民國時期私立教育立法特色及其當代啟示

齊廉允

摘 要：經過民國30余年的立法活動，逐步建立了一套比較完整、系統、穩定的私立教育法律體系，有效地推動并規范了私立教育的發展。立法漸趨民主化與專業化，重視法律的穩定性與連續性，立法技術簡練、明確、具體、嚴謹是這一階段私立教育立法的鮮明特色，這為當前中國民辦教育立法工作積累了寶貴經驗。另外，民國時期私立教育立法與貫徹實施環節不協調所留下的深刻教訓，在當今民辦教育法制建設中也必須予以重視。

關鍵詞：民國；私立教育立法；特色；啟示

民國時期，中國處在一個動蕩轉型期，社會政治、經濟、文化、價值觀念都發生著質的裂變，教育也隨之成為社會變遷的重要組成部分。盡管政局動蕩，但民國歷屆政府不斷總結清末以來教育改革的經驗，積極吸納西方教育理念，并結合中國教育發展的實際需要，進行了大規模的立法活動，建立起較為全面而完整的教育法規體系。法律體系的完備與規范推動了私立教育的發展，20世紀30年代中國的私立高等教育達到歷史最高水平，私立專科以上學校已占全部高等學校數的49.1％，1937年，私立高校的數量甚至一度超越公立高校，[1]當時還出現了南開大學、復旦大學等一批具有鮮明辦學特色并享有盛譽的私立院校。

一、民國私立教育立法概況

民國比較重視教育立法。據《中華民國教育法規選編》附錄《中華民國重要法規覽目》的統計，中華民國自1912年成立到1949年覆亡的38年間，正式公布的重要法規有1520個，其中，南京國民政府時期頒布的重要法規法令就達1200余件。除中央外，各地還根據中央有關精神，針對本地區情況，公布了許多地方性教育法規。與此相適應，私立教育立法也逐漸豐富、完善起來。這一時期的私立教育法規既有專門法，也散見于憲法及其他教育法律之中；不僅立法范圍比較廣，各層次教育都有涉及，立法體制也逐漸完備。總體來看，民國年間的私立教育立法呈現出一個由粗略到嚴密的逐步完善的過程。

民國初年是私立教育立法的創建階段。這一時期，隨著帝制的崩潰與民主觀念的深入人心，“主權在民”成為知識界推崇的一個重要理念，全社會對私人辦學權的認同感也隨之提高，民間掀起捐資興學熱潮。為了規范私立院校的運作，民國政府頒布了一系列私立教育法規。1912年10月22日教育部頒布的《專門學校令》第6條規定：“公立私立專門學校之設立、變更、廢止，均須呈報教育總長得其認可。”[2]1912年10月24日公布的《大學令》第21條又規定：“私人或私法人亦得設立大學。”[3]1912年11月，教育部頒布《公立私立專門學校規程》16條。1913年1月16日，教育部又公布《私立大學規程》14條，詳細規定了創設私立大學的政策，這是近代中國私立大學的第一個成文法。1月23日教育部發布《私立大學立案辦法布告》，強調對私立大學限期報部審查，并由部派員視察，成績良好才予立案。

1917年9月27日，教育部頒布《修正大學令》，放寬辦學限制，準大學單設一科者，得稱某科大學。[4]1925年7月，教育部出臺《私立專科以上學校認可條例》，規定私立大學在獲得政府認可之前，必須經過一個由政府批準的、為期三年的試辦期，試辦期內的私立大學由教育部管理，教育部隨時可以勒令停止試辦成績不良的私立大學。只有試辦期滿，政府認為條件成熟之后，私立大學才能獲得政府的承認。[5]如果說民國初年的私立教育立法是對清末私立教育立法的批判繼承并有所發展的話，那么，北洋政府時期私立教育立法的進步更多地體現為在保持民國初年私立教育立法基本框架基礎上的若干改革，保持了私立教育立法的穩定性與繼承性。

南京國民政府成立后，政治相對穩定，經濟狀況逐漸好轉，政府積極總結前一階段的經驗教訓，注重通過強化立法的方式來實施對教育的控制與管理，私立教育立法由此進入一個新階段。1931年頒布的《中華民國訓政時期約法》之國民教育專章第53條規定：“私立學校成績優良者，國家應予以獎勵及補助。”[6]獎助私立教育正式而明確地列入憲法，為南京國民政府專款補助私立教育奠定了法律基礎。國民政府教育部在1934年5月公布了《私立專科以上學校補助費分配辦法大綱》，有效地保證了政府資助法令的貫徹落實。這一階段國民政府還頒行了《私立大學及專門學校立案條例》、《私立學校條例》、《私立學校董事會條例》等一系列有關私立教育的法規。私立教育立法已逐漸完善與成熟，形成了相對獨立完整的體系。

其中尤為值得一提的是，1929年8月教育部公布的《私立學校規程》29條，后于1933年10月修正為《修正私立學校規程》5章38條，以后又分別在1943年11月、1947年5月作了兩次修正，成為我國近代教育史上較為完善的私立學校管理規程。《私立學校規程》是中央教育專管部門首次對各級各類私立學校，包括外國人設學施以全面監督管理的規程，在我國近代私立教育發展過程中具有里程碑式的意義。該法規較之前中央管理私立學校的法規更具體，也更嚴密，是民國政府對私立學校管理科學化、制度化、規范化的標志。

二、民國私立教育立法特色

（一）立法漸趨民主化與專業化

民國私立教育立法漸趨民主化。民國初年，首任教育總長蔡元培通過成立學制起草委員會，開創了民國初年以民主方式進行教育立法的先河，并提倡將教育部所擬法規草案公布于眾，廣泛征求意見。其后，教育部又呈請籌開全國臨時教育會議，“凡學校系統規程及一切亟應法定事項，均俟開會議決”[7]，從而使1912-1913年的壬子癸丑學制成為我國教育史上第一次采用現代合議制的民主形式創制的產物。1922年壬戌學制的通過，更是充滿了民主精神。從該學制產生的整個過程來看，它是由全國教育會聯合會率先提出草案、多次醞釀、反復討論、審慎研究、多方博弈，形成決議并通過的。

民國時期結社組黨蔚為大觀，教育社團、教育組織更如雨后春筍。據不完全統計，1911-1927年，新成立民間性質的教育社團就有85個，而官方性質的教育團體僅為16個，民間教育團體的數量遠遠多于官方。這些民間教育團體對近代教育發展特別是教育立法有著重要影響力和推動力，其中尤以全國教育會聯合會居功至偉。據統計，在1915-1926年該會存在的11年時間里，共向教育部建言94件議決案，其中有20件被采納，經修改后成為法規頒布實施，占建議案的22%。盡管這個比例看起來不是很高，但作為一個民間教育團體，其建議能被官方多次采納，已屬不易。[8]盡管南京國民政府推行“黨化教育”，加強了政府對私立教育的掌控與監管力度，不過，民國初年以來形成的民主合議制已成為教育立法的穩定模式，發揮著重要作用。

民國私立教育立法還具有明顯的專業化特點。民初教育部成立的學制起草委員會成員多為教育專家。1912年的全國臨時教育會議匯集了當時全國教育界的精英，為教育立法的專業化奠定了基礎。到1922年擬定新學制時，主導其創制過程的全國教育會聯合會在分工上更加細化，專業化程度更高，多數條款都經過專門小組的研究、討論和審查，議案也根據所涉及的教育類別做了分類。在完成學制草案的第七次大會上，各省所提交的學制系統草案，幾乎都設有初等、中等、高等、職業、師范等類專目，而大會也相應設立了各專門小組進行研究和審查，使教育立法進一步專業化。南京國民政府時期，為了制定出合理而有效的學制，召開了兩次全國教育會議，聚合全國教育專家進行研究，教育立法專業化趨勢更加明顯。

（二）立法重視穩定性和連續性

民國時期，社會動蕩，政局不穩，法律法規也隨之多有變化，這對私立教育法的穩定帶來很多困難，但當時的教育立法部門在制訂和修改法規時，則盡量注意保持其穩定性與連續性，防止朝令夕改。凡在內容上基本適用的法規盡量不變，如《大學規程》自1929年頒布后一直未變，直到1974年臺灣當局才予以修正。但凡必須修改的法規，則力求與原法規保持形式上一致。《捐資興學褒獎條例》從1913年頒行，先后歷經了1925年、1929年、1944年、1945年、1947年的5次修正并重新頒布；《教育組織法》從1928年至1947年，近20年間更是修改了10次之多。這些法律法規雖頻繁修正，但許多內容并未改變，法規名稱、體例結構、文字表達等形式也基本保持一致。法規的穩定與連貫不僅有利于私立教育的長期穩定發展，而且也有利于保持法律的嚴肅性與權威性，便于貫徹執行。

民國年間，政府部門頒布某個重要法規之后，往往出臺與之相應的補充規定，以保持政策的延續性，彌補驟然變革可能帶來的負面影響。南京國民政府在1927年12月公布《私立大學及專門學校立案條例》之后，為妥善安置此前私立大學畢業生、肄業生，相繼出臺了《未立案及已停閉之私立專科以上學校畢業生肄業生甄別試驗章程》、《私立專科以上學校立案前畢業生追認資格辦理標準》，最大限度地保持了法規的平穩過渡，使私立教育走上穩定有序的發展軌道。

民國私立教育立法重視穩定性與連續性，并不代表這一時期的立法工作無視變化的社會現實，固化而不知變通。民國私立教育立法注重根據現實環境的變化及時調整，這從一些法規在極短的時間內多次修正重新頒布可以明顯看出。因此，民國私立教育立法既重視法律的穩定性，又不輕視法律的務實靈活性。

（三）立法技術簡練、明確、具體、嚴謹

民國私立教育法規，一般來講，篇幅都不算太長，極為簡練。有些法規甚至不分章節，僅有數條，全文也才幾百字，開門見山立一規定，如《學位授予法》12條、《私立大學規程》14條、《公立、私立專門學校規程》16條、《大學令》22條、《大學組織法》26條、《教育組織法》29條。即便有些法規分總則、分則、附則，但每節條目也不多，基本掃除繁文縟節，如《私立學校規程》僅5章38條，《大學規程》僅6章30條。

1928年2月公布的《私立學校校董會條例》規定外國人充任董事不得半數，其董事會主席和董事長由中國人擔任。1929年7月公布的《大學組織法》明確規定允許私人或私法人辦私立大學，并由教育部來確定私立大學或獨立學院董事會的組織和職權。《私立學校規程》規定私立學校不得設分校；校名應明確標示學校種類，不得以省市縣等地名為校名并冠以私立兩字；不得以宗教科目為必修課及在課內作宗教宣傳；校董會校董名額不得過十五人，應互推一人為董事長；校董會至少有四分之一的校董由曾經研究教育或辦理教育者充任，現任主管教育行政機關及其直接上級教育行政機關人員不得兼任校董，外國人充任校董的名額，至多不得超過三分之一，并不得擔任董事長。[9]當時的法律對教師的待遇、編制、專任教員的定編標準、每班學生的人數、每門課程的授課時間等都有明確規定。這些法律的共同特點就是以最簡練明確的方式告訴人們怎樣具體地去行為，告訴執法部門怎樣去適用法律，毫不拖泥帶水。

三、民國私立教育立法對當代的啟示

作為中國教育立法發展過程中的重要組成部分，民國時期的私立教育立法對當今的民辦教育立法有著重要的影響和借鑒意義。

（一）立法與執法必須并重

民國建立以來，私立教育立法得到充分重視。不過，立法無論多么重要，歸根結底是要執行實施。一部法律的最終效果，也還是要看執行情況。民國時期，政治、經濟形勢的動蕩，以及地方政府的推諉，致使私立教育立法與執法出現嚴重脫節，甚至有些私立教育法規淪為一紙空文，徒具形式。有法不依、執法不嚴的情況比較嚴重。

民國教育部雖早在1913年就頒布了《私立大學立案辦法布告》，1925年又公布《私立專科以上學校認可條例》，嚴格立案制度，但實際上各校遵照手續備案者為數甚少。直到1927年，經政府認可、立案的私立大學僅18所，準予試辦的私立大學也只有15所。[10]而事實上1924年僅北京就新增私立大學13所、上海新增私立大學8所。很明顯，政府對私立大學立案的規定執行并不嚴格，否則，就不會有大批未經立案就自行招生的高校存在了。《私立學校規程》規定，外國人不得在華設立教育中國兒童的小學，教會學校校長不得由外國人擔任，但教會小學仍然存在，教會也仍然通過校董會等形式，實際把持著學校，并沒實現由中國人管理學校的立法初衷。該法還規定，私立大學立案必須是“資產或資金之租息連同其他確定收入（學費收入除外）足以維持其每年經常費者”。但大部分私立大學根本不具備條件，據1931年統計，朝陽學院學費收入占總收入的82%，復旦大學占83%，上海法政學院高達99.6%，中國公學則全部依賴學費。[11]由此可見，有相當一部分私立高校對學費高度依賴，明顯與法規要求不符。

之所以出現這種有法不依、執法不嚴的情況，與法規本身的規定不契合國情要求，離政治、經濟、文化對私立教育發展的要求相去甚遠，使之無法實施有直接關系。但執法與監督機制不健全、不重視嚴格執法更是致命因素。有鑒于此，我國于2002年頒布的《中華人民共和國民辦教育促進法》第3條規定，“各級人民政府應當將民辦教育事業納入國民經濟和社會發展規劃”；2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2012年）》也規定“各級政府要把發展民辦教育作為重要工作職責，鼓勵出資、捐資辦學，促進社會力量以獨立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育”。把發展民辦教育視為各級政府的重要工作職責，加大了民辦教育的實施力度及保障制度。

然而，由于歷史與現實的原因，目前有關民辦教育的一些法律規定仍未能很好地落實。例如《中華人民共和國民辦教育促進法》規定：“縣級以上各級人民政府可以設立專項資金，用于資助民辦學校的發展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人”；“縣級以上各級人民政府可以采取經費資助，出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦學校予以扶持”。但從執行情況看，縣級以上政府對民辦教育進行資助和獎勵的少之又少。要突破這一困境，就必須處理好民辦教育立法與執法的關系，在重視立法的同時加強執法，建立強有力的執法監督機制，真正做到有法必依，執法必嚴。另外，民辦教育法律的有效貫徹實施，有賴于政府所有相關部門的共同努力，不能把貫徹實施民辦教育法規看成僅僅是教育行政部門的事情，而應該重視法律規定的其他有關部門的應盡之責，注意在工作中主動建構“合力”。

（二）提高立法人員的專業化程度

立法人員作為立法的決策者、起草者、審議者，構成了一切立法活動中的主體因素。民國私立教育立法的經驗表明：盡管立法的質量取決于諸多因素，而作為立法目的、立法意圖的實現者和立法技術的直接操作者，立法人員素質高低和能力強弱，直接對立法質量起著決定性作用。立法人員的專業化程度愈高，立法質量自然也愈高。因此，立法人員專業化水平如何是私立教育立法工作必須面對的一個重大問題。

民國時期，私立教育立法人員有專職與兼職之分。專職人員主要是國家立法機關的議員、立法委員和國家教育行政部門立法機構的參事。議員、立法委員所學大多為法律、與法律關系密切的政治經濟學等專業，或者從事過法律相關工作，其專業素養一般都比較高。南京國民政府時期對立法委員的人選標準除強調政治素質外，另一大要求就是于法律、政治、經濟有相當學識經驗者，[12]特別看重立法人員所必須具備的專業知識。而教育行政部門立法機構參事的專業化程度雖不如議員與立法委員，但一般也都具有較高的文化素養，幾乎全部從事過教學或教育管理工作，便于減少私立教育立法的盲目性，使私立教育法規更具可行性。

兼職人員指那些被邀請參與立法的人員，以教育界的專家學者為主。他們之所以被邀請主要是他們的專長、在教育界的聲望或從事的工作與立法內容要調整的領域密切相關。被邀的方式，或直接由國家教育行政長官、教育部發出邀請，或通過召開有關會議、成立有關機構進行邀請和聘請。不管何種方式，他們均為非專職立法人員，不拿薪俸，沒有編制，開會時才匯集，立法工作一旦完畢，他們的立法使命也隨之結束。[13]民國時期在涉及學制、課程標準、學術審議等方面的立法活動都有諸多教育界專家學者被邀參與。這些被邀學者身份獨特靈活，較少顧慮與羈絆，觀點更為客觀、中立。也正是由于他們的參與，使相關立法更能切合教育實際和社會需要，有利于推行實施，也易于收到實效。

提高教育立法人員的素質是實行教育法治的重要前提，這是民國時期私立教育立法的寶貴經驗。目前，在我國民辦教育立法主體的構成中，明顯缺少跨學科研究的專業人員，常常是精通法學的幾乎不關注民辦教育，研究民辦教育的又很少研究法律，換言之，既研究民辦教育又精通法律的專家學者在立法主體構成中所占比例太少。另外，無論法學專家還是教育學專家一般都缺少民辦教育行政經驗，對民辦教育實踐中出現的問題知之甚少，而教育行政部門中又明顯缺乏專家型的工作隊伍。立法人員整體素質不高，直接影響了民辦教育立法的質量，許多立法往往不盡完善，或有不明確、不確切之處，容易引起歧義；或有不協調、不符合實際的弊病，難以執行、操作。

提高民辦教育立法人員素質是不容忽視的重要問題。應努力使法學界有更多人關注、參與民辦教育立法；也要積極推動教育界更多的人去學習法律法規，關心法制建設，推進民辦教育立法。組建長期專門研究教育立法、教育法學的專家隊伍是完善民辦教育立法的中心一環。

（三）加強地方民辦教育立法

在民國私立教育法律體系中，地方法規所占比重很大。這些地方私立教育法規，一方面能對憲法、教育法律法規起著細化、補充、“拾遺補缺”的作用；另一方面，還能對中央尚未有條件立法的問題先行試驗立法，既及時解決了急需立法的地方私立教育問題，又為中央政府的立法鋪下堅實基礎。1913年江蘇省議會議決《江蘇省款補助私立學校規程》，該省私立學校因經費缺乏不能繼續辦理者，可請求省款補助。1929年北平特別市教育局頒布《補助私立學校經費規程》，對辦學3年以上確有成績的私立學校，每班實有學生30人以上者，每月中學每班補助20元，小學每班補助10元。正是在這些地方法規的基礎上，1934年國民政府教育部頒布《私立專科以上學校補助費分配辦法大綱》及《支結細則》，國家始設專款對辦學成績優良且經濟確有困難的私立學校給予延聘教師、添置設備費的補助。這是中央政府部門第一次從法律上規定對私立高校給予經費上的補助，極大地推動了私立高等教育的發展。江蘇省1926年頒行《江蘇省整頓私立中等以上學校暫行辦法》，以此為藍本，1928年公布《江蘇省私立學校規程》15條。在此基礎上，1928年大學院公布《私立學校條例》、《私立學校董事會條例》，1年后，教育部頒布《私立學校規程》。

一般來說，地方私立教育法規多數既與國家教育法律、行政法規和規章的基本原則保持一致，又注重從本地實際出發，保持地方特色，而且內容比較具體，也更具針對性與可操作性。當然，地方立法制度缺乏嚴密性與規范性，對立法機構的權限范圍、立法程序等的規定不夠明確具體甚或未有專門規定，導致地方私立教育立法實踐中出現一些混亂現象，影響了地方私立教育立法的嚴肅性與權威性。另外，地方立法人員的專業素養遠遠低于中央立法人員，甚至極度缺乏專業化的立法人員，嚴重影響了地方私立教育立法的質量。

地方民辦教育立法在當前我國民辦教育法制建設中占有愈益重要的地位，從根本上而言，這是由現實國情對它的特殊需要決定的。由于我國地域遼闊、人口民族眾多，各地經濟文化發展不平衡的局面依然存在，并將持續比較長的一段時間。國家法律法規對民辦教育的許多問題僅能作原則性規定，而且這些規定也不可能完全適應各地狀況，要使國家民辦教育法規的原則能在各地有效貫徹，需要地方根據這些原則規定制定具體的實施細則。但時至今日，我國地方民辦教育立法依然相對滯后，民辦教育法律法規的實施遠遠不能滿足地方經濟、文化、教育發展的需要。要改變這種局面，就需要地方政府在國家民辦教育法規原則和精神的指導下，依據地方具體情況，制定出適合本地民辦教育發展的地方性教育法律，這是完善國家民辦教育法律體系的必然要求。

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（責任編輯 陳志萍）