我國城鄉結合部地區的公共安全治理研究

劉建鳳

[摘 要]城鄉結合部是我國城市化發展中一種特殊的地域結構，其過渡性、動態性、復雜性等特點決定其易導致諸多公共安全事故，如事故性災難、交通安全事故、公共衛生安全事故以及社會治安和群體性事件等。城鄉結合部的和諧穩定發展事關城市和農村地區的建設，因此，城鄉結合部的公共安全治理建設就尤為迫切。

[關鍵詞]城鄉結合部；公共安全；治理

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）06 — 0020 — 02

城鄉結合部是我國城市化大背景下一種特殊的地域結構，是城市環境向農村環境的過渡地帶，是城市功能和農村功能相互滲透十分活躍的地區。城鄉結合部具有過渡性、動態性和復雜性等特征，它是城市和農村管理體制的交錯區和真空區，城鄉結合部一度成為了“不管部”。由于其人口、經濟和社會構成的多元性，使得大量危險性因素滋生，嚴重的威脅著該地區的公共安全治理建設。安全是人的基本需要，是人類發展的基本前提，也是社會主義和諧社會的重要組成部分，因此，研究城鄉結合部地區的公共安全治理建設具有極端的重要性和迫切性。

一、城鄉結合部的定義及其特征

城鄉結合部的研究始于20世紀，德國地理學家赫伯特·路易于1936年最早提出了城市邊緣區的概念，隨后普里奧把赫伯特的地理概念發展到社會概念，進一步提出了鄉村——城市邊緣帶地的概念，這表明外國學者已經注意到了城市與鄉村之間的獨特地域發展情況。我國的學者討論和研究這種地域差別現象始于20世紀80年代，提出了“城市邊緣帶”、“城鄉結合部”、“城鄉交緣帶”、“城市邊緣區”、“城鄉交錯帶”等概念。而“城鄉結合部”比較準確的表達了這一地區的含義，即是指城市與鄉村兩個社會基本組織形式在空間分布上的過渡地域，是城市擴張過程中已經開始城市化但還未完全融入城市體系的農村地區。它具有如下幾個特征：一是過渡性。城鄉結合部在地域上是城市和農村的交錯帶，在經濟和社會要素的組成上具有城市和農村的雙重特點，其形成過程是漸變和過渡性的。二是動態性。隨著城市的動態發展，城鄉結合部也由城區向外圍農村擴展，城鄉結合部位置的動態變化，導致其人口和經濟等諸多要素也呈現動態發展趨勢。三是復雜性。首先表現在其地理環境上，兼具城市和農村的地形地貌；其次是人口構成上，既有農民，也有居民，還有大量的流動性人口；再次是經濟和社會環境構成上，多以服務業和小手工業為主。

二、城鄉結合部地區的公共安全所受威脅表現

公共安全是指多數人的生命、健康和公共財產安全。當代中國正處在巨大的社會變遷和“風險社會”階段，社會矛盾層出不窮。城鄉結合部由于其特有的性質，在發展中呈現出明顯的滯后性，嚴重的制約著城市的發展和農村的建設，特別是在公共安全方面更是對我國的公共安全管理提出了嚴峻的挑戰，主要表現在以下幾點：

（一）受人為因素影響的事故性災難日趨高發

一方面，城鄉結合部地區由于基礎設施限制，不宜發展大型企業或高端服務性產業，從而使大量中小型企業依靠城市經濟圈的輻射效應快速發展，這些企業規模小、技術低、管理差，導致事故性災難發生的人為因子大量積聚；二是隨著城市產業結構調整升級，加之城鄉結合部地區的地租相對城市較低廉，基礎設施較農村地區較為完善，大量落后的產業遷移到此地區，諸如煙花爆竹廠、灰石長、垃圾廢水處理廠等。這些企業在利益的驅使下，更容易忽視基礎安全設施建設，而員工由于自身的素質較低，安全意識也相應較低，于是，在突發的事故災難中，企業和員工不能及時進行自救，這不僅給企業自身的發展和員工的生命帶來威脅，更是威脅到周邊居民的人身和財產安全。

（二）基礎設施建設落后，交通事故頻發

城鄉結合部地區的基礎設施建設沒有納入國家規劃建設當中，許多道路都是由當地居民自行建設，且多為單行道，路面沒有用混凝土進行平整，路旁沒有任何的交通安全標志。在道路上行使的大多是農用車輛、摩托車、三輪車等機動車輛，這些車輛的性能較弱，大多數沒有牌照，駕駛人員的技術落后且安全意識缺失，在復雜的路況下交通安全事故多發，而事后的解決辦法大多是私了，沒有上報有關交通管理部門，因而城鄉結合部地區居民的人身安全沒有保障。

（三）公共衛生安全矛盾逐漸凸顯

一是城鄉結合部的排污設施不到位，公共衛生條件差。城鄉結合部居民區沒有接通市政排污網絡，排污管道多是由當地的地下溝渠改造且沒有專門的疏通機構和人員，加之企業排污設施與居民排污設施混雜在一起，排污能力有限。二是城鄉結合部地區的醫療機構和設施缺乏，大量的外來人員就醫只能依賴當地的衛生所和私人小診所，這些醫療機構缺乏應有的醫療設施、人員以及技術，導致居民的病情不能得到及時控制，面對突發的公共衛生安全事故，也缺乏相應的應急處理能力。

（四）城鄉結合部地區居民成分復雜，社會治安形勢嚴峻

城鄉結合部地區一個明顯的特點就是農居混雜，外來人口居多，因此治安問題尤為嚴峻。一是大量外來人口涌入城鄉結合部地區，使得原有的社區管理資源匱乏；二是外來流動人口成分比較復雜，大多數人的知識水平低、法律意識差，受到犯罪分子的引誘后易走上違法犯罪道路；三是本地居民有著強烈的排外心理，對外來人口具有某種不認同感，雙方易引發口角，甚至是軀體和武力沖突，所以城鄉結合部成為治安高危地帶。

（五）群體性事件和極端行為成為新的威脅

城鄉結合部地區居民的最主要的經濟收入就是房租，許多居民利用城鄉結合部土地動態變化和區位條件的特殊性，不顧現行的土地法規政策規定，紛紛在已有的房屋上私搭亂建，擴大建筑面積，以獲取更大利益。這些違章建筑沒有經過專業的規劃，大多是在年限教久遠的老房上增建，施工準備不足，施工單位多為私人承包，不僅存在巨大安全隱患，而且在相關管理部門進行整治時，有的逐利者會不惜以極端方式引發群體圍觀，阻礙相關部門的執法工作，諸如自焚、跳樓等。

三、城鄉結合部地區公共安全治理思路

我國真正進行公共安全治理的時間并不長，公共安全治理建設還不夠完善，對城鄉結合部地區而言，城市管理不能延伸到此地區，而城郊農村村委會管理能力有限，因此，城鄉結合部的公共安全治理應該根據其特殊性，以國家公共安全治理總方針為指導，吸收城市和農村公共安全治理建設的經驗，以“預防為主，防抗救相結合”的治理戰略指導實踐工作。

首先，要把城鄉結合部地區的公共安全治理納入和諧社會建設體系，強化相關機構的風險意識。城鄉結合部作為“城市之尾，農村之首”，其和諧和穩定程度關系到城市的擴展和農村的建設。公共安全是和諧社會的一大特征，因此，政府應當樹立并強化公共安全的風險意識，加強風險教育，塑造風險觀念，及時把握和認知公共安全漏洞，這是積極應對城鄉結合部地區公共安全問題的思想前提。

其次，城鄉結合部地區要以城市安全治理模式為借鑒，以農村村民管理為依托，建立以城鄉結合部本地居民為主的自治機構。一是吸收具有相對穩定性的流動人員與本地居民組成統一的公共安全防控機構，由城鄉結合部居民管理委員會統一領導，統一指揮；二是要做好應急預警和演練機制。對本地區頻發的公共安全事件，要做好總結，在事故發生前要做好應急演練工作，在事故發生后，要及時做出應急處理機制；三是要做好信息引導機制。由于城鄉結合部地區居民成分較為復雜，人口流動性高，文化素質較低，法律觀念較差，要對他們進行觀念疏導與信息引導，避免有的人員在思想上走上極端，遇到危險事故缺乏正確的處理方式。

復次，要從源頭上杜絕公共安全的威脅性因子。一是要對進入城鄉結合部地區的企業進行安全性和環保性評估，在引進外來企業時不能只著眼于經濟利益，更要注重引進企業的發展與本地區環境承載力相適應；二是對在本地居住的流動性人口要嚴格做好登記手續，加強出租房屋、流動人口的管理，加強有劣跡重點人員的調查、幫助和管控；三是對違章搭建、亂丟棄、亂排放現象進行重點整治，當地政府部門要規范土地的開發與管理，對違章搭建、私自擴建現象進行嚴厲打擊，衛生管理部門要規范垃圾傾倒點并及時清理。

最后，要加大城鄉結合部地區的基礎設施建設和公共安全產品的供給。城鄉結合部地區管理資金來源沒有納入城市管理規劃體系，農村管理資金又處在自身難保的階段，因此，城鄉結合部地區的管理機構應該合理規劃財政資金，對部分公共產品可以實行私人供給，特別是對公共衛生設施，應該引入有能力的私人醫療機構，對零散的小診所進行引導重組，對公共排污系統的收費可以由居民自行收支，相關管理部門做好監督工作，這樣，才能在合理利用有限公共資源的情況下，為城鄉結合部地區的安全做好保障，也為城鄉結合部地區的和諧有序發展做好準備。

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〔責任編輯：侯景清〕