德國高等教育績效撥款制透視

趙凌

摘 要：與傳統的“投入導向撥款制”不同，績效撥款制依托于責任制、評價機制和經費劃撥機制三者的聯動和耦合。德國高等教育績效撥款始于20世紀90年代，所屬各州在推行績效撥款制上可謂不遺余力，特色紛呈，從而對該國高等教育經費使用效益的最大化，乃至整個高等教育發展的優質化產生了巨大的推動作用，這值得我們思考與借鑒。

關鍵詞：德國；高等教育；績效撥款

由投入導向撥款轉向產出導向撥款是世界高等教育財政改革的基本趨勢。德國自20世紀90年代中期開始便積極試行績效撥款制(performance—based funding)這一德國特色的產出導向撥款制，對該國高等教育的發展產生了深遠而積極的影響。然而，是何原因驅使德國推出績效撥款制的？這種撥款制由哪些基本因素構成，該國各州又是如何具體實施這一撥款制的？本文試圖就這些問題作些探究。

一、績效撥款制發軔的主要動因

20世紀90年代以來，德國各州將實施績效撥款作為落實高等教育責任制的重要舉措之一。州預算緊縮的壓力、社會對責任制(Accountabilities)的關注，高等教育政策重點轉向講求質量和形成差異，使得績效撥款逐步成為德國聯邦政府和州政府解決財政撥款難題的優先選擇。1993年，巴伐利亞州率先實施了依據產出的教學和科研經費撥付形式。[1]此后，其他各州也陸續實施形式多樣的績效撥款。

所謂績效撥款制是一種政府部門的撥款機構依據高等教育機構先前確定的行動目標及實際工作中的目標達成度對高等教育機構進行績效評價，并依據評價結果進行撥款的制度。績效撥款具有兩個顯著的功能。功能之一是它通過公開的績效評價使得撥款過程和結果更為公開透明，撥款過程和方法更易于接受專業人員和公眾的監督和檢查。績效撥款的另一功能則是通過將評價結果與撥款額度掛鉤，發揮州政府的政策導向作用，有利于高等教育機構更好地適應政策要求。

公立高校是德國高等教育體系中的主力軍，其運行完全依賴財政撥款，且必須遵循德國預算法規。德國高等教育財政撥款具有四個鮮明的特征：即單項預算（代表支出類型）先于財政年度而確定；高等教育機構必須遵循預算分類原則，實行專款專用；高等教育機構人員的薪金依據崗位結構而定；經費不得轉移到下一財政年度。傳統上，德國的資金撥付采用酌情增量資金撥付模式，這種資金撥付的依據是上一年的預算，撥付時會根據通貨膨脹的情況酌情增加，或根據總預算的規定進行調整。[2]即依據去年的預算撥款基數，并考慮通貨膨脹和預算增減因素，而確定下一年度預算撥款總額。它是政府及高校雙方協商的結果，決策過程通常缺乏足夠的公開性和透明度。

傳統的缺乏成本核算和分類管理的財政撥款制度，極大地限制了高等教育機構自主發展的潛能。就教學撥款而言，單純的增量撥款方式也易于導致高等教育機構之間資源分配的不平等狀況的持續。就科研撥款而言，聯邦與州有關機構傳統上主要是基于高校科研水準的預評估進行經費劃撥的。這種科研撥款未能充分考慮科研機構實際科研績效的因素，往往使科研撥款缺乏對高校這一科研主體強有力的激勵作用。

20世紀90年代以來，德國政府考慮本國的國情，嘗試進行財政撥款改革。一些州政府提出十分明確的政策目標，即在撥款過程中引入競爭機制，實行政府撥款與高等教育機構的教學及科研績效掛鉤的方法，來增加撥款的靈活性和實效性，以期通過撥款方式的改變促使同類高等教育機構之間產生更多的競爭，形成各個高等教育機構之間的更大差異。[3]

總的說來，德國高等教育績效撥款主要受如下四個因素的推動。[1]

一是新公共管理思潮的影響。新公共管理理論認為，政府可引入準市場機制，以代替直接供應公共產品的方法，從而產生節約成本的政策結果；政府也應引入績效合同制，關注權威與責任的相對應，以此作為提高績效的關鍵環節。德國政府致力于形成一種兼顧院校自治和分權管理的治理模式，并使用競爭性的商業管理工具達成政策目標。[4]這一社會思潮的興起，對德國聯邦與州教育撥款機制的改革提供了輿論準備與直接思路。

二是法律的保駕護航。聯邦議會和州議會通過的一系列法律為績效撥款的實施提供了法律基礎。2005年1月26日，聯邦議會進行了《聯邦德國高等教育法》的第四次修訂。修訂的重點之一是推行以績效為導向的高等教育財政改革。修訂后的《聯邦德國高等教育法》指出：“國家高等學校財政以其在研究和教學以及在促進科學后備人才方面所取得的績效為導向，同時也考慮高等學校在實現平等任務方面所取得的進步。”[5]這一條款的要旨就是引入以高校績效為基礎的政府撥款模式。各州隨后也在所制定的高等教育法中充實和完善了績效撥款的相關規定。

三是政策的導向作用。20世紀90年代以來，德國高等教育政策進行調整，即通過引入競爭機制和優質化發展戰略來改變高等教育的既有格局。聯邦政府和州政府以擴大高校之間的差異和促進競爭為口號，力圖使高等教育機構在獲得研究經費、保障教育質量等方面更具競爭性。此外，各州還加強了對高等教育機構的評價。

四是財政體制改革的杠桿效應。面對政府預算緊縮的嚴峻挑戰，德國在公共經費的投入方面有必要采用厲行節約的原則，并實現由投入導向的撥款體制向產出導向的撥款體制轉變，主要舉措包括依據績效評價進行撥款，引入諸如目標管理和成本核算等管理手段。

二、績效撥款制架構的核心要素

作為一種高等教育的財政保障制度，績效撥款制一經推出，便對德國高等學校的運行產生了巨大的影響，推動了該國高等教育的有序有效發展，引起了世界各國的關注。那么，德國的高等教育績效撥款制的內在結構究竟是怎樣的呢？它是怎樣保障教育經費使用效益的最大化，從而保障該國高等教育發展的高品質化的呢？總體上看，德國的績效撥款制是由以下幾個方面的核心要素有機構成的。

（一）責任制：績效撥款的重要手段

20世紀90年代以來，德國大學在校生數持續快速增長，而公共高等教育經費增長較為緩慢，高等教育經費供求矛盾突出。如何將有限的公共高等教育經費撥付給公立高校便成為撥款機構十分關心的問題。州政府決策者希望將財政撥款用在刀刃上，使經費得到合理的分配，并使經費的使用效益最大化。

為確保撥款的合理分配，德國各州政府必須采用責任制（accountability mechanism），加強對公立高校經費使用績效的監控。通過增撥或減撥經費的辦法，對公立高校先前經費的使用情況進行獎優罰劣，即加大對經費使用績效高的高校的撥款力度，減少對經費使用績效低的高校的撥款數額。換言之，每一個經費接受機構即高等學校，不再可以像以往那樣，拿到經費就算完事，對于經費的使用情況可以不受監督；而是必須對所獲得的教育經費的使用效益承擔相應的責任，即必須保證經費的使用合理化、最優化，使之產生的教育發展效益最大化。

落實責任制的關鍵在于明確各自的責權利，并形成督查機制。德國各州政府提出高等教育政策目標，并通過撥款機制引導高校達成此目標。具體說來，州政府須確定公立高校績效標準和績效評價指標，利用績效評價手段，定期測查公立高校在達成目標方面取得的進展，最終核定對公立高校的經費撥付。實施績效撥款后，撥款機構撥付經費給公立高校的過程較之以往大為簡化；公立高校的特定績效與特定撥款完全掛鉤，也就大大強化了績效因素的硬約束功能。

落實責任制還需要實時了解公立高校的目標達成度。就衡量達成目標方面所取得的進展而言，有四種基本分析模型。一是投入、生產和產出分析模型，用于測量完成學業、離開學校時學生在知識技能方面的掌握或形成情況。二是資源效率和使用效益分析模型，旨在測量諸如教師、空間、設施等關鍵資源的利用效率，它一般采用比率分析方法。三是各州的需要和投資回報率分析模型，主要用來測量高等教育機構滿足所在州經濟發展需要（諸如勞動力的準備方面）的情況。四是消費者的需要和投資回報率分析模型，主要用于測量高等教育滿足學生個體發展需要的程度（諸如大學生的鞏固率和畢業率、畢業生的就業率）。這四種分析模型各有利弊，德國政府在對其高等教育機構的目標達成度進行考察時，有選擇地使用上述分析模型，以確定公立高校的責任落實情況。德國各州政府在通過績效撥款手段追求責任制方面，還十分關注競爭性撥款作用的發揮。教學經費的分配主要取決于高校人才培養的數量和質量，科研經費的獲取主要取決于研究者個體和團隊的競爭。州政府采取擴大差異和鼓勵競爭的高等教育政策，通過績效撥款促進同類高校內部形成相互競爭、相互促進的局面。

（二）績效評價制：確定是否給予績效撥款的客觀標準

績效撥款有賴于績效指標體系的建構和利用該指標體系進行實際測評。事實上，缺少評價機制，績效撥款便會缺乏令人可信的依據和標準。20世紀90年代以來，德國在州層面對公立高校的績效評價逐步展開。公立高校績效評價指標主要包括：在校大學生數、生師比、畢業生就業率、學生實際修業年限、優質課程數量、新課程計劃的數量、畢業生質量、公立高校爭取到的第三方經費、公立高校成功申請到和主持的研究項目的數量、由德意志研究聯合會的科學家提出的關于高校研究水平的評價意見、吸引到的科學界和社會各界名流的人數。德國高等教育績效評價機制應用的結果表明，在評價過程中，績效評價指標應通過自下而上和自上而下相結合的方式產生；高校管理者和州行政管理者必須協同參與績效指標的確定；指標不宜單一化；績效評價指標最好不超過20個；指標應當具有激勵功能；績效評價結果應及時有效地告知政策制定者、高校教師和公眾。德國各州部分教學和科研經常費撥付充分利用績效評價機制，績效評價結果直接決定撥款的有無和多少，故績效評價機制成為引導公立高校組織行為的重要杠桿。

（三）透明劃撥制：強化績效撥款公開性

績效撥款的目標能否實現，在很大程度上是維系于撥款過程的透明度的。只有當撥款過程是透明、公開的，才有可能出現你追我趕的良性競爭局面。為此，德國各州采取如下三個措施來增加撥款的公開性和透明性。一是擴大利用績效撥款方式予以撥付的經費比例。傳統上德國高等教育撥款屬于增量撥款，撥款是州政府與公立高校協商的結果，決策過程缺乏公開性和透明性，公立高校的績效不對撥款數量和比例產生直接的影響，這在一定程度上妨礙了公共高等教育經費的有效配置和利用。績效撥款是依據績效評價結果來撥付經費，對公立高校來說，其撥款的數額、評價標準及評價結果、撥款的計算結果都是公開的，故撥款過程和結果具有較大的可預見性。20世紀90年代以來，德國各州政府不約而同地將公立高校的辦學經費分為基本部分和增量部分，并逐步增加增量部分的比重，一般為2%~10%。辦學經費中的增量部分就是采用績效撥款模式劃撥的。擴大增量部分所占比例對公立高校具有更大的激勵作用。二是將產出評價結果與撥款數額直接相關聯。州政府將公立高校的產出水平和撥款數額直接相關聯，績效撥款數額直接取決于教學和科研產出的數量和質量。[6]如此一來，公立高校便不得不將目光更多地投向人才培養、科學研究和社會服務方面的產出。公共高等教育經費依據產出指標評價結果進行撥付，產出指標便成了人們關注的焦點問題之一。在德國，高等教育的產出指標分為直接產出指標和間接產出指標。其中直接產出指標包括高等教育機構的教學和科研方面的指標，即學生累積的學分數、授予的學位數、科研論文數、專利數。而間接產出指標則包括畢業生在勞動市場中取得成功的狀況、畢業生就業對口率、高等教育機構獲得第三方經費的成效。漢斯·烏爾里希·庫普(Hans-Ulrich Kuepper)對投入導向撥款和產出導向撥款的機制進行了比較，見表1。

三是采用公式撥款法，即將一部分財政撥款根據績效指標以公式方式分配。公立高校的績效表現達到預定要求就能獲得指定數額或比例的州財政撥款，撥款與績效評價結果之間的關系是一種自動的關系，是一種由撥款公式制約的明晰關系。依據向社會公開的績效撥款方案，在公開的評價實施和結果公布后，公立高校能夠清楚地知曉自己能得到多少撥款，此舉大大增加了財政撥款的透明度，有利于高校更好地爭取經費、制定經費使用計劃和用好經費。

三、績效撥款實施的基本舉措

如何有效實施高等教育的績效撥款制，以最大程度地提高教育經費使用的效益，從而推動高等教育的快速優質發展？德國各州基于本地高等教育與經濟發展的實際，紛紛推出了特色不同甚至風格迥異、重心不一的“績效撥款”舉措，其中最為引人注目并取得良好效果的，當推以下諸州的做法。

（一）巴登—符騰堡州：數量取向和激勵取向結合

2000年，巴登—符騰堡州議會頒布《大學法》(The University Law)，該法規定，州須實施績效撥款，大學須設立大學委員會，負責大學規劃和內部經費分配。1997年州長、州財政部長和各所大學一起制定了《聯合協議》（Solidarity Pact），明確了十年發展規劃，確定了大學財政的立法基礎。

在州長與所有大學校長經過長時間的談判后，2000年該州采用聯合撥款模式(the Joint Funding Model)撥付高等教育經費。這一模式將撥款分成兩個部分：數量取向撥款(Quantity-orientated Funding)和激勵取向撥款(Incentive-oriented Funding)。就數量取向撥款來說，該州政府規定的評價指標體系包括：自第一學期至第十學期的大學生數；前兩年年均畢業生數；來自州政府的第三方經費；所獲得的第三方經費總量；前兩年的博士學位獲得者總數。就激勵取向撥款而言，該州政府設計了由下述8個指標組成的評價指標體系：（1）本年度畢業生數量與第四和第五學期在校大學生數之比（這一指標旨在評估學生的鞏固率）；（2）超過規定學習期限（大學為9學期、高等專業學院為8學期）的大學生數的減少幅度；（3）留學生數的增加幅度；（4）每年度撥款中第三方經費比例的增加幅度；（5）女畢業生數的增加幅度；（6）獲得博士學位和教授備選資格的人中女性所占比例的提高幅度；（7）教職工中女性所占比例的提高幅度；（8）女教授人數的增加幅度。[7]上述兩個指標體系都涉及績效評價，州政府依據績效評價結果撥付經費。從績效撥款制的推行結果來看，傳統大學失去了部分資源，而應用性科技大學則因此得到了更多資源，原因在于指標體系設計中第三方經費這一指標的權重較大，應用性新科技大學獲得的第三方經費較多。

（二）巴伐利亞州：依照“5—11”體系分層分解撥付

巴伐利亞州是德國最早實施績效撥款的州。1993年頒布的《巴伐利亞州高等教育法》規定，在教學撥款時，必須考慮在規定培養周期內學習的在校大學生數和畢業生數。1998年修訂后的《巴伐利亞州高等教育法》規定：建立高校校長委員會(The Presidential Committee)，加強高等教育宏觀管理；改變預算管理方法，可以將結余經費轉到下一個年度使用，擴展預算項目的相互兼容性。《巴伐利亞州高等教育法》提出州須進行教學和科研評價，并依據評價結果實施基于績效和能力的撥款( Performance and Capacity Based Allocation of Funds)。

巴伐利亞州高教經費依照“5—11”體系分層分解撥付，實際上指的是，該州將高等教育經常費劃分為五大塊，依據11種指標來撥付。

具體說來，“5—11”體系的構成包括：（1） 基本經費，共占學校總經費的25%。其中相關于教授數（指標1）的經費占20%，相關于教師總數（指標2）的經費占5%。（2） 額外教學經費，占學校總經費的43%。其中相關于規定學制期內學生數（指標3）的經費占20%，相關于畢業生、在校生數比例（指標4）的經費占5%，相關于畢業生數（指標5）的經費占18%。（3）國際化經費，約占學校總經費的2%。它取決于獲得洪堡獎學金的人數（指標6）。（4） 額外科研經費，約占學校總經費的25%。其中獲得的第三方資金指數（指標7）、獲得博士學位和教授備選資格的人數（指標8）的指數分別占20%和5%的權重。（5） 實現男女平等目標所需經費，占學校總經費的5%左右。其中女教授比例（指標9）指數、女性學術人員的比例（指標10）指數、正在爭取博士學位和教授備選資格的女性人數的比例（指標11）所占的權重則分別為1%、2%和2%。[8]為了更好地實施績效撥款，巴伐利亞州建立了高等教育機構計算機決策支持系統，為所有教育機構提供相關管理信息。

全部教學和科研經常費也可以分為三個方面，其中依據第1至3個指標的評價結果撥付的經費屬于參照能力及學生數標準(the Capacity or Student Number Criteria)的撥款，依據第4至8個指標的評價結果撥付的經費屬于參照績效標準(Performance Criteria)的撥款，依據第9至11個指標的評價結果撥付的經費屬于參照平等標準(Equality Criteria)的撥款。

（三）黑森州：基本、績效、創新和特別預算四分法并存

黑森州在推行高等教育績效撥款制方面也不甘落后。1998年，《黑森州高等教育法》頒布，并于1999年和2000年進行了修訂。州立法者主張實施產出導向的管理改革，引入成本核算。2003年，黑森州進行預算改革，引入新的預算體系。所有高等教育機構得到一個總預算( One Total Budget)。撥款依據評價結果而定，對不同高校來說，指標的權重不同。黑森州高校也從州政府那里得到的績效取向的總預算包括四個部分，即基本預算（Basic Budget）、績效預算（Performance Budget）、創新性預算（Innovation Budget）和特殊預算（Special Budget）。

基本預算撥款占高等教育機構預算的80%，以確保高等教育機構履行科研、教學和初級學術人員培養職能所需的基本經費，從而使高等學校常規的抑或基本的科學研究工作、教學工作以及年輕教師的進修深造活動得以正常進行。

績效預算占高等教育機構預算的10%，它依據教學和科研的績效評價結果而定。為了提供激勵機制，在績效預算撥款方面，高等教育機構若在質量提升方面有明顯的表現，就可得到額外資助。績效評價指標包括：（1）所獲得的第三方經費額；（2）德意志研究聯合會針對該學校研究生院、研究團隊和合作研究中心的經費額;（3）具有博士學位和教授備選資格的人數；（4）女教授的人數；（5）非德國籍的外國留學生中處于規定學制期內的人數；（6）畢業生數（尤其是女畢業生數）；（7）在規定學制期內畢業的人數。

創新性預算占高等教育機構預算的5%，它包括對科研和教學方面的重要項目的經費資助，這些項目包括新建科研中心、新設課程和學習領域、知識和技術轉移項目。創新性預算依據項目認證和事后的外部評價結果而定。

特殊預算占高等教育機構預算的5%，它包括對試驗性課程、大學博物館、大學農業開發項目等的撥款。依據常規的標準化計算方法，這方面的經費預算往往無從列支，高等學校也因此無法獲得。有鑒于此，黑森州政府在高等教育撥款時給予了“特殊處理”，即單獨列支、“特殊預算”，以推動高等學校相關工作的開展。[9]

參考文獻：

[1][7][8][9] Lydia Hartwig．Financial Management and Governance in HEIs of Germany[R]．Paris：OECD，2004.18,16,20,23 .

[2]米歇爾·列申斯基．德國高等教育中的財政和績效導向預算：競爭激發效率[J]．北京大學教育評論，2008（1）：135.

[3]弗蘭斯·F·范富格特.國際高等教育政策比較研究[M]．王承緒等譯．杭州：浙江教育出版社，2001.192.

[4] Lydia Hartwig．Funding System and Their Effects on Higher Education System[R]．Paris：OECD，2006.1 .

[5] 周麗華．德國大學與國家的關系[M]．北京：北京師范大學出版社，2008.172.

[6] Ben Jongbloed．Performance-based Funding in Higher Education：An International Survey[R]．ParisOECD，2001.3.

（責任編輯 陳志萍）