天津東疆保稅港區向自由貿易港區轉型實施路徑研究

摘要：現階段，將天津東疆保稅港區建設成為自由貿易港區對我國經濟貿易發展具有很強的現實意義。文章通過對進一步明確自由概念，梳理保稅港區向自由貿易區轉型的政策體系，結合天津東疆自由貿易港區的具體情況，從頂層設計和底層創新兩個方面提出了天津東疆保稅港區向自由貿易港區轉型的具體政策建議。

關鍵詞：東疆報稅港區；實施路徑；自由貿易區

一、 引言

天津東疆保稅港區于2006年8月31日經國務院批準設立，規劃建設面積10平方公里。2007年12月11日，保稅港區一期4平方公里正式封關運作。2012年9月，海關總署批復東疆保稅港區整體封閉監管，東疆保稅港區10平方公里實現整體開關。隨著《天津北方國際航運中心核心功能區建設方案》（國函[2011]51號）、《國務院關于促進海關特殊監管區域科學發展的指導意見》（國發〔2012〕58號）等一系列政策文件的發布，天津東疆保稅港區進一步明確了發展方向，即整合海關特殊監管區域類型，完善政策和功能，強化監管和服務，為保稅港區向自由貿易港區轉型提供了政策性指導和支持。在這樣的歷史機遇下，天津東疆保稅港區轉型升級為自由貿易港區將對我國的經濟貿易發展戰略產生重大影響，對其轉型升級路徑進行深入研究具有很強的現實意義。

二、 保稅港區向自由貿易港區轉型政策框架設計

明確自由貿易港中“自由”概念，是保稅港區向自由貿易港區轉型有的放矢地進行政策框架設計的基礎。最初的“自由”是免稅的概念，對應于貨物進出口環節的自由。隨著全球化，人員、資金等各類要素流動變得更為頻繁，自由的范疇也在變化，當前的“自由”范疇更廣，在貨物進出口自由的基礎上，發展為貿易項下的匯兌自由，還包括資本項下的匯兌自由（即投資自由），以及人才流動自由。由此可以看出，為了實現保稅港區向自由貿易港區轉型，需要在貨物流動自由、貿易匯兌自由、投資自由、人員往來的自由四個方面實現政策突破。

基于以上四個方面的自由，相對應的自由貿易港區政策框架可以分為頂層設計和底層政策創新。在頂層設計中，首先是國家層面對于自由貿易港區的立法，以國家立法的形式確立自由貿易港區的法律地位及相關政策。同時，在頂層設計中，重點需要解決在貨物、貿易、投資、人員四個方面的政策突破。

其次，為了實現這四方面的自由，政策框架中還需要包含一系列具體操作層面的政策，即底層的政策創新。具體包括：海關監管政策、稅收政策、金融政策、鼓勵發展航運服務業的政策、口岸交通政策、外匯管制政策、吸引人才的政策等等。具體的政策框架見圖1。

三、 天津東疆保稅港區政策實施現狀與效果評價

1. 海關監管政策。天津東疆保稅港區在海關監管政策方面，進行了深入探索，實施了分類通關、轉關模式創新和特殊商品海關監管的監管模式。2012年天津關區的海關特殊監管區域監管進出區貨值超過200億美元，同比增長30%以上。

分類通關模式。自2011年11月1日起，東疆保稅港區按照企業信用等級和貨物等級實行進出口分類通關，整個通關環節縮短至10分鐘，離境貨物的通關作業時間平均縮短近50%。

轉關模式的創新。依據海關總署2006年9月實施的“屬地申報、口岸驗放”通關模式，東疆與24個內陸海關開展區域通關合作，允許全天候預約通關，完善“無水港”體系。區域通關業務量2012年近6萬票，稅收總額也將近210億元，較2006年增長20余倍。

特殊商品海關監管創新。針對葡萄酒進口等小批量、高價值貨物，海關、質檢部門優化了進口流程，實現了手續提前辦理、報關報檢并聯進行、整進分出三大特點，節約了通關時間。截至目前，優惠的政策已吸引20多家葡萄酒企業在保稅港區落戶。針對冷鏈產品，制定了《東疆進口凍品報關報檢指南》，對凍品的報關報驗進行了優化，縮短了通關時間。針對汽車通關，使用了汽車檢測線，啟動了自助簽證系統，實現了“落地即檢、一次性進庫”。針對飛機租賃，通過“空中申報、落地放行”、“紙質單據審核前置、監管難點后移”等舉措，基本實現“當天申報、當天放行”，最大限度降低了航空公司的通關成本，確保飛機及時投入使用。截至2012年底，累計完成租賃飛機72架。

2. 商務環境政策。依據《天津東疆保稅港區管理規定》，2012年東疆保稅港區頒布《東疆保稅港區行政審批服務窗口管理規定》，建立“東疆綜合服務大廳”提供全程一條龍服務。企業注冊登記由原來的24天減少至3 天，行政審批時限大大縮短。

對于人才的吸引，天津東疆保稅港區也采取了一系列的獎勵措施，詳見表1。

3. 稅收政策。東疆保稅港區針對不同類型的企業實施了減免營業稅、增值稅，出口退稅及加速折舊等優惠稅收政策，吸引了大量航運、物流、融資租賃、現代服務企業落戶。融資租賃飛機進口環節增值稅稅率從17%降至4%。優惠稅收政策吸引了大量企業落戶東疆保稅港區。

在離島退稅政策方面，盡管天津東疆保稅港區的離島購物退稅政策已上報至財政部，但目前仍無批復。

4. 現代航運服務業發展促進政策。通過實行《天津東疆保稅港區促進產業發展暫行規定》、《天津東疆保稅港區鼓勵船舶登記和船公司運營的暫行辦法》及《關于天津北方國際航運中心核心功能區營業稅政策的通知》等，輔以優良的區位條件，東疆保稅港區的航運現代服務業得到蓬勃發展。

截至2012年底，區內注冊的航運、物流、租賃、結算、市場交易等具有航運中心特征的現代服務業企業數量占八成以上，超過700家。

自2010年9月28日起天津國際貿易與航運服務中心每日發布天津航運指數（TSI）。TSI是反映天津及北方地區航運市場運價水平的綜合性指數。2012年11月7日，天津航運指數增加了沿海集裝箱運價指數。該指數起到了價格發現的作用，同時又是金融衍生品的基礎。

5. 金融政策。金融政策創新主要針對融資租賃和離岸金融業務方面。

融資租賃。東疆保稅港區在融資租賃方面享有融資租賃貨物出口退稅一次性完成；融資租賃飛機環節進口增值稅僅為4%，是全國最優惠的政策；實現了海工結構物融資租賃的出口退稅。截至2012年底，在東疆注冊的各類租賃公司達到253家，其中單機公司192家，單船公司36家，總部型租賃公司25家，累計完成租賃飛機72架、離岸船舶26艘、飛機發動機6臺，租賃總資產約43億美元。

離岸金融。國家外匯管理局于2012年9月28日下發了《關于將天津東疆保稅港區納入外商投資企業外匯資本金結匯改革試點范圍的批復》，同意在東疆保稅港區試行外商投資企業外匯資本金意愿結匯改革試點政策。天津東疆保稅港區成為國內首個“資本項意愿結匯”保稅監管區域。“意愿結匯”便利了匯兌，尤其是目前人民幣升值的背景下，企業提前結匯大大降低了企業的匯兌風險，有助于吸引外資投資。

四、 天津東疆保稅港區現有政策體系存在的問題

1. 在國家層面沒有針對自由貿易港區進行立法。通過對天津東疆保稅港區及國內其他保稅港區與國際自由貿易區的政策比較分析，相關政策制度的法律地位將直接影響天津東疆保稅港區向自由貿易港區轉型的發展空間。當前，我國保稅港區政策在國家層面內仍沒有統一的法律，在實施過程中各部門之間所依從的法律不同，溝通協調的難度大，造成了通關程序繁雜，資金浪費，時間浪費。在實際操作中，海關監管環節上無法做到“境內關外”，我國的保稅港區仍是關稅區不是非關稅區，而要實現轉型必須有與《海關法》同等級別的立法方可實現。沒有國家層面的立法，就無法使創新政策穩定化，政策不確定性風險增大。

自由貿易區立法是保稅港區向自由貿易區轉型的必要條件，也是政策創新頂層設計的關鍵。缺乏國家層面的立法及相關政策，對東疆保稅港區向自由貿易港區轉型的影響主要體現在：海關區內監管無法實現貨物、船舶、人員等真正意義上的“自由”，無法最大限度地發揮保稅港區在國際中轉、國際配送、國際采購、國際貿易、航運租賃上的政策優勢。

2. 綜合營商環境有待進一步改善。當前，國內保稅港區的優惠政策均呈現出多頭管理、多頭負責的局面，尚未形成完整的政策體系，缺乏政策之間的相互協調和配合。這一局面下，依靠單一政策很難對整個營商環境加以改善，如東疆保稅港區正在研究的國際船舶登記制度，除交通部門外，還涉及到財政、商務等諸多部門。這方面對東疆保稅港區向自由貿易港區轉型的影響主要是：不能使航運融資、航運交易、航運租賃和離岸金融服務這四項功能發揮最大的優勢和作用。

3. 海關監管未真正實現“境內關外”。目前，我國的保稅港區區內仍舊屬于海關監管范圍，區內各類業務尚需報備海關（比如艙單貨物信息不能滿足海關統計要求，導致中轉業務繁瑣），而國際上的自由貿易港區內不屬于海關管轄范圍，等同于關境之外，享有高度的自由度，為船舶、貨物、人員的進出提供了更多的便利。客戶對入區退稅的需求不夠迫切，其節約的時間效應不明顯。保稅港區的最大優惠體現在為企業節省了繳納的關稅，但這在保稅區內已得落實，因此保稅港區“港口”的優勢并未發揮。由于政策未落到實處，貨主也未享受到監管模式優化帶來的好處。

4. 稅收存在政策創新的空間。而相對于國際上的主要航運國家和地區，我國的綜合保稅港區在航運稅收上的差距較大，主要集中于船舶購置環節的關稅和進口增值稅、運輸收入流轉稅、出租收入流轉稅、企業所得稅、船員的個人所得稅。香港、新加坡、日本、歐盟在船舶關稅、進口增值稅、運輸收入流轉稅、出租收入流轉稅上，均采用零稅率；企業所得稅方面，歐盟、日本等國采用了國際通行的噸稅制；香港和新加坡采取了較低的所得稅率（17%左右），同時對懸掛本國旗和運往第三國的貨物的船舶實行免所得稅；船員在國際航行期間所得免征所得稅。

目前天津東疆保稅港區稅收政策中，相對處于劣勢的是啟運港退稅等航運相關的稅收政策，這對于發揮保稅港區的國際中轉優勢、提高貨物流動的便利性和人員往來的便利、促使航運要素聚集方面受到了影響。

五、 天津東疆保稅港區向自由貿易港區轉型實施路徑建議

1. 頂層設計。東疆保稅港區想成為自由貿易港區，必須解決政策體系的頂層設計，即在國家立法層面賦予自由貿易港區法律地位，這既是與國際貿易慣例接軌的做法，又是實現未來向自由貿易港區轉型的前提保障。

建立自由貿易港區的法律制度優勢主要在兩個方面：一是實現與國際通行慣例的接軌，即“先立法，后設區”的制度；二是通過中央立法的形式，有利于整合和協調各種政策資源，提高行政管理效率。鑒于我國保稅港區的現狀和未來發展趨勢，建議參照外國成功立法經驗，結合我國自身國情，由最高立法機關制定一部基本法律——《自由貿易區法》，囊括保稅港區、出口加工區、經濟開發區、保稅物流園區、保稅區的法律地位是最佳的選擇。

此外，通過國家立法，賦予自由貿易港區較高的法律地位，可以有效解決目前海關對于區內貨物監管導致的通關不便的難題，實現區內自由。同時，建議海關總署在試行《辦法》一段時期之后，刪除名稱之中“暫行”的修飾，變更為《中華人民共和國海關保稅港區管理辦法》，消除入駐區內的企業、特別是外資的后顧之憂，以維護法律法規的穩定。

對于未來政策突破的重點-航運稅收，同樣需要在國家立法層面予以支持，從目前的情況看，沒有國家立法的保障，實現與國際接軌的航運稅收體制難度較大。

2. 底層創新。在未來自由貿易港區的政策框架頂層設計的基礎上，政策框架的底層創新包括海關監管政策、稅收政策、船舶登記政策、離岸金融、融資租賃和管理體制創新等一系列政策，但是針對天津東疆保稅港區自身的實際情況，其政策創新的突破點是兩個方面：一是積極推進國際船舶登記制度及相關配套政策；二是探索航運稅收政策體系的構建，其核心是研究啟運港退稅的運作模式。

積極推進國際船舶登記制度創新及相關配套政策。積極推進國際船舶登記制度的改革創新是實現航運要素在東疆聚集，推進北方國際航運中心核心功能區建設的任務要求。未來政策突破的重點在船公司股權比例、船齡、船舶配員、船舶融資租賃等方面。同時，天津東疆保稅港區要認識到單純依靠單一政策，很難實現預期的效果，需要一系列配套措施的支撐，最終使綜合營商環境得到改善，包括稅收、海關、融資租賃政策等等，進而形成航運要素的聚集。因此，建議由天津市政府出面協調海關、國稅總局、海事等部門，進一步完善登記制度的政策體系，在操作層面上為進入該登記制度的船舶提供便利，使之發揮最大的政策優勢，避免出現此前有關政策出現的問題和未達預期效果的情況。

探索天津東疆啟運港退稅的運作模式。從上海洋山的啟運港退稅運行效果分析，未來東疆應重點在啟運港退稅的操作環節和管理流程上進行創新，提高退稅的時效和便利，避免上海洋山啟運港退稅在政策設計上較多的限制條件，而導致政策的效果甚微。建議由天津市政府牽頭，促成國稅與財政兩部門制定無水港啟運港的退稅優惠政策的出臺。同時，對以天津市或天津濱海新區為主導，設置鼓勵無水港啟運港退稅專項資金的可行性進行分析，為西部開發省份的政府和困難企業解決困難。

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作者簡介：楊釗，天津濱海綜合發展研究院副研究員，天津大學管理學博士。