農村居民點整理的途徑

徐小林 顧曉丹

摘 要：本文以武義縣農村居民點土地整理為例，針對農村居民點用地存在的主要問題，提出了農村居民點土地整理的必要性、模式、對策。

關鍵詞：農村居民點；土地整理；模式；對策

農村居民點土地整理主要是運用工程技術及土地產權調整，通過村莊改造、歸并和再利用，使農村建設逐步集中、集約，提高農村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化、合理化、科學化，改善農民生產、生活條件和農村生態環境，是農村社會經濟發展到一定階段，對土地利用由粗放型向集約型轉變的客觀要求，也是實現農村城鎮化、發展農村經濟和現代鄉村社區的必然選擇。

1 農村居民點用地存在的主要問題

1.1 農村居民點占地規模大，空置、閑置多。武義縣農村居民點面積按戶籍計算人均用地面積達116.63平方米，按從事職業計算人均用地面積達155.6平方米，集約利用程度不高大大地超過了的農村宅基地建設用地標準：自然村、中心村、集鎮人均建設用地指標應分別控制在60、80、90平方米以內。居民點內部土地浪費、閑置及其嚴重。

1.2 農村居民點建設缺少科學的規劃，“空心村”現象普遍。農村建房沒有統一的規劃、統一的設計、統一的標準，坐落東、南、西、北都有，占據地盤為己有，任意擴大房前屋后圈圍墻,用地見縫插針，既影響交通和群眾生活，又不利于集約用地。使得“新房年年有，村容舊貌不曾變”的現象得不到根本性的改變。與此同時，亂搭亂建引起的宅基地糾紛在農村也十分常見，造成鄰里不和，直接影響了村莊和社會的安定。現階段土地利用總體規劃或城鎮規劃通常只考慮城鎮建成區范圍內的用地，而對村鎮規劃很少提及甚至不提，即使已經編制了村鎮規劃的村莊，其落實規劃的措施力度也不夠，致使村莊、民房選址隨意性大，且大都在村外沿道路而建。村中舊宅基地用來儲存雜物或飼養家禽或閑置不用，農村居民點這種外延式擴展，忽視了對原有居民點內部用地潛力的挖潛，導致“空心村”現象較為普遍。

1.3 農村居民點利用效率低，基礎設施不完善。武義縣農村居民住宅絕大多數以低層建筑為主，尤其以獨居小院為主，占地面積大，建筑容積率低，農村住宅仍然沿襲著“有天有地，單門獨戶”的模式，村內基礎設施用地比例少，服務功能低。大多數村莊沒有像樣的街道，道路等級低，路況差，土地利用率低，布局散亂。村內水、電、氣、通訊等基礎設施建設滯后，文化、教育、醫療、衛生等設施不完善，建筑物單體面積差異大，使用功能混雜，不僅導致村莊的居住環境質量差，而且給農村居民生產生活帶來極大不便，嚴重影響了農村現代化進程。

1.4 農村居民點缺乏有效管理。在實際生活中，由于歷史原因，建新不拆舊，私自買賣宅基地等，一戶多宅問題始終沒有得到很好解決，農民對農村宅基地所有權和使用權普遍存在一種觀念上的偏差，認為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來，是一種私有財產，自己不使用，也不準別人使用，即使閑置、拋荒，別人也無權過問，宅基地主人擁有使用的權利，卻沒有合理利用的義務，同時對于農村宅基地的合理流轉，又缺乏制度規定和政策指導，也沒有相關法律條文來限制農村宅基地的閑置、拋荒。因此，農村宅基地使用制度不健全，不僅導致大量舊宅基地的閑置、拋荒，同時為農村宅基地流轉、城鄉土地置換增加了難度。

2 農村居民點土地整理的必要性

2.1 農村居民點整理有助于增加耕地，實現耕地總量動態平衡。隨著經濟的發展，城鎮化、工業化進程日益加快，城市發展占用大量的土地資源，導致耕地資源日益減少。同時，由于城鎮化的結果，大量的農業人口由農村向城市轉移，造成大批農村居民點用地空閑，加之目前農村居民點存在的其他問題，必須加快農村居民點整理的步伐，通過對農村居民點舊宅基地復墾來補充耕地，實現耕地總量動態平衡。

2.2 居民點整理有助于實現農村土地的集約利用。開展農村居民點整理，加強農村居民點的用地集中，復墾整理后的宅基地，可以實現農村土地的集約經營。摸索出一條農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相掛鉤的路子，既符合社會主義新農村建設要求，又達到節約集約用地的目的。

2.3 農村居民點整理有助于改善農村生產、生活和環境條件。通過農村居民點土地整理不僅可以有效增加耕地面積、集約經營、發展農村經濟，可以盤活土地資產、壯大村級集體經濟；結合科學合理的村鎮規劃，轉移農村剩余勞動力，農村人口適當集中，加強基礎設施建設，推進農村城鎮化，有利于改變農村村容村貌臟、亂、差的現象，提高農民居住水平和生活質量；同時又能改善農村生態環境。

3 農村居民點土地整理模式

農村居民點土地整理總體思路是“撤并自然村、整治空殼村、建設中心村”。通過農村居民點土地整理，強化農村基礎設施建設，開展農村環境綜合整治，提高村鎮建設總體水平，努力推進現代化新農村建設。農村居民點土地整理主要有4種模式。

3.1 山脫貧型土地整理模式。武義縣為解決高深山農民出門行路難、兒童上學難、青年娶妻難、有病求醫難、郵電通訊難、用水用電難、發展經濟難，這“七大難”問題，經過調查研究，提出了“搬遷下山、異地脫貧”的新思路，從1994年到2007年，全縣已有353個自然村、51個行政村、15355戶、46857人實現了下山脫貧。從2002年到2007年對下山脫貧原村址進行整理復墾，共新增耕地2482.3畝,其中水田2017.3畝，旱地465畝。這種整理模式的主要特點：一是騰空節約土地的面積比例較大；二是農民的生活質量、居住條件提高較大；三是舊村復墾周期較長，需要資金較多。

3.2 “城中村”改造整理模式。該模式主要集中在城市規劃區內，所涉及的村莊大多處在城鄉結合部。城郊結合部是城鎮向農村過渡的區域，有較強的農村城鎮化趨勢。所以，城郊結合部的居民點用地整理應吸取城鎮集中建設的經驗，將農村居民點整理規劃納入城鎮規劃，一般要求農戶統建聯建，降低人均用地面積，逐步接近城鎮人均用地的標準，提高居民點存量土地利用率。

3.3 歸村并點整理模式。該模式主要適用于自然村比較多、居住分散的大行政村，按照規劃將幾個自然村歸并到一起集中建設中心村。自然村大多是農民為方便農業生產而散居后自然形成的。一般規模較小，這些自然村往往離行政村較遠，難以管理。對于這樣的小村莊，應根據經濟發展狀況，將零散的自然村落遷向最近的行政村或自然村。

3.4 拆舊建新整理模式。這種模式主要適用于村內空閑地較多的空心村，通過對舊村進行改造，最大限度地減少閑置土地，整個村莊改造完成后，可騰出土地，新增耕地質量較好。這種整理模式，根據具體整理情況，又分為兩種形式。一是整體拆舊建新。該模式主要是在原村址外就近規劃建設新村。這類村集體經濟比較雄厚,能拿出一定的資金用于啟動基礎設施建設。二是滾動發展拆舊建新。

4 農村居民點土地整理對策

4.1 明晰產權，加強管理。在現實生活中，農民往往對農村宅基地所有權存在觀念上的偏差，認為宅基地可以繼承，是一種私有財產別人不得使用，即使閑置、拋荒，別人也無權過問，我國也沒有相關法律條文來限制這種行為。這樣就造成了大量舊宅基地閑置、拋荒難以得到控制。因此，必須明晰農村居民點土地產權，加強產權管理。

4.2 科學規劃,合理用地。要在科學分析的基礎上編制整理規劃，做到優化布局，有序開展。農村居民點整理規劃要以土地利用總體規劃和城鎮規劃為指導，并與其他有關規劃銜接，符合適度超前、因地制宜、各具特色的要求，并嚴格按照新農村建設目標要求組織實施。

4.3 完善措施,保障資金。開展農村居民點土地整理，推動新農村建設,要有完善的政策措施保障。要在國家和省相關政策的指導下，制定符合本地情況的政策措施，保障農村居民點整理的實施。一是建立農村超占宅基地有償使用制度，清理多占宅基地，做好新舊宅基權屬注銷替換登記。二是探索建立農村宅基地退出機制，控制農村超用地標準建房，逐步清理歷史遺留一戶多宅問題。三是建立農村居民點整理資金保障體系。

4.4 政策引導,重點扶持。一是對舊村改造中騰出的空宅地，經國土部門立項批準并驗收合格的項目按復墾面積1:1置換建設用地指標。該項指標優先用于原村的基礎設施、公益事業及群眾安置，其他節余部分，實行有償使用。對項目建設單位使用復墾指標的，向用地單位收取一定的復墾指標款，專項用于群眾搬遷和土地復墾整理。二是鼓勵零星村莊農戶按規劃就近遷入本鄉鎮試點中心村建房落戶，跨村建房的農戶在原戶口村無住宅或拆除原住宅并由村集體經濟組織無償收回宅基地的，新建住宅用地可享受本村村民同樣的政策。三是在新農村建設過程中，對于節余的用地，按照一定的標準補貼給村集體，用于新村基礎設施配套。四是開發改造的城中村集體土地轉為國有后，招拍掛土地收益扣除規定成本后的凈收益全額返還村里，專項用于舊村開發改造的基礎設施建設和村民的生產生活保障。

4.5 加強宣傳，強化指導。應根據各地實際情況，采取不同的整理模式，并加強指導，形成上下配套聯動、共同參與農村居民點整理的局面。今后應加大宣傳工作力度，讓鄉鎮、村領導，特別是老百姓進一步了解這項工作，關心、支持這項工作。

4.6 因地制宜，以點帶面。要按照“先行試點，逐步推開”的要求，因勢利導地搞好居民點整理和新農村建設。可先行確定有條件有代表性的村開展試點，探索經驗，逐步推開，不能操之過急，不顧條件，一哄而上。

農村宅基地土地整理是一項關系用地結構調整、關系農業農村現代化建設的重要工作，影響著我國土地資源的可持續利用模式，乃至經濟社會的持續發展。盡管目前遇到的矛盾、困難很多，只要各級勤于探索，不斷創新，注意在實踐中，完善法規、政策和做法，及時總結推廣經驗，我們一定能夠攻克農村宅基地土地整理的難點，把這一件造福子孫后代大事辦好。

致謝：

本論文是在我的指導老師陳務魁老師的親切關懷和悉心指導下完成的。他嚴肅的科學態度，嚴謹的治學精神，精益求精的工作作風，深深地感染和激勵著我。在此謹向陳老師致以誠摯的謝意和崇高的敬意。正是由于你的幫助和支持，我才能克服一個一個的困難和疑惑，直至本文的順利完成。

參考文獻

[1]中國國土資源報

[2]2008年《中國土地》有關期刊

[3]2008年《浙江國土資源》有關期刊