創新食品安全流通管理模式

劉秉鐮 焦志倫

創新食品安全流通管理模式

劉秉鐮 焦志倫

近年來,食品安全事件在我國消費市場上不斷出現,成為人民群眾共同關注的焦點。天津雖沒有發生過重大食品安全事故,但也沒有從體制上根本解決食品安全問題。因此,將天津建設成為食品安全流通產業化示范城市意義重大。通過發達國家相關經驗的比較和借鑒,建議:建立統一的地方性食品安全監管機制和標準,將食品安全監管與政府信用對接;建立以食品市場準入為基礎的多層次、可操作的市場認證體系;建立健全多級檢測和信息追溯機制;發展規模化、專業化銷售渠道,規范流通秩序;利用濱海新區先行先試優勢,構建大都市食品安全流通體系示范城市。關鍵詞:食品安全;天津;流通

2005年至今,紅心蛋、多寶魚、福壽螺、泔水油、孔雀綠等影響較大的食品安全事件在我國食品消費市場上不斷出現,去年底更出現了嬰幼兒奶粉中毒事件,社會影響很大。這些問題暴露了我國食品生產流通體系和政府監管制度都存在一些問題。目前食品安全問題已經引起中央重視,也成為人民群眾共同關注的焦點。

盡管如此,國內尚沒有一個城市或地區形成完整有效的食品安全流通管理模式。天津雖沒有發生過重大食品安全事故,但也并沒有從體制上根本解決食品安全問題。因此,將天津建設成為食品安全流通產業化示范城市意義重大,對提升城市形象,提高政府效率和改善投資環境都有重要意義。

一、天津食品安全方面潛在的隱患

一個可靠的食品安全體系應該是在先進的技術集成和系統的法律、標準集成環境中,將政府監管、企業信用和安全責任追溯機制捆綁在一起的生產、流通創新體系。天津現行食品安全體系在這些方面有待進一步完善,具體問題包括:

尚未建立協調、有效的政府監管體制。在監管機構方面,目前天津參與食品安全監管的包括農業部門、工商、衛生、公安、質量監督、環保、海關、食品藥品監管等職能部門。這些機構分別負責監督食品生產、流通的單一或有限幾個環節,監管責任邊界模糊,極易忽略上下游潛在的食品安全隱患,且監管效率低,監管成本大。在監管機制方面,天津亟待建立食品質量安全市場準入機制。目前市場上的包裝食品仍有很大一部分未通過市場準入,無包裝初級農產品的市場準入制度也尚未建立。

食品流通秩序混亂,缺乏食品安全責任共擔機制。目前天津食品流通渠道多元、流通模式多樣、中間流通環節繁雜,食品尤其是初級農產品的流通秩序較為混亂。在批發階段,天津金鐘、何莊子等大型批發市場以出租場地為盈利方式,消極進行食品安全入場檢測,對入場產品的質量問題不夠重視;市場內產品定位分層不明確,低質甚至假冒農產品與健康、優質農產品混雜經營。在銷售階段,經營主體對食品安全同樣缺乏責任分擔,進貨索證索票和臺帳制度效果完全依賴政府查驗。規模化、專業化的連鎖食品超市銷售所占比例較小,初級農產品在農貿市場銷售的比例較大,產品陳列、保藏水平低,衛生條件差。

多級檢測和追溯機制不健全。檢測和追溯機制是食品安全執法的基礎和依據。完善的食品安全多級檢測和追溯機制包括政府部門監管,生產、流通企業自主檢測和消費者食品安全責任追溯三個部分。天津檢測技術水平和能力已有一定基礎,但管理制度安排上欠缺秩序。政府監管部門職能疊加,生產流通企業的自主檢測機構、制度有待健全,消費者食品安全責任信息追溯機制及相關配套的產品召回制度、賠償責任機制和快速反應能力有待完善。

食品安全認證體系缺乏系統性和時效性。目前天津推行的食品安全認證體系包括無公害農產品認證,綠色、有機食品認證,HACCP食品質量安全管理體系認證,綠色市場認證以及 ISO9000、ISO14000相關認證等。在系統性方面,與現行國際標準相比,目前的認證標準不完整、不協調情況嚴重,不同認證形式之間也存在交叉和重復。企業各自遵照不同標準運作,造成市場上產品良莠不齊,影響產品出口,也使消費者無所適從。在時效性方面,從 2005年的情況看,農業標準標齡在 10年以上的占 37.7%,5年至10年的標準占 33.4%。即 70%以上的標準標齡在 5年以上,超過國家規定的復審期限。

農產品生產、物流先進技術集成和管理技術創新不足。在天津農產品生產、加工和流通環節中,一些關鍵技術的研發和集成水平還亟待提高,這些關鍵技術包括種植、保鮮、加工等專業技術,運輸、包裝、倉儲等物流技術,產品識別、監測、跟蹤等信息技術以及從流程和模式上高效整合這些硬技術的管理技術。

二、發達國家的相關經驗

在政府監管方面:歐盟的做法是設立獨立的監管部門統一監管。歐盟食品安全局是一個獨立于歐盟其他各機構、擁有完全法人地位的實體,具有專業性、獨立性、權威性。其職能包括監管、科研、咨詢、預警、向公眾通報信息等。美國則依照不同的食品種類進行分類監管。其食品安全與應用營養學中心 (CFSAN)對市場上 80%的食品進行監督管理,監管 3萬家食品制造企業、2萬家食品倉儲公司和 3500家化妝品公司。美國農業部食品安全檢驗局 (FSIS)則主要負責肉類和家禽食品安全。

可以看出,歐盟的統一監管和美國的分類監管給政府監管部門的最大啟示在于,同一種類產品的全部生產、流通環節受到同一部門的監督,這種監管方式在實際運行中更加有效,并能節省監管成本。

在流通體系方面:德國規模化、專業化的銷售終端成為保證食品安全的重要環節。通過超市銷售的農產品占 95%,全國連鎖的不到 10家銷售集團占據 85%以上的市場份額,成為農產品到達餐桌之前有效保證產品安全的“最后一公里”。美國的農產品銷售終端也幾乎全部集中在連鎖專業食品超市,農產品流通過程的批發環節也開始大量減少,產地直銷到銷售終端的流通方式占全部市場份額的 80%以上。產品品類分級明顯,新鮮度高,且專業超市對產品質量負有責任。

可以看出,規模化、專業化的供應鏈體系不僅使流通整潔有序,而且使產品安全責任集中,有利于企業形成自發性食品安全監測制度。

在標準體系方面:發達國家食品安全標準一般建立在國際標準基礎上并隨之不斷更新,因此其系統性和時效性很強。目前,國際食品標準主要有ISO(國際標準化組織)和 CAC(國際食品法典委員會)兩種。ISO的食品標準較少,集中表現為ISOTC34;CAC的食品標準內容廣泛,以統一形式提出并匯集了國際上已采行的全部食品標準 8000種左右。中國的食品國家標準中只有 20%等同或等效采用了國際標準,許多標準同 CAC的同類標準存有較大差距,造成食品出口受“標準壁壘”阻礙,國內食品安全問題也較為突出。

借鑒國際經驗,盡量參照和跟蹤國際食品標準,構建統一、協調、完整的標準體系是維護食品安全的重要內容。

在多級檢測和追溯機制方面:除了政府監管,發達國家的民間檢測、企業檢測和信息追溯都比較成熟。歐盟要求境內銷售的生鮮水果、蔬菜都要具有可追溯功能,并要求出口到歐盟的肉類產品必須具備可追溯功能,否則不允許上市銷售。美國食品藥品管理局也要求在美國境內從事生產、加工、包裝或涉及人群或動物消費的本國和外國食品部門,向該局進行登記,以便進行食品安全跟蹤與追溯。美國有些民間組織的雜志定期發布市場上食品安全質量調查,食品企業自身的檢測制度、檢測技術和產品信息追溯體系都比較完善。

借鑒國際經驗,天津需要盡快形成由政府權威監管、企業自主檢測和消費者食品安全責任追溯三方面組成的多級檢測追溯機制。

三、保障食品安全的政策建議

(一)建立統一的地方性食品安全監管機制和標準,將食品安全監管與政府信用對接

一是借鑒歐盟做法,由食品藥品監督部門牽頭,聯合工商、質量監督、環保、衛生等部門的相關分支機構,逐步試行“分類的”或“統一的”食品安全監管模式,替代現行“分段管理”模式,形成集監管、科研、咨詢、預警、信息公開于一體的具有專業性、獨立性、權威性的監管職能部門或聯席體制;二是借鑒國際食品法典委員會標準,由政府監管部門更新基本食品市場準入標準體系,形成統一、權威的基本市場認證標準并加以推行。

(二)建立以食品市場準入為基礎的多層次、可操作的市場認證體系

一是政府監管部門做好基本市場準入認證,明確責任部門,確立周期性檢查制度,并將認證信息和檢查結果通過信息平臺定期公布;二是做好綠色、有機等高端安全食品認證工作,擴展國家規定的 HACCP認證產品的范圍,逐步增加天津 HACCP產品認證數量;三是政府要根據實際需要,發展質量安全認證 (QS認證)咨詢機構,建立便捷、人性化的認證服務流程;四是分批對進入各類銷售市場的包裝食品實行嚴格的市場準入索證,并建立初級農產品市場準入認證辦法,同時給以合理的市場準入認證引導、服務和補貼;五是加強對消費者的健康食品宣傳和對經營者的評優激勵、引導提高和取消經營資格等相關獎懲機制。

(三)建立健全多級檢測和信息追溯機制

一是結合索證索票和臺帳制度的現有基礎,通過制度化信息收集工作和有效管理方式,利用食品安全信息平臺,構建消費者主導的食品安全信息追溯機制;二是發展由食品藥品監督部門所構建、多種媒體渠道 (報紙、刊物、電視、網絡等)相結合、群眾認同的信息發布和預警平臺;三是繼續鼓勵和培養農產品生產加工企業和批發零售企業設立自主檢測機制,設計批發市場和超市的食品安全責任承擔機制,對存在質量安全隱患的產品追究流通環節的責任;四是完善食品安全危機處理和產品召回相關法律法規。

(四)發展規模化、專業化銷售渠道,規范流通秩序

一是以政策調控引導食品市場流通銷售分級。以財政、稅收政策鼓勵綠色、有機農產品發展獨立的流通渠道,使獲得安全認證級別較高的農產品實現優質優價銷售;二是進一步深入“農改超”工作。通過農貿市場升級、發展連鎖經營等方式逐步建立食品超市體系;三是在前二項內容的基礎上,發展以規模化、專業化的連鎖食品超市為核心的銷售渠道,集中產品安全責任,便于食品安全控制。

(五)利用濱海新區先行先試優勢,構建大都市食品安全流通體系示范城市

充分發揮濱海新區先行先試的政策優勢,借鑒國際先進經驗,構建基于食品安全的大都市食品流通模式,將天津建成我國食品安全產業化示范基地,為我國現代農產品流通體制建設和解決食品安全問題提供新思路。

劉秉鐮,天津市政府決策咨詢專家庫專家,物流經濟、區域物流規劃與體系、交通經濟專家,中國物流學會副會長、美國供應鏈管理專業協會理事。主要研究方向:物流經濟。