并沒有得到真正有效的監控。在大學行業內的自我規范方面，盡管日本高教界1947年仿照美國高校認證模式成立了非官方性質的大學基準協會(JUAA)來評價會員大學的教育質量，但由于日美文化不同，這種由高校自愿參加、自覺接受同行評價的美國模式在日本并未真正發展起來，會員大學也不多[1](P64)。事實上，日本對于大學質量的評價更多地是依賴于其大學體系在歷史上形成的等級與排序實現的，缺乏對學校具體的教學質量與科研水平的科學化評價。這種情況顯然不能適應現代社會的要求，需要進行變革。到20世紀90年代，下述國內和國際的因素終于促使日本政府決心建立系統性與科學化的大學評價制度。

首先，日本高等教育在20世紀下半期由先前的賣方市場逐漸轉變為買方市場。一方面，日本各種大學到世紀末總數增加到1200余所，可容納的學生總數不斷增加；另一方面，日本每年大學適齡人口卻隨著社會老齡化而減少[2]。這種情況加劇了高校間為爭奪生源的競爭，使學生在擇校上擁有了更多的選擇余地。因此，學生和家長希望能有一個可獲取各大學教育質量詳細信息的公開透明的質量評價體系，以幫助他們挑選合意的學校。

其次，建立高等教育的問責制已經逐漸成為社會共識。由于日本大學巨額的辦學經費大多來自政府的稅收、學生繳納的學費以及社會各界的捐助，越來越多的人開始要求政府對高校的教育質量進行問責，并把大學的績效同政府的資源投入掛鉤；同時，鑒于高等教育對個人和國家都具有重要意義，高校有責任保障和提高教學質量與研究水平并接受公眾的監督。這種對大學問責必要性的共識使日本政府把建立大學外部質量監控體系提上了議事日程。

再次，隨著20世紀90年代日本泡沫經濟的破滅，政府的收入急劇減少，不得不削減高等教育方面的開支。而同時，建設世界一流的研究型高校是日本國家戰略發展的重要組成部分，也是日本經濟復興的希望，需要投入大量資金。權衡之下，日本政府決定集中資金扶持30所最好的研究型大學，以期重點突破。然而，挑選這些重點高校需要經過公平競爭，也就是說，要求能夠對各大學的教學和研究水平進行客觀的外界評價。此外，在巨額的公共資金投入之后，為了考察投入效果，政府也需要專業的評價機構對這些重點學校的研究成果進行第三方評價與監控。

最后，建立高校質量評價與監控體系在20世紀末已成為國際性的趨勢。從20世紀八九十年代開始，西歐各國紛紛建立其高校質量評價體制；美國也在同期開始改革其高等教育質量評價體系。這些國際潮流也影響到了日本政府，促使其著手建立與完善日本高校的評價體系，以求在這個領域同國際接軌。

二、高校內部評價體系的建立

20世紀90年代開啟了日本大學的評價時代[1](P60)。為了推進高等教育改革，日本政府1989年成立了大學審議會。大學審議會1991年發表了《關于改善大學教育》的報告，闡述了建立大學自我評價體系的必要性，明確提出了建立日本大學評價體系的問題。同年，文部省對《大學設置標準》進行了全面修訂，將設置基準大綱化。修訂后的標準將一些原屬于政府的權力(如課程設置等)下放給大學，允許學校依據自身的條件和社會實際需要在課程與教學上進行改革。政府權力的下放使學校擁有了更大的辦學自主權，并使政府對高校的管理從具體事務中解脫，轉而加強宏觀管理。與此同時，文部省要求各大學建立自我評價機制以保證大學的教育質量得到持續的監控。這種建立大學自我評價機制的努力實際上是政府對加強大學辦學自治權的一種補充措施，目的是防止因為權力下放而造成大學教育質量滑坡。

文部省關于課程設置標準的修訂標志著日本高校自我評價體系開始建立。許多高校設立了由本校教師、院系領導、行政職員、校長等組成的自我評價委員會。委員會依據本校的實際情況、辦學定位以及大學審議會的要求制定評價標準，并依據標準定期開展自我評價。學校的自我評價一般主要包括以下三方面的內容：其一，評價教師的授課情況及教學內容、方法；其二，報告畢業生的就業情況及考入研究生院的學生占畢業生總人數的比例；其三，報告學校的科研情況，包括教師論文數量、科研經費以及課題的情況。學校通過互聯網或出版的形式將自我評價的結果——“自我檢查評價報告書”向社會公開，以幫助公眾了解學校的情況[3]。

日本高校自我評價體系的建立對提高大學的教學質量有著積極的意義。許多日本高校普遍存在重科研輕教學的傾向，而開展高校自我評價則能夠幫助大學和教師把更多的注意力拉回到如何提高教學質量上來。但單純的大學自我評價體系也存在著一些不足。首先，積極開展自我評價的大多是國立、公立大學，私立大學對于開展自我評價則相對消極；其次，許多人懷疑學校自我評價結果的客觀性；再次，各大學所進行的自我評價由于標準、方式不一，其評價結果難以用于大學間的相互比較。鑒于此,日本政府認為對高校辦學質量的有效監控不能僅僅依靠大學自我評價體系，而是需要在完善大學自我評價制度的基礎上建立外部評價體系。

三、高校外部評價體系的建立

針對上述問題，大學審議會1998年10月提出了《關于21世紀的大學形象與今后的改革方針政策》的咨詢報告，要求所有大學都必須實施自我評價，并且有義務把自我評價的結果公示于眾。此外，該報告明確提出學校有義務接受外部人員的監控。也就是說，日本高校需要在全面推進自我評價的基礎上積極引進第三方的評價體系，并把外部評價的結果同國家資源配置直接掛鉤。1999年4月，文部省建立了大學評價機構準備委員會。該委員會對創建評價機構的必要性及開展外部評價的方式、內容、任務等做了詳盡的論證。2000年3月，國會通過設立第三方評價機構的議案。2000年4月，文部省將始建于1991年的大學學位授予機構改名為大學評價與學位授予機構(NIAD-UE)，承擔對國立及公立院校進行外部評價的任務。2002年8月，大學審議會提出建立第三方評價組織來對所有大學進行外部評價的建議。2004年4月，國會通過關于大學評價的法律，規定日本的私立大學也必須同國立(公立)大學一樣接受外部的評價和監督。這標志著日本高等教育多元評價時代的來臨。

日本大學評價與學位授予機構是文部省下設的第三方大學質量評價機構，主要負責評價國立(公立)大學，評價主要從大學的教學、科研與社會服務等三個方面進行。該機構由三級委員會(或小組)構成，即大學評價委員會、專門委員會和評價小組。領導層為大學評價委員會，主要負責制定評價的方針和計劃；評價委員會下設各專門委員會，如國立大學教育研究評價委員會、短期大學認證評價委員會、高等專科學校機構認證委員會、法學研究院認證評價委員會等，負責審議各領域學校評價項目及內容；專門委員會下設評價小組，執行具體的評價活動。評價機構的專家由大學教師、高校行政人員、企業界以及其他社會人士組成，具有較強的專業性和較高的權威性。

雖然大學評價與學位授予機構是下屬日本文部省的機構，其運行經費也來自于政府撥款，但該機構不是常規的政府部門，而是具有高度獨立性的行政法人。其評價委員會的評價專家多數是有著豐富評價經驗的高校領導和教授，能夠從學術角度對大學的質量進行評價[4]。這就保證了該機構的第三方地位。也就是說，它既不是行政機構，也不是從屬于高校內部的評價機構，而是獨立于兩者的第三方評價機構。這種第三方的地位能使它的評價很大程度上擺脫行政干預的色彩和免受高校內部的影響，從而保證評價的客觀性。バ枰進一步指出的是，大學評價與學位授予機構等第三方評價機構把對大學的外部評價同大學的內部評價結合起來，互相補充，并制度化。大學評價委員會和下屬的專門委員會制定具體的評價項目和方式；各大學則依據這些評價內容進行自我評價，并向委員會提交自我評價報告；各專門委員會下設的評價小組前往各高校進行實地調查并核對自我評價項目；各委員會依據評價小組報告和建議做出決定，并將評價結果通知學校。學校如果對評價內容或結果有異議，可在規定期限內提出申訴。最終評價委員會將評價結果向公眾公布，為學生擇校、企業投資以及政府決策提供相應的信息。

為了適應日本私立大學層次復雜、數目多的歷史與現實情況，文部省在大學評價與學位授予機構之外還授權了兩家獨立法人、財團——大學基準協會(JUAA)和日本高等教育評價機構，作為第三方對私立大學的質量進行外部評價[5]，幫助日本私立高校提高教學與科研水平。ゴ笱Щ準協會是在2004年獲得政府許可成為第三方評價機構的，是日本三大認證評價機構中評價學校數量最多的評價機構，其會員學校大多是有著悠久歷史的私立學校；協會采用會員制，通過對會員學校收取會費和評價費來維持機構的運作；評價結果分為合格、保留、不合格三類。日本高等教育評價機構成立于2004年11月，并在2005年經文部省授權獲得外部評價資格，也采用會員制，其會員學校主要是實力較弱的私立大學。該機構評價項目較為完整，包括大學的理念與特色、教育研究組織、課程、學生情況、師資、財務、學校管理、社會責任等11類基準[6]，評價結果分為認定、保留、不認定三類。這兩個評價機構的評價程序同大學評價與學位授予機構的類似，包括學校依據評價基準進行自我評價、評價小組實地考察、評價委員會依據考察結果做出判定等步驟。

四、日本高校評價與監控體系建立中的經驗與問題

日本高校質量評價與監控體系的建立有許多值得重視的經驗：

其一，文部省在建立高校評價體系過程中實現了政府職能從微觀操作向宏觀管理、從直接插手到間接調控為主的轉變。在20世紀90年代之前，文部省一方面在學校的具體學科、課程設置及變更上有著管得過細、統得過死的弊端，另一方面卻又對學校質量缺乏持續有效的監控。針對這些問題，文部省下放了權力，賦予了學校更多的辦學自主權；同時又督促各高校實施自我評價以及接受外部第三方評價。政府在這個過程中依然扮演了重要的角色，只是更多地以宏觀、間接、隱形的方式來調控。這種政府職能的轉變對于日本高等教育的發展有著深遠的影響，具體表現為：擴大高校辦學自主權有助于學校提高辦學積極性，幫助學校針對社會、市場的需要做出更靈敏的反應，及時地調整課程與專業，增強適應能力；而通過政策、立法、資源配置等方式和手段，文部省不僅對高校實現了更有效的質量監控與管理，而且能擺脫以往具體事務操辦的約束，以更多的精力關注高等教育的整體與長期規劃。

其二，日本政府在推進高校質量評價改革中采取了比較靈活務實的做法。例如，政府對推進高校質量監控體系采用了循序漸進、先易后難的策略[4]。首先，文部省在放寬對高校具體事務控制的同時，作為交換條件要求高校進行自我評價。之后，文部省又進一步規定所有學校都必須進行自我評價，并且要求各校將評價結果公之于眾。在自我評價趨于成熟的基礎上，文部省開始建立第三方評價機構，對國立、公立大學進行第三方外部質量評價，并將學校自我評價與外部評價有機地結合起來。最后，文部省通過立法的方式在國立、公立及私立大學全面推進外部評價。由于采用了上述由易到難、逐步推進的做法，文部省的評價改革遇到了最小的阻力，評價對學校正常運作的影響也降低到了最低的程度。此外，文部省依據日本大學有著不同層次、水平和種類的特點，允許國立、公立、私立學校選取不同的第三方評價機構，而不強求一致。這種靈活務實的態度避免了因為追求統一而忽視學校的歷史與現實差異的問題，有助于保持日本大學的多元化和培育日本大學的特色。

其三，日本政府吸取了大學基準協會在二戰后采用類似于美國高校的同行評估認證模式而導致失敗的教訓，在20世紀90年代建立大學評價體系時沒有盲目照搬美國的質量認證模式，而是采用了符合日本文化特點與高等教育實際情況的內部評價與外部評價相結合的雙元監控模式，形成了適合日本國情的高校質量監控與評價體系。

日本政府主導建立的高校評價體系盡管取得了一些成功，但也存在一些問題：

其一，外部評價與內部評價的結合度不理想，兩者側重點不一，導致大學教學與科研不平衡加劇。一方面，內部自我評價重視評估教學效果，但由于教學效果很難量化和客觀化，因此它在總的評價中所占權重很小。另一方面，外部評價側重于測量科研成果與基礎設施。由于科研成果如論文數量、檔次以及論文被引用的次數容易量化，加上科研成果在轉化為經濟效益、綜合國力上的直接作用，它往往在外部評價中占很大的權重，并直接同政府資源配置掛鉤。在這種導向下，外部評價的重要性遠大于內部評價，而相應地對于科研的重視也遠大于對教學的重視，這在很大程度上加重了日本大學業已存在的重科研輕教學的傾向。

其二，這種政府主導建立的評價體系不可避免地受到政治的影響，而后者往往容易導致短期的評價行為

[7]。也就是說，傾向于測量短期可獲得的、可量化的教學與科研成果，并將其結果與資源配置掛鉤來強化這種趨勢，以滿足于政治上的需要。而事實上，教育并非短期的過程，許多教學與科研上的努力往往需要長期的投入與關注才能得到回報。短期評價行為因此會扼殺一些教學、科研所需的長期艱苦的努力，對重大成果的產生也會產生不良影響。

[參考文獻]

[1]?天野郁夫.日本大學的評價[J].教育發展研究，2006，(11).

[2]?丁妍.日本大學評價制度建立的背景、現狀及問題的研究[J].復旦教育論壇,2003，(5):48-52.

[3]?禹永愛.日本高等教育評價及其啟示[J].遼寧教育研究，2006，(4)：76-77.

[4]?胡建華.90年代以來日本大學評價制度的形成與發展[J].外國教育研究,2001,28(1):6-10.

[5]?李志永.日本高等教育質量評價機制探討[J].湖州師范學院學報,2007，(5)：134-137.

[6]?日本高等教育評價機構.大學評價基準[EB/OL].http://www.jihee.or.jp/download/2－2kijyun.pdf.2009-03-22.

[7]?[日]早田信政．大學評價體系與自我點檢評價從法規制度的視點[M]．東京：俄伊德如研究所，1997.

(責任編輯李震聲)