政府在旅游業(yè)中的作用及體制創(chuàng)新

劉學(xué)凱

【摘要】隨著旅游活動規(guī)模的不斷擴大，旅游業(yè)作為一種朝陽產(chǎn)業(yè)已經(jīng)引起越來越多國家和地方政府的高度重視，將推動旅游業(yè)的發(fā)展列入重要的工作議程，政府在旅游業(yè)中的作用日益重要。由于種種客觀原因，旅游業(yè)的發(fā)展存在地區(qū)間的水平差距，而政府在旅游業(yè)的作用與旅游業(yè)的發(fā)展水平息息相關(guān)，因此，政府應(yīng)當(dāng)如何創(chuàng)新管理制度來推動當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，是一個值得去認(rèn)真討論的問題。

【關(guān)鍵詞】政府；旅游業(yè)；作用；制度創(chuàng)新

我國旅游業(yè)從1949年第一家旅行社誕生時起發(fā)展到今天，從無到有、從小到大，發(fā)展速度迅猛，市場規(guī)模不斷壯大，旅游消費結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，旅游形式也由單一化向多樣化發(fā)展，旅游經(jīng)營空間跨地區(qū)化和國際化，而面對激烈的市場競爭，為了使旅游業(yè)得到更好的發(fā)展，在自身行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整加快的同時，政府也要運用行政手段進行外部規(guī)范，尤其是規(guī)范市場無法有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，保障市場的發(fā)育和完善，使旅游業(yè)具有更大的活力。

政府在旅游業(yè)發(fā)展過程中所起的作用就是一只“看得見的手”，其對旅游業(yè)的適度的干預(yù)和介入，與市場作為一只“看不見的手”的自發(fā)調(diào)節(jié)一起來保證旅游業(yè)快速健康的發(fā)展，特別是當(dāng)市場失靈的時候，政府的作用尤為重要，但政府和市場要有明確的分工，政府不排斥市場，但也不包辦一切，政府作為一只“有形的手”在一定程度下起著助推旅游市場、完善旅游市場體系、建立旅游市場新秩序的重要責(zé)任，其作用是不可忽視的。

一、政府在旅游業(yè)中的具體作用：

（一）行政協(xié)調(diào)作用：

政府可以制定相關(guān)政策，引導(dǎo)和鼓勵各類旅游經(jīng)營單位在國家總體規(guī)劃的框架內(nèi)有條不紊地發(fā)展旅游業(yè)，對所轄區(qū)域內(nèi)的旅游經(jīng)營單位貫徹、執(zhí)行旅游法律、法規(guī)和政策的情況進行有效的監(jiān)督，為所轄區(qū)域內(nèi)的旅游經(jīng)營單位提供必要的信息服務(wù)，協(xié)調(diào)旅游經(jīng)營單位相互之間，旅游經(jīng)營單位和非旅游經(jīng)營單位之間，以及旅游經(jīng)營單位和旅游者之間的關(guān)系。

政府的行政協(xié)調(diào)作用表現(xiàn)形式也多種多樣，主要有以下幾種：

（1）政府的旅游行政主管部門可以發(fā)布各種行政命令、決定、通知和通告等。這些命令、決定、通知和通告由政府的旅游行政主管部門單獨發(fā)布，也可以與有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布。地方政府也可以轉(zhuǎn)發(fā)上一級主管部門的行政命令、決定、通知和通告，其主要目的是針對旅游業(yè)中的問題提出若干原則要求和具體對策。例如，為了加強我國自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護單位、森林公園等特殊區(qū)域的旅游環(huán)境保護工作，國家旅游局、國家環(huán)保局、建設(shè)部、林業(yè)部、國家文物局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強旅游區(qū)環(huán)境保護工作的通知》。

（2）政府可以做當(dāng)?shù)芈糜涡蜗蟮男麄髡摺Ｂ糜涡蜗蟮耐茝V和促銷，離不開政府的大力宣傳。旅游業(yè)的快速發(fā)展離不開宣傳促銷，離不開市場推廣，而單憑旅游企業(yè)的宣傳是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，旅游企業(yè)畢竟勢單力薄，對旅游業(yè)的整體宣傳起不到有效的作用，所以，這就需要政府發(fā)揮不可替代的作用。當(dāng)?shù)赜胸S富的旅游資源，并不是自己知道就可以了，必須讓國內(nèi)外游客知道，才能帶來客源市場。每年旅游業(yè)的宣傳重點是什么？向外推出的新項目又是什么？這些宣傳活動只能由政府部門承擔(dān)。政府需要設(shè)計一些列的宣傳主題，提升目的地的形象知名度，也可以組織大型活動，擴大目的地的影響力，這些都有助于增加目的地的吸引力，使旅游景區(qū)成為一個國家的代表，進而產(chǎn)生名牌效應(yīng)。如云南省利用1999年昆明世界園藝博覽會的大好時機，大力開展宣傳促銷活動，拉動國內(nèi)和國際旅游市場，在1999年5月1日開幕到10月31日閉幕的184天里，使包括中國在內(nèi)的69個國家和26個國際組織的1000萬人在參觀和參展的同時，暢游了云南的山水風(fēng)光。

（3）政府可以倡導(dǎo)開展各種旅游競賽活動。例如，由國家旅游局倡導(dǎo)和組織的創(chuàng)建中國優(yōu)秀旅游城市的活動，以建設(shè)社會主義現(xiàn)代化、國際化城市為目標(biāo)，努力在我國建設(shè)一批安全衛(wèi)士、特色鮮明、服務(wù)周到、秩序井然的旅游城市，為旅游者創(chuàng)造一個良好的、滿意的旅游環(huán)境。自1994年正式提出以來，創(chuàng)建中國優(yōu)秀旅游城市活動區(qū)的顯著成效，此舉大大改善了中國旅游業(yè)的環(huán)境，促進了各旅游城市向國際化、現(xiàn)代化發(fā)展。同時，作為一項創(chuàng)建良好旅游環(huán)境的基礎(chǔ)性工作，政府可以會同旅游、園林、公安、建設(shè)、工商、交通、物價等部門密切合作，齊抓共管，在賓館、車站、碼頭、景點、購物點開展大規(guī)模的綜合整治，以消除和制止旅游業(yè)中存在的違法違章行為，維護旅游市場的正常秩序，以保證旅游業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

（4）政府可以建立合理的競爭模式，抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，規(guī)范市場秩序。如果失去了政府的管理，行業(yè)之間很可能陷入不正當(dāng)競爭的怪圈，如旅行社以低價來換取游客，從而忽略了在產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量上的高層次競爭，部分素質(zhì)低劣的導(dǎo)游人員為賺取回扣，擅自變更旅游行程，有意將游客帶去購物，甚至在某些地區(qū)還存在強買強賣，肆意宰客的現(xiàn)象。這些都嚴(yán)重破壞了旅游市場的秩序，造成了極壞的影響。因此，政府制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)法律法規(guī)，有利于維護旅游市場的有序健康發(fā)展。

（二）經(jīng)濟杠桿作用

政府還可以按照經(jīng)濟規(guī)律的要求，通過價格、稅收、信貸、獎懲等經(jīng)濟杠桿來管理旅游業(yè)。

（1）價格調(diào)節(jié)。價格是市場上的最基本要素，它具有傳導(dǎo)信息、配置資源和促進技術(shù)進步、降低社會平均必要勞動量等三大功能。政府可以利用價格的這些特點對旅游市場進行調(diào)節(jié)。例如，可以根據(jù)市場的供求關(guān)系制定出地區(qū)差價、季節(jié)差價，使不同地區(qū)、不同季節(jié)的游客流量達(dá)到相對平衡；利用優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、同質(zhì)同價等方式來鼓勵旅游經(jīng)營部門提高服務(wù)質(zhì)量；通過批零差價來實現(xiàn)旅游促銷。

（2）稅收調(diào)節(jié)。我國從1984年開始征收資源稅，它是對在我國境內(nèi)從事資源開發(fā)的單位和個人征收的一種稅，它不僅體現(xiàn)了國有資源的有償使用原則，而且可以調(diào)節(jié)開發(fā)自然資源的單位因資源結(jié)構(gòu)和開發(fā)條件的差異而形成的極差收入。風(fēng)景名勝區(qū)資源稅就是資源稅的一種。它是對那些憑借風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的山脈、巖洞、冰川、森林、江河、湖泊、瀑布、溫泉、海灘、海洋、野生生物等自然資源，從事旅游接待服務(wù)的經(jīng)營單位和個人征收的一種稅。通過征收風(fēng)景名勝區(qū)資源稅，一方面使旅游資源的開發(fā)利用有償化，有利于開辟一條新的籌集建設(shè)資金的渠道，為風(fēng)景名勝區(qū)的長期開發(fā)利用和環(huán)境保護創(chuàng)造條件；另一方面，由于我國風(fēng)景名勝區(qū)所處的地理位置、交通環(huán)境、氣候等條件極不相同，旅游資源的開發(fā)程度、接待游客數(shù)量、所受到的污染及破壞程度也不相同。通過對不同的風(fēng)景名勝區(qū)實行不同的稅率標(biāo)準(zhǔn)，就可以鼓勵那些現(xiàn)有條件差、知名度不高的風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)，限制那些現(xiàn)有條件較好、知名度較高的風(fēng)景名勝區(qū)過度開發(fā)，從而達(dá)到保護自然旅游資源的目的。

（3）補貼和信貸調(diào)節(jié)。補貼是政府對旅游業(yè)經(jīng)營單位和個人給予一定的資金補貼。例如，為了鼓勵旅游經(jīng)營單位植樹造林、種花種草、保護環(huán)境，可以利用林業(yè)、園林和環(huán)保部門的經(jīng)費或政府撥款等形式，給予一定的資金補貼。信貸是利用信貸杠桿的作用，引導(dǎo)和扶持那些既保護旅游資源和環(huán)境，又能創(chuàng)造較好經(jīng)濟效益的旅游企業(yè)。如1995年中國人民銀行發(fā)出《關(guān)于貫徹信貸政策與加強環(huán)境保護工作有關(guān)問題通知》，要求各金融機構(gòu)在信貸工作中重視保護自然資源和環(huán)境，把支持生態(tài)資源的保護和污染的防治作為發(fā)放貸款的考慮因素之一，以促進經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境保護事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（4）保證金與押金調(diào)節(jié)。保證金和押金是為了保證旅游經(jīng)營單位合法經(jīng)營，提高服務(wù)質(zhì)量而向旅游行政管理部門繳納的一定數(shù)量的、用于保障旅游者合法權(quán)益的專用款項。保證金和押金作為一項經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)，在實踐中產(chǎn)生了較好的效果。自《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定實施細(xì)則》發(fā)布以來，各類旅行社的服務(wù)質(zhì)量明顯提高。過去那種只顧賺錢，不履行法定義務(wù)，侵犯旅游者合法權(quán)益的現(xiàn)象明顯減少。

（三）法律規(guī)范作用

由于法律具有強制性、穩(wěn)定性明確性和容易被人們所掌握的特點，因此法律規(guī)范在旅游業(yè)的發(fā)展中具有極大的作用。

（1）旅游法律規(guī)范可以控制旅游業(yè)的發(fā)展進程。政府通過制定旅游法律、法規(guī)，確定旅游業(yè)發(fā)展的基本原則、基本方針和產(chǎn)業(yè)政策，對旅游業(yè)進行有效的宏觀調(diào)控，把旅游業(yè)納入整個社會經(jīng)濟發(fā)展之中，使旅游業(yè)的發(fā)展能夠起到促進社會和經(jīng)濟發(fā)展的作用。

（2）旅游法律規(guī)范可以明確旅游活動中各主體的權(quán)利和義務(wù)，保護其合法權(quán)益。旅游法律規(guī)范把旅游法律關(guān)系中各主體的權(quán)利和義務(wù)固定下來，使其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)利，取得合法的利益。當(dāng)其合法權(quán)益受到侵害時，可以依法請求保護，并獲得賠償。

（3）旅游法律法規(guī)可以規(guī)范和引導(dǎo)旅游活動行為。旅游法律規(guī)范為旅游法律關(guān)系中各主體的行為提供了模式和判斷標(biāo)準(zhǔn)。其合法有效的行為將依法受到保護，違法無效的行為則不受法律保護，造成法律后果的要依法承擔(dān)法律責(zé)任。可見，旅游法律規(guī)范的制定和實施，對參與法律關(guān)系的各主體無疑起到了規(guī)范、引導(dǎo)、教育和警示的作用。

（4）旅游法律法規(guī)可以維護旅游業(yè)的正常秩序。旅游法律法規(guī)明確了旅游活動各主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和行為規(guī)范，對旅游活動中的各種社會關(guān)系起到了恰當(dāng)合理的調(diào)整作用，維護了旅游業(yè)發(fā)展的正常秩序，為旅游業(yè)的順利發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)，提供了法律保障。

二、政府要加強體制創(chuàng)新

（一）政府加強體制機制創(chuàng)新的背景

21世紀(jì)是一個市場化、技術(shù)化、生態(tài)化、消費化、個性化的時代。因此，全球的旅游業(yè)也將呈現(xiàn)多樣化的發(fā)展趨勢。中國的旅游業(yè)也將在21世紀(jì)進入轉(zhuǎn)型期，在這個期間，中國旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位將進一步提升，旅游的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略將得到進一步貫徹，旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將漸趨完善，旅游區(qū)域間的合作和國際化水平將日益提高。各級政府要以此為契機，借助在旅游業(yè)發(fā)展中的重要作用和職能，由經(jīng)驗管理向科學(xué)化管理邁進，不斷加強體制機制創(chuàng)新，方能大有可為，更好地推動當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展。

（二）政府體制創(chuàng)新的具體思路

（1）領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)體制創(chuàng)新：為了適應(yīng)旅游業(yè)綜合性的特點，對旅游業(yè)的發(fā)展起協(xié)調(diào)作用，隨著旅游業(yè)在社會、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域的日益突出和地位的不斷提高，領(lǐng)域行政管理機構(gòu)也得到不斷地完善和加強。成立旅游發(fā)展管理委員會就是一個很好的創(chuàng)新。旅游發(fā)展管理委員會以發(fā)展地方旅游經(jīng)濟為工作重點，加強對地方旅游業(yè)的宏觀管理，目的是加強旅游業(yè)戰(zhàn)略研究和旅游服務(wù)質(zhì)量管理。上海的旅游管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)體制創(chuàng)新就獲得了很大的成功。上海隊原有的旅游管理體制進行了改革，組建了上海市旅游事業(yè)工作委員會和上海市旅游事業(yè)管理委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全面領(lǐng)導(dǎo)上海市的旅游業(yè)。上海市旅游管理委員會作為市政府的派出部門，對全市旅游行業(yè)行使管理職能。市政府下轄的旅游局、商業(yè)局、交通辦、園林局、新亞集團等單位作為旅游管理委員會的成員，錦江、華亭、衡山三大旅游集團公司和佘山國家旅游度假區(qū)也由旅游管理委員會領(lǐng)導(dǎo)。上海市副市長兼旅游管理委員會主任，旅游局及相關(guān)局負(fù)責(zé)人任副主任或委員。由此形成了旅游、商業(yè)、交通、園林等部門共同組成的旅游管理機構(gòu)。繼上海之后，北京、廣州和桂林市也先后進行了旅游管理體制改革。這種改革創(chuàng)新提高了政府的權(quán)威，規(guī)范了旅游規(guī)劃的操作，加大了旅游市場監(jiān)管的力度，加強了有關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)，使旅游業(yè)的整體管理水平有了明顯的改善。

（2）充分發(fā)揮旅游行業(yè)組織的作用：旅游行業(yè)組織就是指為加強行業(yè)間及旅游行業(yè)內(nèi)部的溝通與協(xié)作，實行行業(yè)自律，保護消費者權(quán)益，同時促進旅游行業(yè)及行業(yè)內(nèi)部各單位的發(fā)展而形成的各種組織。為了實現(xiàn)對旅游業(yè)全行業(yè)的管理，必須成立旅游行業(yè)組織。旅游行業(yè)組織是對政府旅游行政管理機構(gòu)的補充，在旅游行業(yè)管理中發(fā)揮著重要的作用，如可以作為行業(yè)代表與政府機構(gòu)商談有關(guān)事宜，可以開展聯(lián)合推銷和市場開拓活動，可以制定成員共同遵循的經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)、行規(guī)會約，并據(jù)此進行仲裁與調(diào)解，還可以組織行業(yè)內(nèi)部的不合理競爭。政府應(yīng)當(dāng)加大對旅游行業(yè)組織的扶持力度，建立健全行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)和自律機制，強化行業(yè)組織在規(guī)范市場秩序、維護行業(yè)形象、協(xié)調(diào)各方利益、提供公共服務(wù)等方面的功能，不斷提高旅游服務(wù)的品質(zhì)，推動地方旅游業(yè)又好又快發(fā)展。

（3）構(gòu)筑專業(yè)化、市場化的營銷模式：旅游宣傳推廣由政府主管機構(gòu)包攬向主管機構(gòu)與行業(yè)組織結(jié)合轉(zhuǎn)型，從行政式宣傳向?qū)I(yè)化、市場化促銷轉(zhuǎn)型。建立政府主導(dǎo)、行業(yè)合作、企業(yè)參與、專業(yè)運作的市場營銷模式有利于旅游目的地的宣傳與促銷，這些專業(yè)機構(gòu)可以由政府主管部門代表、旅游行業(yè)組織代表和市場營銷專家組成董事會，雇傭市場促銷專業(yè)人員，開展市場調(diào)研、制定營銷計劃，進行符合市場經(jīng)濟規(guī)律的專業(yè)化宣傳推廣。政府可以利用各種方式和媒介來做宣傳，利用本地豐富的旅游資源和優(yōu)質(zhì)的旅游服務(wù)設(shè)施來吸引旅游者。

（4）建立健全旅游業(yè)發(fā)展是投資鼓勵政策：一是與投資額有關(guān)的優(yōu)惠政策，主要包括提供投資補貼、低息貸款、無息貸款、延長還款期、提供基礎(chǔ)設(shè)施、以低于市場價的價格提供建設(shè)用地以及對開發(fā)項目所需進口的建材減免關(guān)稅等；二是與減小經(jīng)營成本有關(guān)的優(yōu)惠政策，主要包括減免納稅、提供員工培訓(xùn)補貼、對營業(yè)所需的進口物資減免相應(yīng)關(guān)稅、提供特別折舊免稅等；三是與保證投資安全有關(guān)的政策，如保證所投資的項目不會實行國有化，所投資項目的資本和利潤以及利息可匯出境外、提供貸款擔(dān)保和保證提供投資咨詢服務(wù)等。這些政策的有無和完善程度，很大程度上影響了地方旅游業(yè)的發(fā)展。

三、結(jié)論

由此可見，政府在旅游業(yè)中的作用貫穿于旅游業(yè)所涉及的各個行業(yè)中，達(dá)到政策法規(guī)，小到投資資金，地方旅游業(yè)的發(fā)展離不開政府的支持，而且從某種程度上來說，政府的作用更加重要。在今后的發(fā)展中，政府要通過不斷的體制創(chuàng)新，更好地為地方旅游業(yè)服務(wù)，使地方旅游業(yè)走入健康快速發(fā)展的道路。