經濟全球化視域下中國公務員制度建設的路徑

苑曉杰　孫　晶

[摘要]經濟全球化對中國公務員制度建設既提供了變革、發展的機遇，也提出了眾多的挑戰和考驗。本文以經濟全球化為視域，在透視當前我國公務員制度建設存在問題的基礎上，提出了公務員制度建設的具體路徑。

[關鍵詞]經濟全球化；公務員制度；建設路徑

[中圖分類號]D035

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)08-0052-03

全球化時代需要世界一流的政府管理人員。管理的競爭歸根到底是人員素質的競爭，政府的效能歸根結底取決于每個行政人員的素質，“不論是在制定政策、提供服務還是管理合同中，精明強干而有進取心的職員是有效政府的生命線”。因此，必須清醒地認識到，在經濟全球化時代，人才問題是關系黨和國家事業發展的關鍵問題，提高政府管理人員素質，最關鍵的是公務員制度改革。

盡管中國公務員制度從醞釀、提出到實施已近30年，但制度的健全還需相當長的發展過程。對照經濟全球化提出的要求，中國公務員制度建設存在著一些問題，離完善的公務員制度還有相當大的距離。如，全國發展不平衡，執行標準不統一；觀念陳舊；法制不完善；監督不得力；組織人事制度整體改革滯后；配套改革步伐遲緩；行政道德建設滯后；公務員人力資源結構不合理，等等。對此，我們要積極探索經濟全球化視域下公務員制度建設的具體路徑。

一、加快公務員制度環境建設，營造良好的公務員制度運行環境

按照行政生態學的觀點，處于社會大系統之中的行政體系，不僅與社會環境存在著相互依賴關系，而且必須根據社會環境的變遷作出相應程度的變革。因此，作為維系及運作國家公共權力主體的公務員制度，不僅要在一定的母體內孕育成長，也就是說社會生態環境是國家公務員制度賴以生存和發展的基礎和前提，還應充分估計社會生態環境對制度發展的影響，及時推進改革。社會生態環境主要指和自然環境相對稱的一種社會客觀存在，主要包括社會的經濟系統、政治系統和思想文化系統。

其一，必須加快市場經濟體制建設的步伐。目前我國經濟發展中還存在許多困難，市場機制不完善，作為市場經濟發展產物和動力的自由、平等、競爭只能局限在有限范圍內，國家財力不雄厚，這些都會給我國公務員制度的推行帶來一定的困難。因此，必須建立起較為完善的社會主義市場經濟體制，建立較為發達的國民經濟，為公務員制度的推行與完善創造良好的物質基礎。

其二，必須深化政治體制改革。公務員制度作為政治制度的一部分，無疑更直接、更多地受政治系統和思想文化系統的制約。因此，一要加速機構改革，轉變政府職能。二要抓好黨政分開的改革，明確黨和政府各自職能。黨政不分不解決，黨政職能含混不清，黨的組織部門和政府人事部門如何具體分工也就不能解決，干部的推薦權、任免權、管理權、提名權、批準權等問題就無法明確，用人與治事必將繼續脫節。三要在堅持黨管干部原則的前提下，改進黨管干部的方法。各級黨委除管好黨的人事工作外，其職能應有重大變化，應由微觀管理轉變為宏觀管理，即轉變為制度和大政方針方面的控制。

其三，大力加強思想文化建設，發展文化教育事業。從某種意義上說，中國的公務員制度是從發達國家引進的，而在引進過程中，就必然遇到制度與文化環境的矛盾。矛盾的程度越大，現代意義上公務員制度越是難以建立和越易喪失其本質屬性。為避免公務員制度以畸形的方式在舊文化的庇護下生存，必須切實加強我國的思想文化建設，大力發展我國的文化教育事業。

二、創新公務員管理方式

中國傳統的公務員管理方式陳舊在于：一是重過程而不重結果，各級公務員及管理人員只要遵循上司命令，照章辦事，就不會承擔任何責任，反之無論成敗幾乎都會面臨風險。二是人治色彩濃重，沒有規范性的法治模式，隨意性極大，導致在管理方式上缺乏科學性，民主集中制流于形式，總是行政長官的主觀意志決定一切。

新時期的現代化公務員管理則要求實現方式手段上的民主化、法制化、科學化，并主張引入有效市場競爭機制，善于運用最新科學理論與信息技術手段，以著眼于包括本單位系統在內的整體宏觀視野，注意對不同層次的公務員進行均衡管理和發展，尤其強調要改進公務員考核評價制度，即建立績效評估制用以完善考核制度，以經濟、效率、效益、公平等指標為中心，構造成本核算與績效指標體系，量化考核標準，實現從原來“命令管理”向“績效管理”的轉變，真正建立起一套以績效為本、以服務為根的新管理方式。

三、公務員要走專業化之路

經濟全球化要求政府提供具有針對性、多樣性、專業性的公共管理服務，這就需要有一支具有專業行政知識、專門從事行政管理的職業化公務員隊伍。公務員專業化是指公務員應當具備專業知識和能力。鄧小平指出：“只靠堅持社會主義道路，沒有真才實學，還是不能實現四個現代化，無論在什么崗位上，都要有一定的專業知識和專業能力。”“我們要按照專業的要求組織整個領導班子，充分發揮專業人才的作用，并且領導廣大群眾，按照專業的要求，去學習和工作。”公務員專業化包括兩個方面：一是，公務員應當是本部門業務的骨干、權威和專家，即所謂“專才”；二是，公務員應是政府管理的專家、內行，即所謂“通才”。公務員應是“專才”加“通才”的復合型人才。

公務員隊伍專業化建設的基本途徑是：其一，改善現行考試錄用辦法，考試重點從“通用型”轉向“專業型”，針對不同的專業部門進行不同的考試，滿足不同職位專業化的需要。其二，加強關于行政管理專門知識的培訓。其三，加強職位分類工作的深入研究，根據不同專業和級別的各類工作人員的特點，諸如工作性質、責任大小、繁簡難易、勞動強度、工作環境以及任職人員所需的資格條件等，制定一套分類合理、層次清晰、職責明確的崗位職務規范，為高水平的公務員管理提供科學的依據。《公務員法》首次將公務員按照工作性質、特點和管理需要分為三類：綜合管理類、專業技術類和行政執法類，并且根據工作的需要，國務院還可以在條件成熟的時候增加公務員的類別。其四，加強對公務員的考核、交流、輪崗，使專業化的目標落到實處。加強對公務員德、能、勤、績、廉的考核，突出對“能”的評定，體現專業化要求。《公務員法》規定，公務員的考核分為平時考核和定期考核。定期考核以平時考核為基礎。對領導成員公務員的定期考核，則由主管機關按照有關規定辦理。定期考核的結果作為調整公務員職務、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據。

四、強化公務員競爭機制

競爭貫穿公務員制度的始終，并主要體現在公務員的考試錄用，晉升降職

等方面。當前我國處于由舊的人事管理體制向新的公務員制度過渡的歷史時期，由于舊體制不可能在短期內消除，而新的體制雖已建立，但自身不夠完善，而且往往受外部環境和舊制度的制約，運行不能到位。因此，我國公務員競爭機制，在具體的環節和運行上，需總結國內外成功經驗，不斷完善和創新。

完善公務員競爭機制，可從四個方面做起：其一，拓展競爭途徑。同時采取考核晉升和考試晉升辦法；放寬公務員考試錄用等級的限制，擴展到較高等次的公務員。其二，創新競爭形式。考試、委任、聘任等三種形式綜合采用，并充分挖掘這三種形式的優點。廢除公務員職位的“永業制”，采取考聘制、合同制、任期制，拓寬“入口”，暢通“出口”，增強公務員隊伍的新陳代謝機制。其三，完善競爭環境。加強行政立法，改革戶籍制度、打破舊的戶籍制度的限制，革新和培養競爭觀念，完善監督體制，培育公務員競爭機制的良好環境。當前，特別需要通過科學化的戶籍管理，實現人口的合理流動，要允許農民參加公務員考試錄用，而不被排除在公務員隊伍之外；要打破戶口上的地區限制，實現人員的自由流動。

五、強化公務員監督機制

加強對公務員的監督是提高政府效率的必要途徑，是保證社會管理目標實現的重要條件。社會管理的客體是動態性、網絡性的事務，具有多目標、多層次、多因素的特點，而直接從事社會管理事務的公務員，又有能力、品德、素質等方面的差異。限于主客體多方面因素的制約，會產生不同程度的偏差，因此就必須采取相應的監督、督促措施。對公務員的監督體制分為體制外監督和體制內監督兩部分，體制內監督是主體，包括權力機關的監督、行政機關的監督、司法機關的監督等；體制外監督則指人民群眾的監督。我國《憲法》第二十七條規定：“一切國家機關和國家機關工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”

法制監督是公務員權力制約機制的根本。目前，我國已公布的《中華人民共和國公務員法》和《中華人民共和國監察法》就是對公務員進行監督的兩個基本法則，但還需進一步完善和配套。

其一，要加強公務員權力制約的內部機制。建立監督機制，先要建立完善的公務員財產申報制度，這是解決公務員權力制約的關鍵所在。當今世界各國，無論是發達的資本主義國家，還是發展中國家，都要求公務員依法申報，說明個人財產收入狀況，這對提高公務員廉潔自律的自覺性，對公務員的經濟狀況及財產收入進行審查提供依據，對社會公開監督提供條件都是七分有效的措施。以財產申報為突破口，監督權力濫用，懲治腐敗已為國際通用。我國應盡快制定相應法律條文并真正落實到位。

其二，建立健全公務員權力行使過程中的事中監督機制。監督，從時間順序來說，可劃分為事前、事中和事后監督三種狀態。我國目前對公務員的監督側重于事后監督，即在違法現象發生后，調查取證，依法懲處。而伴隨在權力行使過程中的事中監察機制，則是公務員監督機制設置中的一個薄弱點，這就使得貪污受賄等腐敗現象難以遏制。因此，強化事中監督是完善中國公務員監督機制，防止權力濫用的一項十分重要的工作。

其三，要充分發揮專門監督在公務員權力監督中的關鍵性作用。專門監督，主要是指國家監督部門和地方各級監督機關對公務員行使的監察、監督。鄧小平指出：“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。”發揮這些職能部門的作用，是搞好公務員權力監督工作的關鍵。我國于1997年5月實施的《中華人民共和國行政監察法》，對監督機關的職責、權限、監察程序、法律責任等作了嚴格的法律規定，提供了強有力的法律保證。

其四，發揮社會監督的作用。人民群眾的監督是發揚社會主義民主的有效途徑，也是防止公務員濫用權力的有力保證。因為政府和公務員大量的行政行為都是在人民群眾中發生的，他們對弄權瀆職敗壞黨風政風的行為深惡痛絕，他們的投書、寫信、電話、走訪、反映情況、提出批評建議、揭發問題是監察機關獲得監督信息的重要源泉。因此一，要發揮群眾的監督。就必須增加政務透明度。瑞典是最早推行行政管理透明化的國家，該國有句名言：公務員應該像魚缸里的魚，讓人們看到他們是怎樣工作的。我國目前一些地區推行的“兩公開”制度(公開辦事制度，公開辦事結果)，也正是為了實現群眾的有效監督。輿論監督是社會的預警系統。它主要通過報紙、雜志、電臺、電視臺等輿論工具實行監督權。社會輿論具有公開性，及時性、靈活性等特點，因而它在監督過程中有獨特的優勢。對報紙等新聞輿論工具的監督作用，鄧小平曾給予很高的評價。他說：有時“黨和政府聽不到的，報紙能聽到，它能摸到社會的脈搏”，所以，“報紙辦好了，對領導是最大的幫助”。領導干部“看到報紙批評了的做法，就秘密地改，這就是報紙的作用”。新聞輿論就像警覺銳利的雙眼，時刻注視著政府權力的運行。因此，我國很有必要盡快出臺《新聞法》，依法保障新聞輿論的調查、報道和批評的權利，明確新聞工作者的義務和責任，使新聞報道做到以內容真實準確為宗旨，以不損害國家利益、社會整體利益和個人合法權益為前提，以促進廉政建設為目的，正確有效地發揮對權力監督制約的作用。但另一方面，公務員的名譽保障也是相當有必要的，如何在輿論監督和名譽保障中劃分一條界限，是目前司法實踐亟待解決的問題。

六、加強公務員社會保障工作

社會保障制度是市場經濟制度的有機組成部分，是市場經濟運行的“安全網”和“減震器”。社會保障制度是一項基礎性的制度建設，直接關系到國民經濟的發展、市場經濟體制的建立和國家的長治久安。在全球化條件下，國際、國內人才和勞動力市場的競爭更加激烈，人才市場的風險因素增加，與組織嚴密的企業組織或其他用人單位相比，人才和勞動者通常處于弱勢地位，需要政府提供必要的幫助和保護，以維護其合法權益，保證市場經濟的正常秩序。政府還要堅持機會均等的原則，對女性、兒童、老年人、殘疾人等社會的弱勢群體提供特殊的關懷和幫助。

人才權益保障制度包括兩個方面：一是通過健全法制，加強對人才和勞動者基本的人身權利、經濟權利、政治權利以及安全、受尊重等精神權利的保護；二是要通過完善知識產權保護制度等，保護人才的創新成果不受侵害。

七、大力加強公務員人力資源開發工作

中國融入經濟全球化的過程就是擴展經貿市場、國與國之間深入、全面交往的過程，其實質就是各類專業人才的交流與流動過程。在政治組織與經濟組織互動之際，人才競爭、關鍵領域人才的爭奪、團隊素質結構的優化、人才

流動的控制成為組織共同關注的焦點，而能及時更新人才觀念、調整人才戰略、優化人才結構、培養緊缺人才的團體，往往能獲得更多的競爭優勢。中國融入經濟全球化，使政府人力資源開發面臨新的機遇和挑戰。公務員制度改革的一個迫切而重要的課題，就是政府能夠整合各項人力資源，提供一套良好的人力資源發展制度，使公務員可以也愿意發揮活力與創意，最終提升國家總體競爭力。

人力資源能力建設是指通過教育、培訓、激勵和使用等途徑，開發人的潛能，提高人的素質，調動人的積極性，發揮好人的作用，增強人們認識和改造自然的個體和群體效能，促進社會的進步和人的全面發展，它不僅指人的一般能力的提升，還包括了一個民族、一個國家能力容量的擴展。融人力資源理念于國家公務員制度之中，需要做到以下幾個方面：

其一，轉變觀念，從以事為中心轉變為以人為中心。公務員制度并不意味著僅僅是一種“管人”的制度；相反，公務員制度要重視管理中“人”的關鍵作用，及時發現公務員的自身要求與發展潛力，以服務與開發的方式激發國家公務員的各方面能力。

其二，突出公務員培訓的重要地位。傳統的公務員管理制度注重公務員的考試錄用與考核。對于公務員培訓的重視程度不夠；在公務員管理中引進人力資源理念，意味著管理部門需要加大對公務員培訓的投入，以及時、高效、經濟、多樣的培訓方式增加公務員的知識存量，提高公務員隊伍的整體素質，使中國公務員的素質與時代接軌。

其三，促進公務員管理的開放性，與社會建立良好的合作關系。傳統公務員管理制度比較封閉，與外界的交流不多；在人力資源管理理念指導下的公務員制度將充分開展與外界的交流，用足外界的資源。加強政府部門與非政府部門間人員的流動，有利于增強公務員隊伍的活力，優化公務員隊伍的知識結構。

八、加強公務員行政道德建設

行政道德是一種特殊的職業道德，是公務員必須遵守的價值標準和道德標準。由于行政道德是國家公職人員的從業道德，體現著國家和政府對公務員的道德期盼，因此，它對整個社會道德和職業道德體系發揮著明顯的“示范效應”。經濟全球化要求我們重視和加強，公務員行政道德建設。

其一，加快行政道德立法步伐。行政道德立法就是把道德行為上升為法律行為，使道德具有與政治、法律同等重要地位的監督、執法權力的法律效力和作用。只有使行政道德立法，將對公務員的最基本的道德原則和規范納入制度建設的框架，使行政道德獲得物質的力量的支撐，才能得到社會的普遍認可和接受。道德良心這一軟件通過政治法律等硬性規定才能更廣泛、更深刻地對社會產生影響。

其二，在公務員任免和升降中引人道德賞罰機制。把行政道德作為公務員任職、升降的必要條件，對道德模范者給予提拔重用，對道德惡劣者給予經濟、行政或免職處罰。這樣，賞罰并用，形成在公務員行政實踐中趨善避惡的道德風尚。

其三，增強公務員的道德自律能力。道德自律在行政道德機制中。具有特殊的重要意義，它是道德的知與行的統一，又是道德素養向道德行為的能動轉換，并直接作用于道德行為。增強道德自律能力，從外部來說，必須營造一個自律的外部環境，因為公務員自律能力的形成、變化和發展不可能離開外部環境，其中對公務員廉潔自律最具有影響的是社會對權力的監督機制，必須從制度上健全權力的約束機制。從公務員自身而言，加強自我約束力量，磨煉革命意志，確立高層次官德標準。公務員在社會實踐中，要約束自己。克服私心雜念，以高標準要求自己。

總之，經濟全球化對中國公務員制度建設提出的要求是，堅持解放思想，健全法制，以隊伍建設為主題，以完善創新制度為動力，以能力建設為核心，以作風建設為重點，深化運行機制建設與改革，建立起充滿活力、法制體系完備的公務員制度，造就一支具有公仆意識，廉潔、勤政、高素質、專業化的公務員隊伍。

參考文獻：

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責任編輯宋桂祝