實踐新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的路徑選擇

郁鴻勝

關鍵詞 新型城鎮(zhèn)化 主體形態(tài) 路徑選擇 強鎮(zhèn)戰(zhàn)略

導讀：國務院即將批復的城鎮(zhèn)化規(guī)劃明確提出了城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，因而上海的新型城鎮(zhèn)化要放在長三角城市群和上海都市圈的框架中去思考。在這樣的意義上，都市圈建設就是上海新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，必須用都市圈網絡系統(tǒng)來布局規(guī)劃上海新型城鎮(zhèn)化，其核心內容是：要將上海打造成為與國際大都市相匹配的，由特大城市、大城市、中等城市和小城市組成的世界城市等級規(guī)模體系。

黨中央、國務院高度重視新型城鎮(zhèn)化。黨的“十八大”報告提出，要走一條中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路。城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務，是擴大內需的最大潛力所在，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略被提到了一個新的高度。美國經濟學家、諾貝爾獎金獲得者斯蒂格列茨教授把中國的城鎮(zhèn)化和美國的高科技并列為影響21世紀人類發(fā)展進程的兩大關鍵因素，并認為城鎮(zhèn)化是新世紀對中國的第一大挑戰(zhàn)。

一、“城市化”還是“城鎮(zhèn)化”？

城市化，有時也稱城鎮(zhèn)化，到底應該用那個詞呢？城市化和城鎮(zhèn)化，在英文中的表述是同一個詞：urbanization。所謂城市化，是一個學理的概念，國內外學者對城市化的概念從人口學、地理學、社會學、經濟學等角度予以了闡述。其最本質的內涵是：城市化就是一個國家或地區(qū)的人口由農村向城市轉移、農村地區(qū)逐步演變成城市地區(qū)、城市人口不斷增長的過程。在此過程中，城市基礎設施和公共服務設施的水平不斷提高，同時，城市文化和城市價值觀念成為主體，并不斷向農村擴散，農村中城市特質的增加也屬于城市化范疇。城市化就是生產力進步所引起的人們的生產方式、生活方式以及價值觀念轉變的過程。

所謂城鎮(zhèn)化，這是中國學者創(chuàng)造的一個新詞匯。這一詞的出現(xiàn)顯然要晚于“城市化”。據(jù)粗略統(tǒng)計，近年來，關于城鎮(zhèn)化的概念，至少有20種以上。城鎮(zhèn)化是一個歷史范疇，它是一個發(fā)展中的概念。中共第十五屆四中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞。

“城鎮(zhèn)化”的定義：指農村人口不斷向城鎮(zhèn)轉移，第二、三產業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、城鎮(zhèn)規(guī)模擴大的一種歷史過程。它主要表現(xiàn)為，隨著一個國家或地區(qū)社會生產力的發(fā)展、科學技術的進步以及產業(yè)結構的調整，其農村人口居住地點向城鎮(zhèn)的遷移和農村勞動力從事職業(yè)向城鎮(zhèn)二、三產業(yè)的轉移。城鎮(zhèn)化的過程也是各個國家在實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化過程中所經歷的社會變遷的一種反映。城鎮(zhèn)化的核心是：人口就業(yè)結構、經濟產業(yè)結構的轉化過程和城鄉(xiāng)空間社區(qū)結構的變遷過程。城鎮(zhèn)化的本質特征主要體現(xiàn)在三個方面：一是農村人口在空間上的轉換；二是非農產業(yè)向城鎮(zhèn)聚集；三是農業(yè)勞動力向非農業(yè)勞動力轉移。

從目前使用城市化和城鎮(zhèn)化的范圍來看，學術理論界從學理的角度出發(fā)更愿意提“城市化”。從實踐和政策設計上，相關者更多的是提“城鎮(zhèn)化”。

按照我國的現(xiàn)實發(fā)展進程，用城鎮(zhèn)化概念更為現(xiàn)實些。比如，我國設市的城市有655個，其中，人口超過100萬以上的城市有122個，50萬～100萬人的城市有118個，50萬以下的城市就有400多個，還有19239個建制鎮(zhèn)。目前，我國的城市化率已經超過50%。也就是說，我國13.5億人就有50%的人生活在城市（鎮(zhèn)）。由于中國城市處于一個人口承載力與資源供給力都比較弱勢的環(huán)境之下（有400多個城市是缺水型城市，其中200多個城市是嚴重缺水的城市），所以，中國城市根本無法容納近7億多人口的生活空間。我國實行的是以大城市為中心，以中小城市為骨干，以小城鎮(zhèn)為基礎的城鎮(zhèn)化方針，所以，城鎮(zhèn)是中國人口轉移的主戰(zhàn)場，大部分人口應向城鎮(zhèn)聚集，而不是向大中城市轉移。

我國城鎮(zhèn)在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)等社會保障和公共服務均等化方面與城市相比較，仍然存在著一定差異，絕大多數(shù)進鎮(zhèn)人員和大城市居民在城市生活方面比較也還有很大差距，這是由于我國的區(qū)域發(fā)展不平衡、城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡造成的。因此，在近50%的人口進入城市和城鎮(zhèn)的態(tài)勢下，且絕大多數(shù)人口進入城鎮(zhèn)的現(xiàn)實情況下，提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，符合我國城市化過程中的現(xiàn)實基礎。

二、“城鎮(zhèn)化”內涵的演繹過程

黨的“十六大”報告第一次明確提出“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”，提出中國的城鎮(zhèn)化就是“農村富余勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢”。這是根據(jù)我國土地資源少，耕地更少，城市用地與耕地、水資源之間的矛盾突出的國情，迫使我們要走一條健康的、可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路而提出的戰(zhàn)略設想。在城鎮(zhèn)化的道路發(fā)展上不要那種初級工業(yè)化階段的城鎮(zhèn)化，而是城鎮(zhèn)化必須要與科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路相適應，決不步西方發(fā)達國家對資源破壞的后塵，避免走先污染后治理、先蔓延后整治的彎路，必須走城市與生態(tài)、城市與農村、城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化協(xié)調發(fā)展的路子。十六大報告還提出要堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。這也是黨的文件第一次對“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”的完整表達。

黨的“十七大”報告補充提出了“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”的重要內涵：“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。”這是第一次將小城鎮(zhèn)建設提到了重要位置。具體地說，“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”就是要走好三條具體的道路，即“中國特色自主創(chuàng)新道路”、“中國特色新興工業(yè)化道路”和“中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路”。這個提法為黨的“十八大”報告提出的“新四化”即新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化，奠定了重要的戰(zhàn)略基礎。這是因為，我國面臨著多重經濟轉型的背景，即城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、市場化、國際化緊密相聯(lián)，與東部和中西部城鎮(zhèn)化方向緊密相聯(lián)。同時，政府與市場在城鎮(zhèn)化進程中扮演的角色緊密相聯(lián)，農民工與推動城鎮(zhèn)化的土地政策緊密相聯(lián)。

黨的“十八大”報告對中國特色的新型城鎮(zhèn)化提出了新要求。在“十六大”和“十七大”的基礎上，黨的“十八大”報告在新型城鎮(zhèn)化內涵表述上，我們可以這樣來理解：新型城鎮(zhèn)化發(fā)展途徑就是相聯(lián)工業(yè)化良性互動，相融農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展；新型城鎮(zhèn)化建設的目的就是解決制約持續(xù)健康發(fā)展的重大結構性問題；新型城鎮(zhèn)化道路的方法就是科學規(guī)劃城市群規(guī)模和城市布局，增強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展能力；新型城鎮(zhèn)化道路的政策重點就是公共服務、戶籍和土地，農業(yè)轉移人口市民化；新型城鎮(zhèn)化道路的目標就是形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系。

中國城鎮(zhèn)化和美國高科技將是21世紀拉動世界經濟的“兩大引擎”。黨中央、國務院高度重視新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。李克強總理提出了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念：新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化、目的是擴大內需、破解深層次矛盾——土地、戶籍、社會管理、資源、生態(tài)和環(huán)保等問題，基礎是產業(yè)支撐。2013年3月，李克強總理在江蘇省江陰市新橋鎮(zhèn)調研時，主要強調了兩個方面：一是城鎮(zhèn)建設要成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的重要節(jié)點；二是城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)產城結合，重視農業(yè)發(fā)展與改革。李克強總理指出股份合作、家庭農場、專業(yè)合作等多種形式是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的方向。

認真領會李克強總理在今年赴江蘇考察新型城鎮(zhèn)化的實踐，給人們一個重要啟示，那就是新型城鎮(zhèn)化一定要結合農業(yè)現(xiàn)代化，也就是說，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程需要有一個農業(yè)的工業(yè)化部門來支撐，通過工業(yè)化來帶動城鎮(zhèn)化。如農村的發(fā)展通過建立家庭農場形式，提高農業(yè)勞動生產力，將農村勞動力解放出來，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。李克強總理曾經分析了我國的三元經濟結構，即在中國傳統(tǒng)經濟的二元結構的基礎上，不能走從傳統(tǒng)農業(yè)社會直接轉變?yōu)楝F(xiàn)代工業(yè)社會的發(fā)展道路，而必須經歷一個農業(yè)部門、農村工業(yè)部門與城市工業(yè)部門并存的三元結構時期。李克強總理認為，這種三元結構已在中國形成，城市化的實現(xiàn)可以看作是三元結構轉換成為一元結構的最終標志。他提出了城市化的逐步推進及其所促進的農村工業(yè)部門自身產業(yè)結構的變化，從根本上說有利于我國農村工業(yè)化從“數(shù)量型”過渡到“質量型”。這樣的觀點就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化的內涵。

上海新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的家庭農場受到了韓正書記的高度關注，上海統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、產城融合的新型城鎮(zhèn)化進入到了一個新的歷史階段。為此，在認真理解新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展內涵基礎上，我們提出了上海實踐新型城鎮(zhèn)化的政策建議。

三、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的路徑選擇

城鎮(zhèn)化是新世紀對中國的第一大挑戰(zhàn)。縱觀近百年來世界發(fā)達國家城鎮(zhèn)化走過的路程來看，從地緣經濟的范疇上，不外乎有三種發(fā)展模式，如歐美城鎮(zhèn)化模式、拉美城鎮(zhèn)化模式和東亞城鎮(zhèn)化模式。中國究竟如何借鑒這三種城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的經驗和教訓，走出一條中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，是國人思考的重要問題。

歐美城鎮(zhèn)化是一個典型的以內聚型為主的工業(yè)革命帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展的范式，它具有幾個基本特點：一是城鎮(zhèn)化進程相當漫長。歐美主要國家從城鎮(zhèn)化率20%發(fā)展到40%，有些竟用了近100年的時間。究其原因，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化高度同步發(fā)展。歐美城鎮(zhèn)化的動因主要是依靠本國和本地區(qū)的工業(yè)化帶動，沒有大規(guī)模的外國資金投入，產業(yè)主要靠本國或本區(qū)域發(fā)展，因此，產業(yè)結構調整的漸進性和平穩(wěn)性，使得政府和民眾在城鎮(zhèn)化過程中，還有時間來系統(tǒng)規(guī)劃科學的城鎮(zhèn)體系，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了工業(yè)化帶來的最適宜居住的生活環(huán)境，保護了數(shù)百年來歷史悠久的建筑風貌和人們傳承經典的生活方式。因此，至今我們都能看到歐洲的城鎮(zhèn)建設——城在村中、村在林中、林在畫中，給人一種經歷滄桑感的現(xiàn)代美麗小城鎮(zhèn)的清涼意境。二是政府加強城鎮(zhèn)化的過程管理。在歐洲及北美，為了適應快速工業(yè)化過程，政府實施管理最有效的手段就是制定法律。為城鎮(zhèn)化將產生的土地、就業(yè)、補償、社會保障、人口遷移、貧困化、老齡化等問題都逐項作出了規(guī)定。政府更是加強了城市規(guī)劃的研究，對城市的人口規(guī)模實施控制，對產業(yè)定位、交通設施、水電氣煤、生態(tài)環(huán)境等都一一作了最適宜居住的人性化規(guī)劃。這些都為歐美城鎮(zhèn)化的開發(fā)和保護歷史文化傳承奠定了重要的基礎。

拉美城鎮(zhèn)化是一個典型的以外商直接投資帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展的范式。它具有以下幾個基本特點。一是區(qū)域快速城鎮(zhèn)化。拉美有些國家的城鎮(zhèn)化率從20%發(fā)展到40%只用了十幾、二十年時間。這些國家城鎮(zhèn)化率很高，如阿根廷89.6%、巴西79.9%、墨西哥75.4%、烏拉圭93.7%。究其原因，由于拉美大多數(shù)國家經濟水平低、底子薄，發(fā)展經濟的沖動力很強。由于發(fā)達國家的產業(yè)結構調整和產業(yè)轉移，拉美一些國家抓住了全球化和一體化的大趨勢，實施招商引資，使得這些國家和地區(qū)的發(fā)展主要依靠外商直接投資帶動。外商直接投資的最終目的，是占用拉美廉價的土地、資源和勞動力，在國際市場上得到平均利潤率。因此，拉美國家的大量土地資源和勞動力被快速占用，大量的農田一晚上就變成工業(yè)用地，大量的農民失去耕作土地，農村變?yōu)槌擎?zhèn)，農民變?yōu)槌鞘胸毭瘛６钦疀]有做好外商直接投資引起的快速城鎮(zhèn)化的管理準備。拉美國家的政府無法控制快速城鎮(zhèn)化的局面，大量的失地農民進城，人口迅速膨脹，沒有就業(yè)，沒有收入，沒有社會保障，城市產生了嚴重的貧富分化。在巴西里約熱內盧，近800萬的大城市，有世界上第二大的貧民窟，成千上萬的城市貧民擁擠在環(huán)境極其惡劣的居住區(qū)。一邊是城市貧民窟，另一邊又是富人區(qū)的深宅大院、豪華別墅，貧富懸殊。在拉美城市化發(fā)展很快的國家，由于農民失地、失業(yè)，造成了嚴重的經濟失衡。一邊是外商投資的現(xiàn)代化的新城區(qū)，光鮮的大道、高樓林立的水泥森林，另一邊是破敗不堪的貧民窟。為了逃脫城市衰敗的厄運，有些拉美國家以遷都方式修建新城市，如巴西將首都遷入到巴西利亞，以規(guī)劃方式修建城市，政府則采取了嚴格控制人口的措施。但是，近年來由于城鎮(zhèn)化發(fā)展太快，巴西利亞市新的貧民窟也逐步形成。拉美國家的城鎮(zhèn)化通常我們又稱為是“拉美陷阱”。

東亞城鎮(zhèn)化主要是以日韓為代表的、以人多地少為特征的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。由于城市人口膨脹、住房緊張、城市土地價格昂貴、交通基礎設施擁擠，城市人口擠在狹小的生存空間中，生態(tài)環(huán)境惡化。在這樣的背景下，發(fā)達國家開展了向城市外圍拓展空間的城鎮(zhèn)化運動。以日本為例，近60年來城市化率每年增長0.62個百分點。由于日本國土有限，日本政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展中采用區(qū)域集中開發(fā)的模式重點開發(fā)三大都市圈，如東京、大阪和名古屋。日本三大都市圈的土地占全國的14.4%，人口占全國的30%，GDP占到了全國總量的50%左右。

日本城鎮(zhèn)化集中開發(fā)的實現(xiàn)形式，主要是建立城市群體系，在城鎮(zhèn)體系建設方面，實行大中小城市和小城鎮(zhèn)并行發(fā)展，大量投資軌道交通和公共交通，將城市群域的大中小城市用軌道交通聯(lián)網銜接。在日本的城鎮(zhèn)布局上，發(fā)展衛(wèi)星城，加強環(huán)境治理，新城、衛(wèi)星城老鎮(zhèn)改造有條不紊，井井有條，創(chuàng)造了一個良好的城鎮(zhèn)空間布局結構。

韓國的城鎮(zhèn)化也有自己的特色，目前城鎮(zhèn)化率達到84%，在近25年中，城鎮(zhèn)化率每年平均增長1.66個百分點。韓國的城鎮(zhèn)化實施“三大政策”：以重化工業(yè)帶動產業(yè)結構調整，以大企業(yè)帶動國家投資增長，以大城市聚集廣大人口。首爾占有全國12%的國土，創(chuàng)造了占全國一半的GDP，通過大工業(yè)、大企業(yè)和大城市化加強集聚力、提高競爭力和實施追趕戰(zhàn)略。

綜上所述，這三種城鎮(zhèn)化模式，沒有一個能現(xiàn)成套用于中國的發(fā)展中，中國應該走一條新型城鎮(zhèn)化的道路。必須深刻理解新型城鎮(zhèn)化的內涵，“新”就是創(chuàng)新，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中要楔入科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的要素；“型”就是轉型，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中要掌握土地從農村向城市空間轉型的力度，要調整農業(yè)經濟向二、三產業(yè)轉型的深度，要控制農村人口向城市人口轉型的速度，要處理好城鎮(zhèn)化與經濟、社會、人口、資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展的關系。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，不能像歐美城鎮(zhèn)化那樣，增加20個百分點要走100年的歷程，但是我們可以吸取城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經驗；我們不能像拉美城鎮(zhèn)化那樣跌進城鎮(zhèn)化的陷阱，但是我們可以吸取政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展中不作為的教訓；我們不能像東亞國家到了人口膨脹到極致時才發(fā)展郊區(qū)，但是我們可以吸取建立集中開發(fā)機制和發(fā)展城市群，實現(xiàn)大中小城市并舉發(fā)展。總之，中國將會走出一條自主創(chuàng)新的城鎮(zhèn)化新路。

四、在都市圈的主體形態(tài)中規(guī)劃上海新型城鎮(zhèn)化

在國務院即將批復的國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，明確提出了城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。國家高度重視城市群建設，上海的新型城鎮(zhèn)化要放在長三角城市群和上海都市圈的框架中去思考，要明確都市圈建設是上海新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。所謂城市群就是城市之間打破行政區(qū)劃，以經濟為紐帶，形成網絡節(jié)點城市。城市群為城鎮(zhèn)化布局起到網絡支撐作用。所謂都市圈就是以中心城為核心，對郊區(qū)節(jié)點城鎮(zhèn)應用城市功能形成輻射和集聚作用。都市圈用網絡系統(tǒng)來布局規(guī)劃上海新型城鎮(zhèn)化，核心內容是：要將上海打造成為與國際大都市相匹配的，由特大城市、大城市、中等城市和小城市組成的世界城市等級規(guī)模體系。

在長三角新一輪的城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，國家將長三角劃定為國家級一級城市群，江蘇和浙江紛紛建立區(qū)域性城市群。比如，寧鎮(zhèn)揚城市群、南京城市群、杭甬城市群，等等。這些城市群的規(guī)劃與布局，將對長三角城市群的城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，產生重要的影響。

（一）建立上海都市圈的基本框架

上海有重點地建設若干個人口規(guī)模超百萬級的次中心城的大城市，強化對中心城區(qū)較強的反磁力吸納產業(yè)與人口的功能，形成市域范圍內層次分明、功能完善、協(xié)調發(fā)展的市域都市圈體系。根據(jù)城市區(qū)位的實際發(fā)展，科學規(guī)劃郊區(qū)的城市數(shù)量和規(guī)模。

未來發(fā)展中，上海可規(guī)劃和建設特大城市1個，大城市（次中心城市）4個，一般大城市5個，中等城市控制在14個左右，小城市（城鎮(zhèn)）控制在若干個。

一是特大城市，即為中心城市，人口規(guī)模在1000萬以上。這是城鎮(zhèn)體系的主體，以外環(huán)線以內地區(qū)作為中心城范圍，人均城市建設用地約75平方米。

二是大城市。大城市包括次中心城市和一般大城市。大城市主要依托產業(yè)基地（或工業(yè)園區(qū)）和城市重要基礎設施發(fā)展而成，起著調整城市布局、合理分布產業(yè)、疏解中心城工業(yè)和人口的作用。具有綜合服務功能，在長三角城市群域起到重要的網絡樞紐的節(jié)點城市。大城市（次中心城市）人口規(guī)模在80萬～100萬。一般大城市人口規(guī)模在50萬～80萬。

三是中等城市。中等規(guī)模城市是市域范圍內分布合理、區(qū)位條件優(yōu)越、經濟發(fā)展條件較好、設施條件較齊全、規(guī)模適中的中心鎮(zhèn)等發(fā)展而成。中等城市人口規(guī)模在30萬～50萬。

四是小城市。小城市是城市與農村之間的連接點，為當?shù)鼐用裉峁┥睢⑸a服務設施。規(guī)劃重點是綜合考慮區(qū)位、交通、資源等條件。它是在建制鎮(zhèn)基礎上和一般集鎮(zhèn)歸并而成。小城市人口規(guī)模在5萬左右。

（二）在郊區(qū)軌交沿線規(guī)劃布局城市

上海郊區(qū)的大中小城市布局，要通過軌道交通網絡，沿線沿點布局有質量的中等城市和小城市。在軌道交通的節(jié)點上，按照空間接近和功能互補的原則，實現(xiàn)“一核”“三帶”的城市總體布局。

“一核”，即上海中心城及拓展區(qū)。“三帶”，主要指沿江蘇、浙江與上海的陸域疆界城市帶、沿上海長江中下游的城市帶和沿杭州灣北岸的城市帶。

沿江蘇、浙江與上海的陸域疆界城市帶，主要城市有松江新城（大城市）、青浦新城（大城市）、嘉定新城（大城市）、楓涇（中等城市）、朱涇（中等城市）。以虹橋樞紐型商務區(qū)為載體，帶動嘉定、青浦、松江等新城建設，聚焦發(fā)展楓涇、佘山等重點門戶新市鎮(zhèn)，成為輻射長三角的總部經濟功能區(qū)、產業(yè)創(chuàng)新區(qū)。沿江蘇、浙江與上海的陸域疆界城市帶可規(guī)劃一批小城市。

沿長江中下游的城市帶，寶山新城（大城市）、臨港新城（大城市）、城橋（大城市）、川沙（中等城市）、羅店（中等城市）、顧村（中等城市）、祝橋（中等城市）、惠南（中等城市）、堡鎮(zhèn)（中等城市）、陳家鎮(zhèn)（中等城市）等。崇明島地區(qū)要高度重視生態(tài)環(huán)境建設和基本農田保護，以成為上海國際大都市中生態(tài)環(huán)境建設的示范地區(qū)。沿上海長江中下游的城市帶可規(guī)劃一批小城市。

沿杭州灣北岸的城市帶，金山新城（大城市）、南橋（大城市）、奉城（中等城市）等。要發(fā)揮臨海、近灣優(yōu)勢，加強濱海城市建設，發(fā)展石油化工以及海洋新型產業(yè)發(fā)展，使之成為沿海大通道的重要示范區(qū)。沿杭州灣北岸的城市帶可規(guī)劃一批小城市。

（三）在郊區(qū)實施強鎮(zhèn)戰(zhàn)略

規(guī)劃建設新型城鎮(zhèn)化的網絡節(jié)點城市，要實施強鎮(zhèn)戰(zhàn)略。目前上海現(xiàn)有建制鎮(zhèn)103個，已經實現(xiàn)或基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的有48個，但農業(yè)仍有一定比重的有30個鎮(zhèn)，基本上是純農業(yè)地區(qū)的有25個鎮(zhèn)。上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出多種類型、各具特色的城鎮(zhèn)。上海郊區(qū)實施強鎮(zhèn)戰(zhàn)略，可充分發(fā)揮城鎮(zhèn)特色，分類推進。上海可分為四類特色發(fā)展城鎮(zhèn)：

第一類是以先進制造業(yè)發(fā)展為主的城鎮(zhèn)。以工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展，城鎮(zhèn)成為承接中心城區(qū)先進制造業(yè)的重要承載區(qū)和周邊先進制造業(yè)的配套區(qū)，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。

第二類是以現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展為主城鎮(zhèn)。以現(xiàn)代服務業(yè)帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展，吸納勞動力，建設商業(yè)商務中心，成為宜居城鎮(zhèn)。

第三類是以現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展為主的城鎮(zhèn)。發(fā)揮農業(yè)基礎雄厚優(yōu)勢，重點發(fā)展經濟作物和糧食生產，形成家庭農場和專業(yè)合作社共同推進發(fā)展模式。

第四類是以旅游、休閑觀光發(fā)展為主的城鎮(zhèn)。發(fā)揮山水特色和歷史文化優(yōu)勢，形成開發(fā)與保護并存，以現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（四）以新城建設為突破口

上海新城建設歷來就是城鎮(zhèn)化的示范區(qū)。始于上世紀50年代末的上海提出將建設閔行、吳涇、松江、嘉定、安亭等5個衛(wèi)星城，每個衛(wèi)星城的人口規(guī)模在20萬人左右。1978年又發(fā)展了金山衛(wèi)石油化工和寶山鋼鐵兩個衛(wèi)星城。1986年《上海市城市總體規(guī)劃》，增加了莘莊、青浦、朱涇、惠南、南橋、城橋等6個衛(wèi)星城，衛(wèi)星城人口不小于10萬人。該規(guī)劃首次明確了上海中心城、衛(wèi)星城、小城鎮(zhèn)和農村集鎮(zhèn)4級城市等級規(guī)劃體系。針對衛(wèi)星城重生產、輕生活的傾向，2001年5月國務院批復了《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》，提出建設11個新城，新城規(guī)模一般在20萬～30萬人左右；在上海市“十一五”規(guī)劃中又提出了建9個新城。

從衛(wèi)星城到新城的發(fā)展歷程，體現(xiàn)了上海經濟社會發(fā)展的時代特征。在未來發(fā)展中，新城將成為新型城鎮(zhèn)化人口發(fā)展的主要載體，將成為上海都市圈的重要網絡節(jié)點城市，將成為推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要區(qū)域，將成為上海產城融合的率先典范。上海新城建設的基本思路是：

第一，堅持規(guī)范建設。以合理的人口密度為基準，嚴格控制新城建設用地規(guī)模，按照集約緊湊、集聚人口的要求，統(tǒng)籌生產區(qū)、辦公區(qū)、生活區(qū)、商業(yè)區(qū)等功能區(qū)的合理分布及適度混合，加強基礎設施和服務設施的配套建設。

第二，堅持發(fā)展方式轉變。走集約、智能、綠色和低碳的城鎮(zhèn)化道路，要改變以房地產或園區(qū)開發(fā)推動新城建設的傳統(tǒng)思路，逐步走向產業(yè)發(fā)展、人口導入與城市發(fā)展同步進行的產城融合的發(fā)展道路，推進新城建設協(xié)調發(fā)展、均衡發(fā)展和集約發(fā)展。

第三，堅持改善環(huán)境。增強服務城市、帶動農村、涵養(yǎng)轉移人口的功能。加強環(huán)境整治和社會管理綜合治理，增強容納外來人口能力。保護生態(tài)用地和農用地，建設綠色隔離區(qū)，提高城市環(huán)境質量的緩沖地帶，促進城市與自然共生。

第四，堅持智能、人文城鎮(zhèn)建設。將信息技術深入運用于城鎮(zhèn)規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設、城鎮(zhèn)管理、城鎮(zhèn)公共服務以及社區(qū)管理。鼓勵城鎮(zhèn)文化多樣化發(fā)展，促進傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化本土文化與外來文化的交融，形成多元、開放、包容的現(xiàn)代城鎮(zhèn)文化。

第五，堅持發(fā)揮創(chuàng)新載體作用。營造包容開放的創(chuàng)新文化氛圍，加強新城與中心城區(qū)協(xié)調一致的制度安排。形成市級層面的推進機制；建立區(qū)政府層面的綜合協(xié)調與管理機制，加強各主體間在新城規(guī)劃、開發(fā)建設、運行管理等方面的協(xié)同合作。探索新城開發(fā)的市場化運作機制，深化投融資體制改革，優(yōu)化新城建設融資政策，完善引資和融資服務，開拓基礎設施建設的新融資方式。

■責任編輯：王 縉