我國小城鎮社區弱勢群體救助與服務機制研究

張燕　陳石清

[摘 要] 當前隨著我國經濟的迅速發展，人口流動大，結構組織相對復雜，小城鎮社區的數量不斷上升和規模不斷擴大，形成區別于城市社區和農村社區的社區環境和服務內容。小城鎮社區發展中不可或缺的一部分就包含對弱勢群體的關注。社區弱勢群體中急需救助和服務的類型有獨居老者、重癥疾病患者、失業下崗者、遺孤棄嬰、身體缺陷殘疾者、精神病患者等。從小城鎮社區的弱勢群體的角度，我國應參照發達國家和國內城市的社區服務工作，建立針對不同弱勢群體的救助與服務機制，包括公共設施服務、老年服務、幼托服務、殘疾人服務、扶貧服務、精神衛生服務、優撫服務等內容，通過多方位的投入，循序漸進，逐步形成雛形，為小城鎮社區服務的建設與發展奠定基礎。

[關鍵詞] 小城鎮社區；弱勢群體；現狀；服務機制

[中圖分類號] F720 [文獻標識碼] A

Abstract： With rapid development of economy in China， big population flow and relatively complex structure， the number and scale of small towns' community which is different from environment and service content of urban and rural community is increasing. An integral part of community development is the attention to vulnerable groups. The urgent need assistance and service are the solitary elderly， patients with severe disease， unemployment of layoffs， disabled orphans， abandoned baby， physical invalid and mental illness. The government should set up assistance and service mechanism for different social vulnerable groups by means of the developed countries and domestic urban community service， including public facilities service， elderly service， childcare service， disabled service， poverty alleviation service， mental health service， special care service， lay a foundation for the construction and development of small towns' community service by means of the multi-azimuth investment step by step， and gradually form a prototype

Key words： small towns' community， vulnerable groups， the status quo， service mechanism

在社區發展的過程中，社區需求的規模和水平都在日益擴大和提升。小城鎮社區服務是小城鎮經濟發展速度加快后，人們生產生活方式從農村向城市轉化的需要，代表今后我國社區的發展方向。發達國家優化整合自然、人力資源，建成人文和自然資源有機結合的現代社區，以及我國大城市已經初步實現標準統一、初具規模、內容多樣的較為科學的社區服務體系，為半城市半農村的小城鎮社區服務提供參照，逐步推出專門為社區弱勢群體的服務內容并不斷改進完善。隨著城市居民和農村居民生活水平的不斷改善和提高，兩者之間的差距逐漸縮小，現代社會將注意力放在年老者、孤兒、身體缺陷者、重癥病者等社區弱勢群體上的次數越來越頻繁，除了組織志愿者等公益性活動為其提供服務外，積極提高社區救助與服務的水平才是社區發展的未來趨勢。

一、廣州市小城鎮社區現狀

（一）地理分布特征

廣州的小城鎮介于城市和農村之間，相比兩者，小城鎮社區融城鄉為一體，具有城市和農村兩種社區類型的特點，使小城鎮社區的建設與城市、農村社區建設相異。其在地理位置上被農村包圍，數量多、規模不大，發展很不平衡，因而廣州小城鎮社區的發展規模較小，集中程度較低，以非農業經濟活動為主，具有多種社會功能。

（二）老齡化問題

目前，廣州小城鎮社區在老人救助方面存在諸多問題，如因行動不便，高齡空巢老人的日常生活難以自理，需要有人定期提供生活方面的服務，如清潔、買菜、做飯、洗衣等。但面對社區老人對家庭福利服務方面的需求，目前廣州市政府和社區尚未解決。同時，空巢老人的精神心理方面也是社區服務的一個內容，但尚未引起足夠的重視。

（三）家庭結構問題

隨著廣州小城鎮社區家庭數量的不斷增多，一些農村背景的家庭難以和社區里城市背景的家庭進行溝通互助，無法為社區里的小孩營造良好的人文環境。同時，由于城鄉差異、貧富差距等原因，社區弱勢群體家庭中的很多適齡孩子無法順利入學。特別是一些來自貧困家庭的高考考生，即使考上大學，也無法支付高額的學費和生活費，讓他們失去了接受高等教育的機會。

（四）醫療救助問題

廣州市的醫療費用在全國平均水平線以上，對普通民眾來說尚難以獨立承擔，遑論收入更為微薄的社區弱勢群體，他們的醫療問題的解決甚至關系到其生命安全的保障。廣州市現有的醫療救助制度僅僅能勉強應對普通民眾的一般疾病治療、住院手術需求，對于社區弱勢群體，他們缺少基本的醫療救助常識，不能及時到醫療保障定點醫院進行咨詢。主要表現在兩方面：一是醫療救助額資金在需求和供給上的矛盾；二是大病救助得到重視，但日常醫療保健常常被忽視，由此導致社區里的弱勢群體的大病救助不僅病種偏少，而且無法解決日常醫療保健問題。endprint

（五）就業率問題

廣州市小城鎮社區中的無業人員在就業、再就業過程中中主要有三個問題：一是自身定位不準，就業觀念存與社會需求不相符。部分社區弱勢群體因自身條件的不足或外界的壓力，使用不正當手段騙取他人信任或同情找到維持生計的工作的同時隱瞞其工作的事實，轉而向政府部門申請救助金等。二是一些殘疾人由于身體缺陷，無法通過正常渠道找到適合工作；三是農民進城務工，他們處于城市社會的底層，經濟方面，他們被排斥在社會福利體制之外，選擇職業時，農民工因戶籍限制和地域保護政策，難以享受諸多優惠政策。

二、社區弱勢群體

（一）社區弱勢群體界定

英國在1601年頒布了《伊麗莎白濟貧法》，這是弱勢群體這一概念第一次正式出現在歷史上。該法案明確了英國政府作為國家管理者，應當擔負起公共救濟事業的重任，并號召社會民眾參與到救助弱勢群體的活動中去。根據我國學者的一些研究，弱勢群體主要包含因自身生理或心理上的缺陷或疾病，以及經濟上的拮據難以維持正常生產活動的人群。他們在社會上的經濟地位和政治地位普遍較低，難以單靠自身力量改善生活狀況，對政府或其他社會民眾的理解、救助、支持有強烈需求。

本文中的社區弱勢群體是指，范圍限定在城市與農村交界處的城鎮地區的生活圈或社區，因為生理、心理或社會機制、政策的缺陷，導致其在身體、精神、生活方面的困難，并造成其數量極少或幾乎沒有收入來源而難以維持正常的生活的一類群體。根據結構可以將社區弱勢群體分為一級社區弱勢群體和二級社區弱勢群體兩大類；按照社區弱勢群體的的形成原因，可以將其分為社區生理弱勢群體、社區心理弱勢群體以及社區制度弱勢群體。

（二）社區弱勢群體特征

分析小城鎮社區弱勢群體的現狀，主要有四個方面的特征：

一是日常生活窘迫。大多數弱勢群體沒有足夠的合法資金來源用以維持平時的必要開銷，同時還面臨高額的醫療費用。其中一部分人為支付這些費用債臺高筑，暫時的改善帶來的是長久的低水平生活，甚至會加快生活陷入困境的速度。二是社區地位低下。弱勢群體在社區中一般都屬于救濟和援助對象，難免會被貼上特殊標簽。三是自身能力較差。弱勢群體的一大特征就是體能較弱，自保能力差；同時，部分人的生活技能難以適應社會的變化，面對機遇、資源時處于弱勢。四是分布松散。社區弱勢群體雖然普遍存在，但各個社區的分布情況并不相同，其融入社區的能力領差，因而常處于無組織的分散狀態。五是心理問題嚴重。社區弱勢群體因自身的不足以及周圍缺乏家人和友鄰的關心，在精神上和承受能力上都比較脆弱。他們普遍依靠自身的能力難以擺脫弱勢地位，同時社區對其救助不及時，容易引發孤獨、失望、悲觀、受挫等負面情緒，不利于弱勢群體自身和社區整體的健康發展。

（三）社區弱勢群體成因

社區弱勢群體的產生是外部因素與內部因素綜合作用的產物。外部因素有諸如社會制度變遷、我國城鄉差距大、人口多、失業率高等和會原因；內部因素則有身體疾病虛弱、肢體殘缺、重病難醫、精神狀況異常等個人原因。一是社會轉型與體制改革在原有的基礎上增加了社會弱勢群體的人數和種類，社區弱勢群體也對應增長。二是社會保障不健全，社區弱勢群體不能得到及時的救助。社會保障體系是社會穩定的基礎，如果社區弱勢群體因體制原因被排除在社會保障體系之外或沒有真正得到社會的幫助，則其劣勢處境將很難有效改善。三是社區弱勢群體思想落后、認識偏差，不能及時適應社會的改革變化，或因健康原因使他們處于社區生活的底層。小城鎮社區的文化價值體系既保有傳統文化的特點，又受到現代城市文明的沖擊，感性成分與理性成分并存，兩者難以兼容，成為社區弱勢群體精神生活的痛苦來源。

三、社區服務機制

（一）社區服務概念

20世紀50年代社區服務首先由英國政府提出，主要為老者、殘疾者、精神病患者按照規范化的集中式照看形式提供各自對應的服務。這類服務的目的是有效利用當地人力、物力資源，為上述三類人群提供保障基本生活的帶福利性質的服務。2000年，我國民政部在《關于在全國推進城市社區建設的意見》中，將社區服務劃分為：一是社會救助和福利服務，主要為社區老者、年幼者、殘疾者、貧困者提供相應服務；二是社會化服務，為改善社區整體的管理運作；三是再就業服務和社會保障社會化服務，專門針對下崗或待業人群。

本文中的小城鎮社區服務則包含：一是家庭、朋友和社區鄰里之間的互助服務；二是政府、企業組織、慈善機構、公益團體和志愿者等提供的外部援助；三是日常生活料理服務，例如給予老人、殘疾人在身體行動上和日常生活幫助，如做飯、購物、家務、提供藥物、注射和換藥等；四是對孤寡老人、兒童、精神病人在情感或認知方面的服務，如心理咨詢、輔導和治療等。

（二）社區服務價值和目標

國外學者對于社區服務的價值和目標有不同的看法。湯瑪士認為，社區工作的目標可以分為資源分配和市民發展兩大類。其中資源分配是調動公民維護自身權利的積極性，另資源更加合理公正地分配；而市民發展則是加強作為個體的公民與公民之間的交流往來，創造積極的社區氛圍與社區聚集力。鄧肯將社區服務對的目標分為三個層次，首先是維持社區正常運作和資源分配的社區基本需求；其次是提高社區公民主動參與的社區相互協助；再次是分配社區決策權的社區管理。

小城鎮社區服務的價值可以歸為，一是為社區弱勢群體解決各自特定的問題，達到社區居民生活的平均水平；二是幫助社區弱勢群體提高生活自理能力；三是在社區內建立弱勢群體之間的合作關系，發掘及培育其中的成員參與社區管理事務；四是通過社區外的組織或個人走進社區來幫助弱勢群體，增強其解決問題的能力和技巧。

小城鎮社區服務的目標包含四部分：其一，塑造弱勢群體在社區中的歸屬感，通過社區活動參與、社區居民互助、社區管理等方式降低弱勢群體在社區中的疏離感，為其營造團結向上的社區氛圍。其二，改善社區與政府的關系。政府參與社區管理活動，與社區自身相輔相成。其三，幫助弱勢群體地融入社區。社區服務應當協助弱勢群體正常融入日常社區生活，讓其建立各自的生活方式和社交關系。其四，幫助弱勢群體表達他們的愿望，為其擔當倡議者的角色。endprint

（三）社區服務原則

社區服務的開展需要遵循一定的原則。鄧肯認為，社區工作的順利進行應當需要五項原則來保障：一是社區工作的基礎是社區全體公民的共同需求；二是社區活動以自助為主；三是政府、企業、組織應為社區提供必要的物質或技術上的協助；四是應制定針對不同社區需求的計劃供社區公民選擇；五是社區工作的出發點是社區公民的真實需求。

本文認為，小城鎮社區的服務原則應涵蓋：第一，社區服務需要針對不同公民提供相應的服務；第二，社區工作人員應全心全意為社區居民服務；第三，社區服務要以救助弱勢群體為主要內容，；第四，社區服務機構應與居民達成相關服務協議；第五，社區服務應以社區居民和社區本身的實際需求為目標。

四、社區弱勢群體救助與服務機制

（一）社區服務的供給模式

廣州市小城鎮社區基于自身特點，其社區服務供給模式應同時具備福利性和公益性。首先，政府作為社會資源調動的主力，應當提供社區基礎設施建設、社區公益服務的人力、物力等作為個體的社區居民自身難以負擔的內容。其次，社會公益組織、民間愛心團體應積極為小城鎮社區提供援助，同時政府可以監督或引入中立機構評價這類組織、機構的援助效果，從而在合理范圍內為其提供經濟支持，減少其運作負擔。再次，社區可以適當在一些服務內容上收取一定費用，并確保社區弱勢群體足矣負擔而不會增加其生活困難?？傊?，廣州市小城鎮社區提供的服務應當主要由地區政府統籌管理，嚴格按照社會福利政策的內容執行；并為民間組織、社會機構支援社區服務時提供物質支持。

（二）社區服務的主體

廣州小城鎮社區服務的主體應包含：其一，居委會。社區居委會即是社區服務的提供者也是社區服務的接受者，利于社區服務的順利開展。社區居委會應當提供的服務項目主要有社區再就業服務、社區老年服務、社區青少年服務、社區衛生保健服務、社區調解服務。其二，政黨組織。廣州市小城鎮社區的黨支部根據各社區具體條件，組織黨員積極參與社區服務的活動，例如參與改善社區公共環境的服務、參與提升社區安全性的活動、參與社區指導下崗人員再就業的服務、社區利民活動等等。其三，社團組織。小城鎮社區的成員可以自發組建業余活動團隊來豐富日常生活，提升社區精神文明程度。例如組建籃球隊、羽毛球隊、健美操隊、廣場舞隊、民歌隊、山歌隊、詠春拳隊、游泳隊、慢跑隊、圍棋隊等等。其四，志愿者。社區的志愿者成員由三部分組成，即自愿從事公益服務的社區居民，如退休居民、社區小學的師生；來自青年志愿者協會的大學生，以及附近部隊官兵、地區環保局、地區法院、轄區醫院等單位的工作人員等等。

（三）社區服務的運行方式

廣州小城鎮社區在救助社區弱勢群體的實際操作中，應將政府引導與市場調節相結合，由政府、社區與社會組織、團體密切合作，將社區政府、非政府組織及社區居民聯合起來，多形式、多層次地為社區弱勢群體提供救助與服務，建立社區特有的弱勢群體救助與服務體系。

一是構建小城鎮社區多元保障制度。社區不僅要做好民政福利服務與衛生保障服務的銜接配合；還要發揮社區醫院和養老機構的引導作用，促進社區敬老院與衛生服務中心里老年護理院的相互配合。二是建立社區創業扶持機制。小城鎮社區提供的服務應在現行稅收基礎上實行減免措施；政府機構應為弱勢群體辦理工商業務提供綠色通道；社區提供的收費服務應提供專門發票，做到財政公開透明。三是針對不同弱勢群體進行特殊救助。如各社區根據該區實際情況設立殘疾人服務站；為腦癱兒童康復培訓、聾兒語訓、聽力檢查等。四是對弱勢群體提供精神關懷，充分利用社區內的文化資源，鼓勵弱勢群體走進社區圖書館、電子閱覽室、活動室、愛心超市、文化廣場等，保護好社區環境、維護社區互助關愛的氣氛。

（四）社區服務的績效評估

社區服務的績效評估多數以公眾滿意度的角度進行分析。社區服務的公眾滿意度，即公眾或市民對于社區提供的服務質量和績效的總體判斷。廣州小城鎮社區服務的績效評估應當結合國內外經驗，主要借鑒美國的社區服務態度表，從理論和實踐結果等方面進行多角度考察，建立社區服務居民滿意度指數模型，包括體現效率價值取向的指標、體現質量價值取向的指標、體現滿意價值取向的指標，以及體現公平價值取向的指標，形成多元評價體系。北京、上海已經各自委托高校、專業機構對管轄區域的社區服務公眾滿意度進行專門性調查。

（五）社區服務的未來發展

當前，廣州市城鎮社區服務的發展應當結合專業化與社會化的優點。社區服務的專業化以政府的公共性福利制度為依據，為社區服務提供各類必要的人力、物力資源，是社區服務的存在依據與發展基礎。而社區服務的社會化則是將社區服務從組織管理、服務主體、服務內容等方面都采取開放模式，以社區居民的實際需求為出發點。二者相結合則強調不僅要培養專業社會服務人才，重視社區現有服務人員技能的提升，政府、企事業單位、社會團體、組織、社區居民等各方力量也要相互合作，讓具有專業理念、實行專業化操作的社區服務機構，將社區服務的公益、互助和救助弱勢群體的理由社區傳播到社會，充分利用社區資源、發揮社區優勢，才是我國社區發展的未來之路。

五、總結

弱勢群體與優勢群體是相對存在的，他們都是社區建設發展的重要組成部分。廣州市小城鎮社區服務應當以人為本，營造出全社區都獲利的良好社區環境。首先是決定居民的基本日常生活需求；其次是發動社區內和社區外的力量，以最有效的方式為社區弱勢群體提供全面的個性化服務。小城鎮社區的健康長遠發展需要社區的每一個人參與其中，社區服務與居民需求息息相關。廣州市在制定出適合于小城鎮社區發展的社區服務機制的基礎上，整合各項政治、經濟、文化、人力等資源，構建出社區弱勢群體救助與服務機制，并進行社區服務的績效評估，實現及保持社會福利供給和社會福利需求之間的平衡，為我國今后社區服務的發展提供借鑒。

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[責任編輯：潘洪志]endprint