社會中介組織參與職業教育研究報告（下）

摘要：社會中介組織參與職業教育問題，是一項亟待解決的重要課題。社會中介組織參與職業教育不僅是非常必要的，而且是非常迫切的。在參與職業教育中，社會中介組織主要承擔決策咨詢、參與辦學、監督評估、協調指導等職能。文章通過深入剖析社會中介組織參與職業教育中存在的諸多問題。提出要轉變觀念，提高認識。營造社會中介組織參與職業教育的良好氛圍；出臺相關政策法規。積極鼓勵、大力支持社會中介組織辦職業教育；加快培育和發展與職業教育緊密相關的、健全的社會中介組織體系：制訂相關法律法規，增強相關社會中介組織參與職業教育的合法性；深入推進行政管理體制改革，理順各級政府和社會中介組織的關系；建立社會中介組織的自律機制，提高參與職業教育的專業能力。

關鍵詞：社會中介組織；參與；職業教育

作者簡介：董仁忠(1969-)，男，苗族，湖南懷化人，江蘇省職業技術教育科學研究中心科研人員，職業技術教育學博士，主要從事職業教育研究。

基金項目：本研究得到教育部哲學社會科學研究2008年度重大攻關課題“職業教育與城鄉統籌發展研究”(課題編號：08TZD0028)的資助。

中圖分類號：G710文獻標識碼：A文章編號：1001－7518(2009)22－0004－04

三、社會中介組織參與職業教育存在的問題

我國職業教育的改革發展迫切需要社會中介組織的參與。然而，社會中介組織參與職業教育又是有條件的。于是，社會中介組織參與職業教育的現狀如何，主要存在哪些問題。就成為需要進一步深入研究的迫切課題，剖析社會中介組織參與職業教育的現狀可以發現。這其中存在著諸多問題。正是因為這些問題的存在，才導致社會中介組織在參與職業教育中的職能未能得到很好發揮。

(一)社會中介組織舉辦職業教育沒有引起足夠重視，現狀不容樂觀

社會中介組織舉辦的職業教育是我國職業教育體系的重要組成部分。然而。與占絕對主體的公辦職業學校教育相比，社會中介組織舉辦的職業教育的規模和比例都不盡如人意，特別是民辦職業學校教育發展緩慢，重視職業學校教育輕視職業培訓，社會中介組織舉辦職業教育的職能發揮不充分。首先，就民辦職業學校學歷教育而言，截至2007年底。民辦職業初中6所，在校生2250人；民辦中等職業學校2958所，在校生257.54萬人；民辦高校?？圃谛Ｉ?41.94萬人。也就是說，除了獨立學院在校專科生外，民辦職業初中、民辦中等職業學校和民辦高校專科學校在校生約計400萬人。不管是從民辦職業學校數量還是從在校生規模來分析，民辦職業教育發展都有很大的空間。其次。就民辦培訓機構和民辦學校其他形式的教育而言，截至2007年底。民辦培訓機構22322所。884.68萬人次接受了培訓：民辦中等職業學校非學歷教育學生29.34萬人，民辦高校(包括本科和專科)其他形式教育的學生22.36萬人。與數以億計的培訓需求相比，900多萬人次的培訓實在不能滿足需要。再次，包括行業協會、基金會等在內的其他社會中介組織提供的培訓，不僅規模小，流于形式，而且缺乏統一規劃，隨意性強。分析起來，之所以出現這些問題，主要還是因為社會中介組織舉辦職業教育(特別是職業培訓)沒有引起政府足夠重視，政府未能真正把它納入到職業教育決策的整體規劃之中，相關的法規政策也不到位。

(二)相關社會中介組織的數量和類型不能滿足職業教育發展的需要

缺乏數量足夠的、類型豐富的、與職業教育改革發展緊密關聯的社會中介組織，是社會中介組織參與職業教育面臨的突出問題。俗話說，“巧婦難為無米之炊”。沒有中介組織。又何來參與呢。截至2007年底，全國共有社會團體21.2萬個，民辦非企業單位17.4萬個。基金會1340個。以社會團體為例，撇開與職業教育關聯性不甚緊密的科技研究類(17615個)、體育類(10685個)、宗教類(3413個)以及法律類(3361個)等社會團體，可能參與職業教育的社會團體的數量只有極少數，而與職業教育具有緊密關聯的行業協會就更少。另一方面，職業教育對社會中介組織存在著極大的需求。以職業院校為例，到2007年底，全國中等職業教育(包括普通中等專業學校、職業高中、技工學校和成人中等專業學校)共有學校14832所，在校生1987.01萬人；高職(?？?院校1168所；普通高等學校(不含獨立學院和分校點)本科、高職(?？?全日制在校生平均規模由上年的8148人提高到8571人。粗略估計，即便與職業教育發展緊密關聯的社會中介組織全部參與到職業教育之中，相關社會中介組織的數量也遠遠不足以滿足職業教育發展的需要。除了社會中介組織的數量不足以承擔起參與職業教育的重任外，社會中介組織還主要存在如下結構上的問題：絕大多數社會中介組織沒有視參與職業教育為自己的職責，更談不上具有參與職業教育的強烈意愿：種類也嚴重不足，與職業教育發展緊密相關的社會中介組織不多，專門的職業教育中介組織更是屈指可數：分析相關統計發現，㈣社會中介組織的地域分布很不平衡，在社會經濟發達地區社會中介組織數量相對較多，種類也相對豐富，而在落后地區特別是西部地區社會中介組織的數量和種類都很少。以職業教育評估為例，相對獨立的專業職業教育評估中介機構尚未真正建立。

(三)社會中介組織缺乏明確的參與職業教育的職能定位，職責不清

與職業教育改革發展緊密關聯的社會中介組織缺乏明確的參與職業教育的職能定位，職責不清，是一個普遍存在的問題。以中國紡織工業協會為例，它是全國性的紡織行業聯合會，主要成員是有法人資格的紡織行業協會及其他法人實體，是自愿結成的非營利性的社會中介組織。它與職業教育緊密相關的主要任務如下：調查研究國內外紡織行業發展趨勢，在紡織行業發展戰略、產業政策、技術進步、市場開拓、改革開放等方面參與工作或提供咨詢服務，向政府反映情況、提出建議；組織開展行業對外技術經濟協作與交流，出國考察、進修、培訓：參與制訂、修訂行業標準，并組織貫徹實施；開展行業商貿、科技、投資、人才、管理等各種推介活動：組織培訓各類紡織專業人才。由此可以看出，中國紡織工業協會不僅具備為政府制訂關于紡織類職業教育的決策提供咨詢的條件，也可以為職業教育機構特別是職業學校的專業設置以及課程開發等提供咨詢。其本身也開展相關的職業培訓。然而我們也發現，它缺乏明確的參與職業教育的職能定位，關于參與以及如何參與職業教育決策和職業學校教育的規定更是沒有，職責不清。即便是培訓本行業人才，它也只是模糊的規定。我們分析其他行業協會的宗旨和任務時發現也是如此。試想，社會中介組織本身就缺乏明確的參與職業教育的職能定位，我們又如何寄希望于其參與職業教育呢。這可以從兩個方面進行解釋：一方面政府職能的轉

變沒有到位，沒有明確賦予其參與職業教育行政和職業學校教育的職責：另一方面基于自身短期利益的考慮，再加上缺乏法律法規的強制約束，它們也不愿意參與職業教育。

(四)對社會中介組織的監管未到位，政府與社會中介組織關系不順

當前，在政府與社會中介組織的關系上，存在政府對社會中介組織的監管未到位、政府與社會中介組織關系不順等問題。不僅對那些與職業教育緊密關聯的社會中介組織來說是如此，對其他社會中介組織來說也是這樣。眾所周知，社會中介組織作為社會經濟發展的產物，也是為了適應“小政府、大社會”改革的需要。它原本應承擔政府轉移出來的職能。然而，我國現有的大多數社會中介組織脫胎于計劃經濟時代，是在政府主導之下成立、發展起來的，也因此導致它們先天發育不良，它們和政府及其主管部門間存在著千絲萬縷的聯系，喪失了真正意義上社會中介組織原本應有的獨立、自律和公正等特點。社會中介組織儼然成了政府的子機構，行政化色彩濃厚，政府對社會中介組織的監管采取的是人治，缺乏規范政府監管行為的法律依據，政府的意志往往就是社會中介組織的使命所在。政府對社會中介組織不僅有設立、變更、注銷的預審權，而且具有人事、財務、業務等方面的決定權。因為缺乏獨立性，社會中介組織就很難確保真實、客觀和公正地執行其中介職能。結合參與職業教育而言，在目前這種雙重管理和監管體制(行政部門和業務主管部門、下，因為社會中介組織缺乏獨立性，往往基于所屬業務主管部門的局部利益考慮而不會去考慮事關社會公共利益的職業教育發展。這也是那些包括行業協會在內的、與職業教育緊密相關的社會中介組織不愿意參與職業教育的主要原因。即便是那些專門的教育中介組織。比如各地職業技術教育學會以及一些省(直轄市)成立的教育評估院(事務所)等，也往往因為與教育行政主管部門有著直接的上下級隸屬關系，幾乎就是政府職能的延伸，承擔著政府的部分事務性工作。

(五)社會中介組織自律性差，管理混亂，參與職業教育的能力不高

有一套較為完善的規章制度和運行機制，講究誠信，有威信，具備參與職業教育的條件和專業能力，是社會中介組織參與職業教育重要的基礎和前提。然而，與當前我國社會中介組織的管理體制相聯系。正是因為社會中介組織的獨立性欠缺，依附性強，再加上由于相關法律法規欠缺，導致其自律意識不強，缺乏一套與社會中介組織的特性相吻合的、完善的規章制度，管理混亂，唯政府指令是從，參與職業教育的專業能力不高。對那些與職業教育發展緊密關聯的社會中介組織來說，盡管參與職業教育不是一個新的課題(因為一直以來開展面向本行業需要的職業培訓往往是很多社會中介組織的主要任務)，然而由于此前開展職業教育的行為更多是基于一種組織行為，是基于行業企業局部利益的行為。而參與基于公益性質的職業教育(包括參與職業教育行政和公辦職業學校辦學)的意識不強。此外，社會中介組織的從業人員素質普遍不高，能參與職業教育的專業人員更少，這也是制約社會中介組織健康發展的一個重要問題。正是因為這些問題和弊端的存在，使得社會中介組織的誠信較差。威信幾乎全無，不能承擔起參與職業教育發展的使命。也正因為如此，在現實生活中，不管是職校招生還是畢業生就業，常聽到人們說“不要輕易相信中介”。這就是對當前社會中介組織缺乏誠信和權威的生動寫照。

四、促進社會中介組織參與職業教育的對策

基于如上分析，綜合權衡制約我國職業教育改革發展的各種因素，根據當前我國職業教育改革發展的需要，為了促進社會中介組織深度參與職業教育，亟需采取如下主要對策：

(一)提高認識，營造有利于社會中介組織參與職業教育的良好氛圍

轉變觀念。提高認識，營造有利于社會中介組織參與職業教育的良好氛圍，是社會中介組織參與職業教育的環境保障。由于人們已經習慣于重視體現政府權威的職業教育行政，又因為我國的職業教育大多脫胎于基于封閉式辦學模式的普通教育，再加上人們(特別是決策者)對職業教育辦學規律的認識比較模糊，因此社會中介組織參與職業教育問題迄今沒有引起人們的高度重視。為此，要以新一輪行政管理體制改革為契機。通過輿論宣傳導向、觀念轉變大討論以及會議宣傳等途徑，實現人們觀念的轉變。提高人們的認識水平。首先，轉變社會中介組織有可無的觀念，確立起社會中介組織參與是發展職業教育的必要條件的意識。其次。轉變社會中介組織缺乏誠信和權威進而漠視其作用的觀念，充分認識到社會中介組織是聯結政府與職業教育辦學機構、政府與企業、職業教育辦學機構與勞動力市場以及辦學機構與辦學機構的橋梁和紐帶，可以發揮其重要的作用。再次，轉變社會中介組織是“官辦”組織的認識，逐步深化社會中介組織是相對獨立的“非官辦”組織的觀念。

(二)出臺相關政策法規，大力支持各類社會中介組織舉辦職業教育

出臺相關政策法規，積極鼓勵、大力支持各類社會中介組織舉辦職業教育，是社會中介組織職能發揮的重要方向。首先，出臺鼓勵、扶持民辦職業教育的政策法規，大力發展民辦職業學校教育。從而使得民辦職業院校在稅收減免、辦學場地征用、教師職稱評定以及其他業務辦理等方面都能享受與公辦職業教育同等的“國民待遇”。其次，出臺相關政策法規，鼓勵、規范社會中介組織積極舉辦面向行業和市場的職業培訓。明確行業協會、技師協會、商會以及其他社會中介組織開展職業培訓的法定職責，把社會中介組織舉辦面向行業和市場的職業培訓整體納入到政府的職業教育發展規劃之中。再次。出臺相關政策法規，積極引導、大力支持各類基金會、各類協會等社會中介組織開展面向弱勢群體的、體現公益性質的職業教育。調查研究農民工、下崗職工、城市失學待業青年、殘疾人、退伍轉業軍人等廣大弱勢群體的培訓需求，基于滿足他們謀生的最基本需要有針對性地開展職業培訓。

(三)加快培育和發展與職業教育關聯的、健全的社會中介組織體系

加快培育和發展與職業教育關聯的、健全的社會中介組織體系，是社會中介組織參與職業教育的重要組織基礎。這是針對與職業教育緊密關聯的社會中介組織的數量和結構遠遠不足以滿足職業教育發展需要而采取的應對舉措。首先。對現有的各級各類社會中介組織進行調查摸底，分析、研究并明確與職業教育緊密相關的社會中介組織的總體現狀，包括數量、類型以及參與職業教育的意愿。其次。針對相關社會中介組織的現狀。對社會中介組織發展實行統一的總體規劃，基于社會中介組織快速、健康、可持續發展的整體考慮。不僅從數量上而且從類型上，各級政府要大力培育和發展新的、與職業教育緊密聯系的社會中介組織。再次，采取有力的政策舉措為那些參與職業教育的社會中介組織創造良好的政策環境，增強其參與職業教育的使

命感和責任感，積極參與到職業教育之中。最后，培育和發展專門的、分別針對職業教育決策咨詢、職業教育質量監控評估、職業教育科學研究等領域的職業教育中介組織是工作重點?？傊Ｒ粋€與職業教育緊密相關的、健全的社會中介組織體系的形成，是社會中介組織參與職業教育的重要前提。

(四)制訂相關法律法規，增強社會中介組織參與職業教育的合法性

制訂相關法律法規，增強社會中介組織參與職業教育的合法性，是社會中介組織參與職業教育的重要依據。社會中介組織的相關立法落后，一直以來是制約社會中介組織發展的關鍵因素，也是導致其行為不規范、職責不明確的重要原因。迄今大部分社會中介組織還沒有完整的立法，只有一些法規、條例以及管理辦法等?！渡鐣F體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》是在1998年發布施行的，10多年過去了，它們已經不能適應新形勢下行政管理體制改革以及社會中介組織本身發展的要求。隨著行政管理體制改革的深入推進，面對社會中介組織日益發展壯大的趨勢，如何規范社會中介組織的行為、明確其職責，已成為亟待解決的緊迫課題。當前社會中介組織之所以參與職業教育乏力，除了相關社會中介組織基于自身短期利益的考慮而不愿意參加外，一個很重要的原因還在于這些社會中介組織缺乏參與職業教育(尤其是公辦職業學校教育)的法律依據。為此，首先，最緊迫的是要抓緊制訂結社法、社會中介組織法。其次，制訂行業協會法以及其他與職業教育緊密關聯領域的單行法規及管理條例，界定其權利、責任和義務，明確其與政府的關系及其業務范圍，規范其行為，尤其要從法律上明確參與職業教育的權利、責任和義務。再次，修訂相關的教育法律法規，使其與社會中介組織法以及行業協會法等新制定的法律法規相銜接。

(五)深入推進行政管理體制改革，理順政府和社會中介組織的關系

深入推進行政管理體制改革，加快政府職能轉變，把政府放權與社會中介組織管理體制的重建結合起來，理順各級政府和社會中介組織的關系，是社會中介組織參與職業教育的外部制度保障。這也是那些與職業教育緊密關聯的社會中介組織更好參與職業教育的外部制度保障。首先，加快對社會中介組織進行改制，實現政府與社會中介組織脫鉤。政府要完成從興辦者向監督者的角色轉換，特別是要割斷與社會中介組織在經濟利益上的聯系。其次，改變目前這種縱向監管的模式，成立由省級民政廳(局)牽頭的、統一的監管機構，主要職責是規范社會中介組織管理，進行資格審查，以及核實從業人員的法定資格。等等。再次，在改制的過程中，要把原本由政府承擔的部分職能轉移給社會中介組織：通過立法規范社會中介組織的行為標準和執業標準：建立政府對社會中介組織的評估機制及其準入和退出機制。最后。要把政府對社會中介組織的監督與法律規范以及行業自律結合起來，政府不能干涉其合法行使權利，尤其要突出強調行業自律。

(六)建立社會中介組織的自律機制，提高其參與職業教育的專業能力

要促使社會中介組織參與職業教育，健全的社會中介組織自律機制及其深度參與職業教育的專業能力是社會中介組織參與職業教育的內部制度保障。就那些參與職業教育的社會中介組織而言。首先，要強化參與或服務職業教育的觀念，依據相關的法律法規，履行參與職業教育的法定責任和社會責任。其次，依據法律法規要求，建立健全包括財產管理制度、執業考核制度以及獎懲制度等在內的各項規章制度，制訂嚴格的專業程序和服務標準，制訂和完善內部行為規范準則和倫理守則。再次，在社會中介組織(專門的職業教育中介組織除外)內部成立負責職業教育工作的部門，委派專職人員負責職業教育工作(也包括參與職業教育公共行政和公辦的職業學校教育)，加強從業人員培訓，提高從業人員的職業教育理論水平，吸納行業企業專家參與，進而提高參與職業教育的專業能力。

社會中介組織參與職業教育問題，是一項復雜的系統工程。需要政府、社會中介組織和職業教育等多方面通力合作，必須采取多種措施開展綜合治理。它不是依靠社會中介組織就能解決的問題，也不單純是政府所能解決的問題，更不是職業教育所能解決的問題。從長遠看。這一問題的最終解決將取決于社會主義市場經濟發展的水平、行政管理體制改革深入推進的程度以及其他因素。

責任編輯韓云鵬