美國稅收改革及其影響研究對我國的啟示

宋棋

摘要：本文通過對美國稅收改革及其影響進行研究，認為美國在中長期將面臨一個實際意義上的財政缺口，減少支出和增加稅收都將有利于本問題的解決，并存在一些既能改善稅收結構又能增加財政收入的可行方法。通過結合我國稅收體制的實際情況，本文對我國稅收改革提出了幾點啟示。

關鍵詞：美國；稅收改革；啟示

一、研究背景和展望

經濟大蕭條及其后遺癥使得美國財政狀況面臨困境，雖然疲軟的經濟可以從短期刺激中受益，但會造成中長期的預算缺口，即使在經濟恢復之后也是一樣。過去十年的稅收減少和支出增加、“大蕭條”和應對當期下滑的經濟政策等導致了2012年和2013年預算赤字。在未來10年，或者說更長的時期，美國將面臨著更大的中央財政赤字，這一點令人擔憂。例如，Auerbach和Gale（2012）表示，在 “照常營業”政策的合理假設下，中央赤字在2013年和2022年之間將達到9.0萬億美元（占GDP的4.5%）；CBO 表示，若將調整期延遲到2018年，當經濟達到潛在GDP時，財政缺口將擴大，額度達GDP的0.5%。如何解決中長期財政問題已迫在眉睫，而解決這些問題需要縮減開支和增加收入兩種手段。

二、稅收改革的措施和影響

（一）縮減稅收支出

由于未來的不確定性所帶來的計劃性支出預計增長將快于GDP的增長，縮減開支將成為解決方案的一部分，特別是對政府醫療保健計劃，近年來由于人口變化和醫療服務的相對價格上升，該計劃支出不斷上升并有持續上升的趨勢。另外，縮減開支有利于刺激經濟增長。具體路徑有：建立一個具有廣泛稅基的稅收體系，并以同一稅率對各種資源和收入進行征稅；擴大稅基需要限制對抵免、減免稅項目的使用；對各種資源和收入的征稅應以相同的有效稅率進行征收；對優惠利率，信貸和延期納稅的使用進行限定。

（1）公平效率影響。首先，就分配效應而言，逐項抵免、減免、尤其是對資本收益和股息分紅的優惠稅率不利于低收入人群，但卻大大有利于那些高收入人群。其次，就調節效率而言，稅收支出的增加會導致低效率，原因如下：一是稅收支出減少所產生的效應往往與提高所得稅稅率所產生的效應形成對比，雖然法定邊際稅率的下降降低了有效稅率，但稅收支出的減少提高了有效邊際稅率，而這兩種效應會互相抵消；二是除了高稅率的直接效率損失，稅收支出的政治經濟性可能會導致間接的效率損失；三是通過稅收開支提供的政府服務，比起等量的經費開支可能會效率更低；四是大部分的稅收支出并不會糾正市場的失靈，而是導致資源配置的低效率。

（2）財政收入影響。首先，降低稅率會減少稅收支出的價值，但卻不產生新的凈收入；其次，稅收支出改革能潛在的大幅提高收入。然而，潛在收益會因如下原因有所減少：一是行為效應可能會顯著地改變由稅收支出改革所增加的那部分稅收收入；二是如果延長布什的減稅政策，邊際稅率會更低，稅收支出的價值就會下降；三是改革所帶來的潛在收益可能會受到行政可行性及政治上的限制。

（二）增加稅收收入

大規模的財政缺口表明，實行大規模的縮減開支是唯一支出方面解決方案，但就公平效率而言，這通常不會對高收入家庭有很大的影響，而增加稅收則成為了高收入家庭承擔大部分赤字負擔的唯一方法。相對于允許赤字增長，利用征收本期稅捐的方式控制支出將更有效。然而稅收的增加不一定會減慢長期經濟增長。稅收的變化對經濟的長期影響主要體現在相對價格、激勵和稅后收入的直接改變以及國民儲蓄上。本文將具體討論如何設計合理的增值稅和碳稅（或汽油稅）以解決財政問題。

1、增值稅

盡管增值稅對美國來說還是個新稅種，但相比零售稅而言，增值稅更易執行且擁有更好的管理結構。經驗表明，增值稅是可控的，而且能夠帶動稅收總收入的大量增加，對經濟增長的負面影響也最小。例如，2010年Toder 和Rosenberg估計，通過對所有消費支出（除教育、醫療補助和醫療保險、慈善組織以及中央和地方政府的支出）征收5%的增值稅，美國的稅收總收入將在2012年增加3550億美元，這一金額將占到GDP的2.3%。此外，增值稅至少還有一個值得注意的潛在優勢：設計合理的增值稅可能有助于美國解決其自身的財政問題。

（1）公平效率影響。首先，就分配效應而言，不少人擔憂增值稅的征收會影響到老年人群體，但事實并非如此。一是對低收入老年家庭，其主要收入來源于社會保障與醫療保險，這些福利能很好地與通脹掛鉤，當增值稅引起商品或保健服務消費價格上漲時，低收入老年家庭并不會受到影響。二是對那些高收入老年家庭，其有能力支付由此產生的更多的稅收，擔憂難免有所夸大。三是就調節效率而言，具有廣闊稅基的增值稅不會扭曲相關的物價，不會扭曲家庭對儲蓄的選擇，也不會扭曲企業對新的投資、融資工具或者組織形式的選擇。然而，就像所得稅或者工資稅一樣，增值稅將會扭曲家庭在工作和休息之間的選擇。

（2）財政收入影響。由附加增值稅所帶來的稅收增長包括對現有財產征收的一次性稅收產生的大量收入，以及赤字減少產生的大量收入。盡管有關增值稅遞減的擔心比較復雜，但這些擔心不能阻礙增值稅的創收，原因有二：一是當我們考慮到分配的有效性時，整體稅收的累進和傳輸體系才是核心，而增值稅能夠成為這個累進體系當中的一部分。二是存在一些能夠抵消增值稅對低收入家庭影響的政策。例如，Toder 和 Rosenberg在2010年估計，即使附加一筆固定家庭支出，甚至將當期收入考慮進來，增值稅在總體上也是累進的。

2、碳稅或者汽油稅

本文的“碳稅”指代對二氧化碳以及其它溫室氣體的排放所征收的稅。相比其他稅種，碳稅具有顯著優勢，主要體現在：碳稅能夠以市場價格解釋外部性，提高資源有效配置，進而解決外部性問題。大多數分析發現，碳稅能夠顯著減少碳排放量。碳稅可能刺激其他經濟措施，如降低其他稅種的稅率或者降低赤字，降低美國經濟對外國能源的依賴，并為節約能源、使用再生能源和生產高效節能產品創造更好的市場激勵機制。碳稅的實施也可以形成一種機制，逐步取消對生物燃料生產的針對性補貼。盡管碳稅對美國聯邦政府來說可能還是個新政策，但歐洲各國、北美地區以及加拿大等國家和地區都已先后征收了碳稅。

（1）公平效率影響。碳稅分配面臨的主要問題是，低收入家庭用于消費的收入比例高于高收入家庭，因而將承受更重的稅收負擔。目前對碳稅分配效應的研究已較為成熟，各種研究下的碳稅累退結果互有關聯，但程度不一。然而更重要的是，正如抵消增值稅分配影響的方式一樣，碳稅的累退影響有可能通過多種方式得以抵消，而這些方式中最為重要的是所得稅退稅，因碳稅引起的累退影響能夠得到解決。

（2）財政收入影響。一是碳稅能夠顯著提高稅收收入。例如，芬蘭和丹麥在2007年因碳稅增加的稅收收入大約為GDP的0.3%，瑞典為0.8%，同樣一個設計良好的碳稅在美國同樣能夠創造類似的收入。其他已經開征碳稅的國家證明，碳稅的征收能夠削減赤字、補貼環保行業、減少其他稅收以及幫助低收入家庭抵消稅負等。二是征收更高的汽油稅可大幅增加政府稅收收入。CBO （2009）估計，十年內每升增加50美分的汽油稅就能獲得近6000億美元的稅收收入（占GDP的0.3%）。相比碳稅，汽油稅涉及外部性生產物品的范圍更小，效果相應低于碳稅，但仍有助于減排。一些分析人士建議征收變量汽油稅，有助于穩住能源價格，減少經濟波動，提供鼓勵生產可替代性能源的最低價格信號，并有利于增加稅收收入。

三、對我國稅收改革的啟示

（一）加快稅制改革步伐。以事權劃分財權財力，按稅種劃分收入，合理劃分稅權、設置稅種，在賦予地方適度稅收立法權的同時優化地方稅的稅制結構；努力調整經濟增長結構，加快轉變經濟發展方式，以結構性減稅推動結構調整與改革，例如，將結構性減稅與清理整頓非稅收入結合，完善消費稅制度，合理調整消費稅范圍和稅率結構，強化個人所得稅在收入分配中的調節作用，改善收入分配格局，逐步實現“藏富于民”。

（二）加快增值稅轉型進程。擴大營改增轉型范疇，例如將營業稅中的建筑安裝、交通運輸等項目改征增值稅，進一步解決增值稅與營業稅的交叉征稅和稅負失衡問題；完善小規模納稅人稅負水平，貫徹公平稅負原則，適當提高增值稅小規模納稅人的起征點，在考慮家庭負擔等因素的同時，根據具體實情，參照城鎮居民最低生活保障水平，降低小規模納稅人稅負。

（三）推進資源類稅收改革。開征環境稅、碳稅，設計時充分考慮稅率設計的漸進性、完善減免稅機制，同時注意保持稅收中性，例如，設定差異稅率并且主要對“下游”征稅，兼顧經濟效應與環境效益，設置相應減免條款，為節約能源、使用再生能源和生產高效節能產品創造更好的市場激勵機制，促進新能源的推廣，提高能源利用率，切實發展“綠色經濟”、“循環經濟”、“低碳經濟”，促進經濟增長方式轉型，保障我國經濟的健康持續增長。