政府與人民的法律關(guān)系及其平等化趨勢分析

曹尋真

【摘要】論證政府與人民法律地位平等是歷史發(fā)展的必然趨勢。統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型政府的產(chǎn)生和存在基礎(chǔ)，需要從政治、經(jīng)濟(jì)和文化等角度進(jìn)行分析，為政府與人民關(guān)系走向平等勾勒出藍(lán)圖。新公共服務(wù)理論和公共權(quán)利分配理論對歷史的反思與期待會隨著公民社會的崛起而得到落實(shí)，市場經(jīng)濟(jì)則為其落實(shí)提供了外部環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】政府 人民 法律關(guān)系 平等

統(tǒng)治型政府的存在基礎(chǔ)

在統(tǒng)治行政時期，為了維護(hù)既定的社會秩序，君主被賦予神格，被視為上帝或神的代言人，擁有對臣民的所有權(quán)和支配權(quán)；政府是行政主體，人民是行政客體，兩者之間的行政實(shí)踐關(guān)系是由上而下、垂直統(tǒng)御的命令與服從的關(guān)系。單向度的政府與人民關(guān)系有其產(chǎn)生和存在的政治、經(jīng)濟(jì)和文化根基。

政治根基—政府的軍事實(shí)力。統(tǒng)治型政府是以皇權(quán)為核心形成的官僚體系，按照職權(quán)來分割社會資源，君主和官僚處于政治權(quán)力的核心，百姓處于政治生活的邊緣地帶，政府與人民之間呈現(xiàn)出“主從型”的關(guān)系。政府與人民法律地位不平等的根源是以武力立國，在舊政府被國內(nèi)外敵對勢力沖垮的基礎(chǔ)上建立起來的新政府，是在戰(zhàn)亂中演變成新軍閥的舊政府臣僚組建的一整套行政官僚機(jī)構(gòu)。開國皇帝是最大的軍閥，擁有空前的影響力；地方實(shí)力派掌握著在戰(zhàn)爭中鍛煉出來的軍隊(duì)，占有以食邑為表現(xiàn)形式的社會資源；普通百姓居于社會下層，處在體制之外。這種不平等之所以在一定歷史時期內(nèi)得以維持，根本原因在于政府的軍事實(shí)力—軍隊(duì)是百戰(zhàn)之師，大小軍事頭目具備超高能力，而且他們?yōu)榻Y(jié)束戰(zhàn)亂作出了很大貢獻(xiàn)，因此，人民能夠接受不平等關(guān)系的事實(shí)。

經(jīng)濟(jì)根基—自給自足的自然經(jīng)濟(jì)。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會里，基本的經(jīng)濟(jì)形態(tài)是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，以家庭為單位，呈分散式布局，以獨(dú)立和封閉為特征。與自給自足的自然經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的家族制度深深根植于數(shù)千年的中國社會中，必然產(chǎn)生由“家”而“國”的治理模式，家族結(jié)構(gòu)擴(kuò)大至國家結(jié)構(gòu)。“家國同構(gòu)”是宗法社會的顯著特征，“家”與“國”在組織結(jié)構(gòu)方面有共同性。“國”與“家”形式無異，君權(quán)與父權(quán)實(shí)質(zhì)為一，這為高度集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)提供了繁育的土壤和環(huán)境—國君如父，各級地方官是百姓的“父母官”。家與國的系統(tǒng)組織與權(quán)力配置都是嚴(yán)格的家長制。家庭觀念在中國傳統(tǒng)文化中有著重要的地位，因此，統(tǒng)御型的政府與人民行政實(shí)踐關(guān)系得以產(chǎn)生和發(fā)展，影響力至今存在。

文化根基—“官本民末”的行政文化。行政文化是指在行政活動過程中，影響和決定參與者行為的一系列與行政有關(guān)的傳統(tǒng)價(jià)值和思想道德等意識形態(tài)的總和。一個民族的行政文化在長期歷史發(fā)展過程中已經(jīng)形成定勢，滲透入政治法律制度中，影響到每一個成員的政治思維。①在不同的歷史時期，不同的行政文化背景會產(chǎn)生不同的行政管理思想，政府與人民關(guān)系的定位也會不同。我國傳統(tǒng)行政文化以權(quán)力崇拜為特征，出于維護(hù)君主專制及其官僚體制合法性的需要，已經(jīng)內(nèi)化為官員和民眾的一種穩(wěn)定而持久的心理狀態(tài)。“家國同構(gòu)”的政治模式是“官本民末”的行政文化得以存在的社會根源，在統(tǒng)治行政時期，官民關(guān)系扭曲，臣民意識強(qiáng)化，行政人員既是帝王的家臣又是百姓的父母官，這種缺失公民主體意識的行政文化至今仍有影響力。

管理型政府的存在基礎(chǔ)

當(dāng)社會進(jìn)入相對穩(wěn)定時期，統(tǒng)治行政逐漸被管理行政取代。管理行政以價(jià)值中立為原則，奉行以“效率至上”為導(dǎo)向的管理主義。在管理行政時代，政府是管理主體，公民是管理客體，政府的基礎(chǔ)是官僚制，其是以自身為中心的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、以官僚組織結(jié)構(gòu)為特征的集權(quán)形式的“權(quán)力本位”政府。

政治根基—社會相對穩(wěn)定時期，政府集權(quán)面臨挑戰(zhàn)。社會相對穩(wěn)定時期，在順應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的壓力之下，政府與人民之間面臨著壓迫與反抗、獨(dú)裁與民主的矛盾困境，主要表現(xiàn)為政府“權(quán)力本位”地位的動搖。其根本原因在于政府自身。一是軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的降低。和平年代，軍隊(duì)缺乏實(shí)戰(zhàn)鍛煉，軍隊(duì)核心人物隨著社會環(huán)境的變化而流轉(zhuǎn)，戰(zhàn)斗力和凝聚力與新立國時期不可同日而語，從而政府會盡力避免不穩(wěn)定。二是領(lǐng)袖個人權(quán)威的淡化。在核心層新老成員交替過程中，開國元勛逐漸故去，新生代國家領(lǐng)導(dǎo)人并無殊勛，從而越發(fā)走近大眾。三是國際環(huán)境的影響。隨著國際交流的深入，民主的政治體制和思想激發(fā)了專制體制下的人民對自由平等博愛的渴望，政府會在輿論上對人民做出讓步。

經(jīng)濟(jì)根基—效率導(dǎo)向下的管理主客體單向緯度的延伸。管理主義在西方公共行政領(lǐng)域的理論和實(shí)踐工作中的主導(dǎo)地位肇始于1887年發(fā)表的《行政學(xué)研究》的美國學(xué)者威爾遜。縱觀管理主義的發(fā)展過程，其追求的核心目標(biāo)是效率和經(jīng)濟(jì)效能，體現(xiàn)了以一貫之的“效率至上”的行政目標(biāo)與追求。這一時期的政府與人民關(guān)系遵循著嚴(yán)格的管理主義導(dǎo)向—“劃槳”或“掌舵”的表述意味著政府作為管理主體的定位，“被管理者”、“理性經(jīng)濟(jì)人”的表述意味著人民作為工具理性的管理客體定位。管理行政強(qiáng)調(diào)政府的“主體性”地位，堅(jiān)持主體相對于客體的優(yōu)先性。在管理主義“主客二分”的思維模式主導(dǎo)下，政府與人民關(guān)系始終在管理主體與管理客體單向度的思維框架內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。②而其背后總的經(jīng)濟(jì)根基，是工業(yè)社會資本主義經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展背景下衍生的效率至上精神。

文化根基—全球化時代對國家的行政文化提出挑戰(zhàn)。行政文化包括人們對行政行為的態(tài)度、信仰和感情，以及平常所遵循的行政方式和行政習(xí)慣等，是文化在行政活動領(lǐng)域的表現(xiàn)，它的形成受到歷史條件、地理環(huán)境、社會制度、民族習(xí)慣等多方面因素的影響。在全球化時代，國家之間以經(jīng)濟(jì)技術(shù)往來為紐帶，互利共生，全球范圍的有機(jī)經(jīng)濟(jì)整體逐步形成，人類有可能在全球利益的基礎(chǔ)上形成共同的價(jià)值觀。對于行政文化而言，全球化具有一些積極因素。首先，國家間經(jīng)濟(jì)相互依賴逐步深化，共同利益明顯增多，利益融合有利于國際關(guān)系改善，也會促進(jìn)各國家傳統(tǒng)行政文化的改善。其次，隨著世界格局向多極化發(fā)展，現(xiàn)行國際體系在應(yīng)對全球性問題上日漸乏力，轉(zhuǎn)型是大勢所趨，國際體系轉(zhuǎn)型會促進(jìn)各國對其傳統(tǒng)行政文化進(jìn)行調(diào)整。再次，在全球化背景下，國家主權(quán)越來越多的向政府間國際組織轉(zhuǎn)移，促使一國的國內(nèi)規(guī)則盡可能與國際規(guī)則協(xié)調(diào)一致，而國際統(tǒng)一規(guī)則的形成有利于新的國際行政文化的形成。

在以上諸多因素的合力作用下，“官主民從”的行政文化已不合時宜，“官民平等”的行政文化正在形成并逐漸產(chǎn)生影響力，政府應(yīng)該在還有一定實(shí)力的前提下向人民做出讓步，以換取國內(nèi)的穩(wěn)定和國際上的生存發(fā)展空間。

服務(wù)型政府的存在基礎(chǔ)

隨著人民經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，管理主義導(dǎo)向的單向度政府與人民關(guān)系有所動搖，政府與人民關(guān)系必須轉(zhuǎn)型的壓力開啟了行政實(shí)踐和行政價(jià)值主客體之間的雙向互動關(guān)系的探索。隨著以公平民主理念為核心的憲政主義的發(fā)展，一幅全新的社會治理遠(yuǎn)景—服務(wù)行政，越來越清晰地進(jìn)入人們的視閾。

政治根基—公民社會的形成推動了政治向民主化方向發(fā)展。英國學(xué)者赫爾德指出：“民主在今日要繁盛發(fā)達(dá)，就必須被重新構(gòu)建為一種雙向現(xiàn)象：一方面涉及國家權(quán)力重塑，一方面與重構(gòu)公民社會有關(guān)。”中國在改革開放以后，政府工作的重心轉(zhuǎn)移至經(jīng)濟(jì)建設(shè)，過于集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變，市場經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，一些自治組織和非政府組織得到發(fā)展，個人的自由權(quán)利得到承認(rèn)和保護(hù)。但中央集權(quán)的慣性還在，配套政策和法律保障尚不完善，社會團(tuán)體力量薄弱，公民社會的發(fā)展還很不充分。根據(jù)社會轉(zhuǎn)型時期中國的實(shí)情，此時應(yīng)培育公民社會，促進(jìn)國家政治向民主化發(fā)展。因此，在當(dāng)代中國，培育公民社會能夠彌補(bǔ)市場失靈的缺陷和填補(bǔ)政府的缺位，促進(jìn)民主政治的完善。

經(jīng)濟(jì)根基—經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)促進(jìn)了公民對政府依賴程度的減弱。從政府的層面來看：一方面，由于經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的深度和廣度都在加大，政府很難繼續(xù)大包大攬，在對政府的角色定位上，政府作為管理主體的定位受到挑戰(zhàn)。另一方面，由于國際經(jīng)濟(jì)文化的交流，自由平等博愛精神漸入人心，專制獨(dú)裁的政府在國際大環(huán)境下生存空間越發(fā)不足，公民的管理客體定位逐漸動搖。從人民的層面來看：在市民文化和人文精神的作用下，公民主體意識逐漸覺醒，從而參與理念增強(qiáng)，利益表達(dá)機(jī)制隨之暢通。隨著私有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民作為價(jià)值主體的地位有了經(jīng)濟(jì)后盾；隨著公民社會逐步形成，制度化的保障措施有了現(xiàn)實(shí)的可能性。由此，公民的“老板”色彩越發(fā)濃厚，具備了成為被服務(wù)者的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

文化根基—憲政主義對單向緯度的反思。作為對處于主流地位的管理主義的回應(yīng)，憲政主義對其進(jìn)行了批判與反思。憲政主義在政府角色定位上主張“劃槳”而非“掌舵”，對公民的認(rèn)識實(shí)現(xiàn)了由“被管理者”到“被服務(wù)者”的轉(zhuǎn)變。憲政主義歷經(jīng)了三個階段：沃爾多的傳統(tǒng)憲政主義、弗里德里克森的新公共行政和登哈特的新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，從行政實(shí)踐的角度看，行政主體與行政客體之間形成實(shí)踐關(guān)系，政府為管理主體，公民為管理客體；從行政價(jià)值的角度看，公民與政府之間形成價(jià)值關(guān)系，公民為價(jià)值主體，政府為價(jià)值客體。新公共服務(wù)理論反思了單向度的政府與公民關(guān)系，是憲政主義的最新理論成果，在其邏輯導(dǎo)向下，政府作為行政實(shí)踐關(guān)系主體的同時又是行政價(jià)值關(guān)系客體，而公民作為行政實(shí)踐關(guān)系客體的同時也是行政價(jià)值關(guān)系主體，這就促進(jìn)了政府與公民的關(guān)系由單向緯度到雙向互動的轉(zhuǎn)變。

歷史的反思與期待

鑒于傳統(tǒng)的政府與人民的關(guān)系已不符合時代發(fā)展需要，構(gòu)建政府與人民之間雙向互動的關(guān)系就需要在反思?xì)v史和關(guān)注現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上以新的眼光重新審視。新公共服務(wù)理論以其新穎而充分的理論依據(jù)對單向度政府與人民關(guān)系進(jìn)行了歷史的反思，公共權(quán)利分配理論是對政府與人民行政實(shí)踐關(guān)系向平等合作模式的期待，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)為政府與人民關(guān)系的重塑創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

新公共服務(wù)理論—對單向度政府與人民關(guān)系的反思。美國學(xué)者登哈特承認(rèn)新公共管理理論對于當(dāng)代公共管理實(shí)踐所具有的重要價(jià)值，同時對新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論的缺陷進(jìn)行了批判，試圖建立一種更凸顯民主價(jià)值、更適合公民社會發(fā)展和公共管理實(shí)踐需要的新理論，于是，一種新的公共行政理論—新公共服務(wù)理論被提出并得以建立。新公共服務(wù)理論可歸納為兩種主要思想：其一，新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府的職能是服務(wù)，服務(wù)對象是公民，體現(xiàn)了政府不應(yīng)作為公共部門的代言人，而應(yīng)代表公民，扮演“主權(quán)者”的代理人這一新角色的要求。其二，新公共服務(wù)理論重視人而非效率，強(qiáng)調(diào)公正和平等，認(rèn)為公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品，彰顯了價(jià)值理性，深化了公共行政的“公共性”涵義。新公共服務(wù)理論作為憲政主義的最新理論成果，探討了公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演角色，為政府和公民角色的重塑提供了新的方法，為反思單向度的政府與人民關(guān)系提供了新的視角。

公共權(quán)利分配理論—對雙向互動型政府與人民關(guān)系的期待。從公共權(quán)力歸屬和運(yùn)用上的分配角度來分析公共事務(wù)治理中的政府與人民行政實(shí)踐關(guān)系，以公民是否直接參與到公共事務(wù)治理中為標(biāo)準(zhǔn)可區(qū)分為“直接民主”和“間接民主”兩種模式。由于直接民主的實(shí)現(xiàn)條件的苛刻性，間接民主便成為公共事務(wù)治理的主要現(xiàn)實(shí)模式。在間接民主模式中，政府和公民的力量強(qiáng)弱有著此消彼長的過程，在公共事務(wù)中的地位和作用有所不同，政府與公民關(guān)系也因而會出現(xiàn)不同的模式：其一，“強(qiáng)政府—弱公民”關(guān)系下的政府主導(dǎo)模式，精英治理是核心理念。其二，“弱政府—強(qiáng)公民”關(guān)系下的公民制衡模式，公民自治為主要特征。其三，“強(qiáng)政府—強(qiáng)公民”關(guān)系下的平等合作模式，法治政府是追求目標(biāo)。政府與人民關(guān)系發(fā)展到了平等合作階段，意味著政府與公民關(guān)系不斷接近民主的方向，是理想的發(fā)展趨勢。隨著信息時代的到來，政府與公民的平等合作被認(rèn)為是公共事務(wù)治理的理想模式。從公共權(quán)利分配的角度看，完善的間接民主也是對“平權(quán)型政府”的期待。

市場經(jīng)濟(jì)—政府與人民關(guān)系重塑的外部環(huán)境。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府與公民的服務(wù)與被服務(wù)的平等關(guān)系決定了政府職能將發(fā)生轉(zhuǎn)化。一是引導(dǎo)型政府。政府確定公共政策，引導(dǎo)社會精英對其中的專業(yè)性問題進(jìn)行前瞻性研究以提出應(yīng)對之法，同時廣泛聽取民眾意見以便完善。二是服務(wù)型政府。政府從經(jīng)濟(jì)、文化的諸多方面為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。三是責(zé)任型政府。行政權(quán)力的公共性決定了政府公共服務(wù)的核心是公共責(zé)任，公共責(zé)任履行的充分程度也就成為判斷政府公共服務(wù)優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能有所轉(zhuǎn)化，公民有了自主選擇權(quán)，從而逐漸改變了原先的政府與公民之間單向度的不平等關(guān)系，走向了雙向互動的平等關(guān)系。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的政治是民主政治，政府經(jīng)過民主選舉的程序產(chǎn)生，公民在一定時限內(nèi)把管理社會的權(quán)力委托給政府，政府承諾在一定條件下為公民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，雙方形成—種契約式的平等協(xié)作關(guān)系。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府要監(jiān)督公民，促使公民合法行使權(quán)利和積極履行義務(wù)；公民也要對他們委托出去的權(quán)力的運(yùn)用情況以及行使這些權(quán)力的人的道德水平和負(fù)責(zé)程度進(jìn)行監(jiān)督，以保證權(quán)力在預(yù)定軌道上正當(dāng)運(yùn)行。

綜上所述，研究統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型政府的產(chǎn)生和存在基礎(chǔ)，需要從政治、經(jīng)濟(jì)和文化等角度進(jìn)行全方位的分析，以期為實(shí)際工作提供理論依據(jù)，為政府與人民關(guān)系走向平等勾勒出藍(lán)圖。新公共服務(wù)理論和公共權(quán)利分配理論對歷史的反思與期待會隨著公民社會的崛起而得到落實(shí)，市場經(jīng)濟(jì)則為其落實(shí)提供了外部環(huán)境。政府與人民之間地位的演化往往存在歷史的相通性，一般來說，隨著社會的發(fā)展，政府與人民雙方地位的平等化傾向增強(qiáng)，對雙方權(quán)利義務(wù)尤其是對政府一方的限制程度也將不斷提高。由此可以預(yù)見，政府與人民之間全方位的平等關(guān)系是歷史發(fā)展的必然趨勢，其將隨著政治、經(jīng)濟(jì)和文化的進(jìn)一步發(fā)展而得到落實(shí)。

（作者為蘇州大學(xué)王健法學(xué)院博士研究生）

注釋

①周瑞麟：“論傳統(tǒng)行政文化對政府與公民關(guān)系的影響”，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004年第6期。

②高振楊：“政府與公民關(guān)系的歷史邏輯”，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版），2008年第3期。