財(cái)政國庫集中支付制度改革的思考

徐　琳

摘要:隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展和公共財(cái)政框架的建立,原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國庫管理制度已不再適應(yīng)新形勢、新發(fā)展的要求。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國國情,進(jìn)行財(cái)政國庫管理體制改革是歷史的必然選擇。

關(guān)鍵詞:財(cái)政國庫 制度改革 思考

所謂國庫集中支付制度,就是將所有的政策性財(cái)政資金全部集中到國庫單一賬戶,并規(guī)定所有的財(cái)政支出必須由國庫直接支付。在這種制度下,財(cái)政資金的使用,各部門根據(jù)細(xì)化的預(yù)算自主決定,由財(cái)政部門核對后準(zhǔn)予支出,財(cái)政資金將由國庫單一賬戶直接撥付給商品或勞務(wù)供應(yīng)商,而不必經(jīng)過支出單位進(jìn)行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。

一、我國實(shí)行國庫集中支付制度的基本框架

建立國庫單一帳戶體系,改變過去財(cái)政資金分散管理,預(yù)算單位自行開設(shè)帳戶的做法,實(shí)行國際通行的國庫集中支付制度,就是將所有財(cái)政性資金即財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金、納入財(cái)政預(yù)算管理的政府性基金,納入財(cái)政專戶管理的預(yù)算外資金等都納入國庫單一帳戶體系管理。收入直接繳納國庫或財(cái)政專戶,支出通過國庫單一帳戶體系直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。相應(yīng)的撤銷各預(yù)算單位重復(fù)和分散設(shè)置的帳戶,預(yù)算資金不再撥付給各預(yù)算單位分散保存,預(yù)算單位在批準(zhǔn)的全年預(yù)算指標(biāo)基礎(chǔ)上,編制分月用款計(jì)劃再在批復(fù)的用款計(jì)劃額度內(nèi)提出用款申請。屬于財(cái)政直接支付的工資支出、購買支出等通過財(cái)政零余額帳戶直接支付給收款人;屬于授權(quán)支付的零星支出和未納入直接支付范圍的購買支出通過預(yù)算單位小額支出帳戶支付,形成在不改變預(yù)算單位財(cái)政管理和資金使用權(quán)限,使財(cái)政收支都按規(guī)范的程序在國庫單一帳戶體系內(nèi)運(yùn)作,使整個(gè)過程都處于有效的監(jiān)督管理之下。

二、對國庫集中支付的總體評價(jià)

(一)增強(qiáng)使用資金性的計(jì)劃性,從源頭上杜絕預(yù)算計(jì)劃和執(zhí)行分離

傳統(tǒng)的管理辦法是財(cái)政部門按全年預(yù)算總額分月?lián)芙o預(yù)算單位,由預(yù)算單位自己管理和使用,資金使用不規(guī)范,搞“形象工程,拍腦袋工程”,不按預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行等違規(guī)現(xiàn)象普遍存在,并且屢禁不止。實(shí)行國庫集中支付后,把對預(yù)算支出總額的控制轉(zhuǎn)為對每一筆支出的控制,事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督。從源頭控制資金的用途和流向,加強(qiáng)資金使用的計(jì)劃性,有效的防止開支隨意性和擠占、挪用財(cái)政資金。

(二)預(yù)算單位財(cái)政管理職能進(jìn)一步強(qiáng)化

實(shí)行國庫集中支付后,無論是領(lǐng)導(dǎo)還是財(cái)政管理人員,都應(yīng)從傳統(tǒng)的理財(cái)思想和方法中轉(zhuǎn)變過來,由于資金不再撥到單位帳戶,不可能隨意更改和變通支出項(xiàng)目。所以必須把工作重點(diǎn)向認(rèn)真具體編制預(yù)算,編制分月用款計(jì)劃,申報(bào)用款申請轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)單位收支的控制和管理,建立財(cái)務(wù)公開制度和透明度。預(yù)算廣泛征求修改意見,對每一項(xiàng)支出都要從實(shí)際出發(fā)認(rèn)真編制,詳細(xì)論證,使年度預(yù)算計(jì)劃更科學(xué)全面、更規(guī)范細(xì)化。

(三)運(yùn)用現(xiàn)代化財(cái)政管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),提供便捷,高效的服務(wù)

建立現(xiàn)代國庫管理的目的是減少資金運(yùn)行的中間環(huán)節(jié),提高財(cái)政支出透明度,加強(qiáng)財(cái)政管理監(jiān)督,提高資金使用效率。做到實(shí)時(shí)支付,當(dāng)日清算。傳統(tǒng)的手工作業(yè)是不能滿足此種管理要求,必須運(yùn)用先進(jìn)的現(xiàn)代技術(shù)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位網(wǎng)上申請,財(cái)政國庫支付局網(wǎng)上審核,代理銀行網(wǎng)上支付。使各類財(cái)政收支在國庫單一帳戶體系網(wǎng)絡(luò)中實(shí)現(xiàn)高效、安全運(yùn)行,有效解決財(cái)政資金多環(huán)節(jié)撥付,多戶頭存款和多環(huán)節(jié)審批程序的問題。

(四)加強(qiáng)財(cái)政立法進(jìn)程,健全財(cái)政法律法規(guī)體系

長期以來,我國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,原有制度是為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而建立的,制度中有些內(nèi)容體現(xiàn)的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制從原來的計(jì)劃體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變,要求一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。財(cái)政體制改革也隨之不斷深入。實(shí)行國庫集中支付制度后,預(yù)算單位和財(cái)政管理部門的管理職能、任務(wù)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算編制、帳戶體系設(shè)置、支付程序、銀行的清算、預(yù)算的審查和批準(zhǔn)都進(jìn)行了重大修改。

三、部門預(yù)算、政府采購與國庫支付改革三者的聯(lián)系

1. 預(yù)算改革對國庫支付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著重要的影響意義

從1998年開始推行的部門預(yù)算改革,可以說,對于增強(qiáng)依法行政的意識,強(qiáng)化預(yù)算管理,提高財(cái)務(wù)管理水平起了很大的作用。但從目前國庫集中支付的改革實(shí)際看,部門預(yù)算的改革與國庫集中支付改革還有不相適應(yīng)的地方,主要表現(xiàn)在:一是預(yù)算細(xì)化不夠,尤其是基本建設(shè)項(xiàng)目沒有細(xì)化預(yù)算,使得國庫集中支付時(shí)的依據(jù)不充分,還是打捆支付,雖然形式上是按照國庫集中支付的要求去做的,但實(shí)質(zhì)上沒有起到真正的國庫集中支付的作用,因?yàn)閲鴰旒兄Ц兜囊罁?jù)就是預(yù)算,預(yù)算單位要根據(jù)預(yù)算編制用款計(jì)劃后,才得以順利支付。二是預(yù)算的編制級次不到位,一般的預(yù)算單位為六級管理、五級核算,現(xiàn)行部門預(yù)算只編到二級,而國庫集中支付試點(diǎn)工作已全部覆蓋三級,試點(diǎn)到了四級,實(shí)質(zhì)上對三級、四級的支付還停留在不完全的預(yù)算上,這樣就影響了國庫集中支付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),也影響了國庫集中支付的效果。

2. 國庫支付的推進(jìn)為政府采購的有效開展提供了有力的保障

國庫集中支付的推行在現(xiàn)實(shí)意義上為政府采購提供了更有力的保障主要表現(xiàn)以下幾方面:一是表現(xiàn)在資金的高效使用上。由于采取了先進(jìn)的國庫集中撥付方式,不管政府采購資金是直接支付還是授權(quán)支付,都會使得政府采購資金更安全、有效地到達(dá)供貨商和勞務(wù)提供者手中,提高政府采購資金的使用效率。二是表現(xiàn)在對資金的監(jiān)督管理上。由于政府采購資金要采取國庫集中支付的方式,在政府采購工作的環(huán)節(jié)上,從采購預(yù)算的編制、采購計(jì)劃的報(bào)批、采購項(xiàng)目的確定到最終的資金支付,始終都處在有效的監(jiān)督控制之下,這樣,有利于從源頭上防止資金的挪用、擠占。這就是政府采購與國庫集中支付相配套的結(jié)果。

四、如何國庫支付的改革更趨完善

1. 財(cái)務(wù)管理要從“管錢”為中心轉(zhuǎn)到以“管額度”為中心

財(cái)務(wù)管理的中心是資金管理,在傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理模式下,資金是財(cái)政通過銀行撥付到各級預(yù)算單位的賬戶上,而實(shí)行國庫集中支付后,各預(yù)算單位的賬戶上沒有財(cái)政性資金了,有的是國庫賬戶(稱零余額賬戶)的額度。所以,在這個(gè)前提下,財(cái)務(wù)管理工作尤其是撥款的方式發(fā)生了根本的變化:第一,對于主管單位來講,由于所屬預(yù)算單位全面實(shí)行授權(quán)支付,主管單位對下級沒有實(shí)際的資金撥付了,對于主管單位這一級的財(cái)務(wù)管理就要從以前請款、領(lǐng)款、撥款的傳統(tǒng)工作方式上轉(zhuǎn)到對下級各基層單位的用款額度的控制和管理上,這就要求從“管錢”到“管額度”的轉(zhuǎn)變,財(cái)務(wù)管理的重點(diǎn)要轉(zhuǎn)到如何及時(shí)、有效地把額度請到,并對基層單位實(shí)施有效的額度管理;第二,對于基層預(yù)算單位來講,在財(cái)政授權(quán)條件下,要從管理資金賬戶,運(yùn)作資金的傳統(tǒng)工作方式下轉(zhuǎn)到如何按照國庫集中支付的制度規(guī)定要求,使用好國庫賬戶中的額度,從而保證資金支付的順利進(jìn)行。

2. 傳統(tǒng)的會計(jì)核算方式要適應(yīng)國庫集中支付的變化

實(shí)行國庫集中支付改革雖然基本不改變單位會計(jì)核算的模式,但在兩個(gè)方面還是有些變化的。

一是賬戶體系上的變化。按照財(cái)政國庫管理制度改革的制度設(shè)計(jì),單位賬戶的性質(zhì)是國庫單一賬戶,也就是說,今后預(yù)算單位的所有財(cái)政性資金的運(yùn)用全部在國庫賬戶中進(jìn)行,原來的一種類型的資金開一種銀行賬戶的時(shí)代一去不復(fù)返了,代之而來的是單位所有的財(cái)政性資金在國庫單一賬戶中實(shí)行分賬核算,這是一個(gè)根本的改變。

二是單位自有資金的流向處理上。過去,預(yù)算單位的各種事業(yè)基金、基建包干節(jié)余在進(jìn)行會計(jì)處理分配后進(jìn)入單位的實(shí)有資金賬戶,由各單位自由支配使用。實(shí)行國庫集中支付后,這部分資金停留在國庫單一賬戶里,雖然,這部分資金的管理主體還是各預(yù)算單位,但資金的流向發(fā)生了變化,實(shí)際的操作也隨之變化。

五、銀行系統(tǒng)的支付信息的建立和完善是對國庫支付改革的有力推動(dòng)

國庫集中支付改革的實(shí)現(xiàn)依賴于國庫電算化水平的高起點(diǎn)、高質(zhì)量。現(xiàn)行的銀行支出的系統(tǒng)設(shè)計(jì)都是在現(xiàn)行預(yù)算體制的基礎(chǔ)上建立起來的,在許多方面還不能適應(yīng)國庫支付的要求。對預(yù)算單位來說,表現(xiàn)在:(一)銀行與預(yù)算單位的對賬上,有的代理銀行還是沿用舊的對賬單模式,不是按照國庫集中支付的要求,按類、款、項(xiàng)進(jìn)行對賬的。(二)管理信息的交換,特別是與一級預(yù)算單位的交換,如支出月報(bào)、直接支付回單都是通過人工送達(dá)方式實(shí)現(xiàn)的。隨著國庫集中支付的深入,大量預(yù)算單位實(shí)行授權(quán)支付,上千個(gè)基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行直接支付,信息量就非常大了,以人工送達(dá)的方式將會影響信息的傳遞和交流。因此,銀行在開發(fā)新的適應(yīng)國庫改革需要的信息系統(tǒng)的同時(shí),要充分考慮到預(yù)算單位的需求,即對一級預(yù)算單位也要留出接口,這樣,預(yù)算單位與銀行共同協(xié)作,才能完成國庫支付的任務(wù)。所以,銀行的支付信息系統(tǒng)的建立與完善對預(yù)算單位的國庫支付管理是有力的支持,對推動(dòng)國庫支付順利進(jìn)行也非常重要。

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