共同治理：非營利性民辦高校內部治理模式走向

黃洪蘭　姬華蕾

[摘要]我國民辦高校發展之初資本控制的單邊治理模式，已經阻礙了非營利性高水平民辦高校建設。與單邊治理模式相對應的共同治理模式，成為更加適應非營利性民辦高校發展的一種全新的管理模式。非營利性民辦高校走向共同治理模式有利于決策機構成員結構的多元化、高校權力配置的合理化，有利于形成有效的制衡機制，平衡內外部權力和保障教師權力。

[關鍵詞]非營利性 民辦高校 共同治理 模式

[中圖分類號]G648.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-5843（2013）04-0049-04

[作者簡介]黃洪蘭，姬華蕾，吉林華橋外國語學院民辦高等教育研究所（吉林長春 130117）

高校內部治理結構是現代大學制度建設的重要內容。隨著民辦高等教育分類管理理論與實踐探索的深入，為了促進我國民辦高等教育規范化發展，尋求合理科學的高校內部治理結構成為關鍵所在。自我國開展分類管理改革試點以來，選擇非營利性辦學成為我國民辦高校發展的主要選擇。而對于非營利性民辦高校而言，改革落后的管理模式，為更好地開展教育教學工作提供體制機制保障，成為亟待解決的問題。

一、目前我國民辦高校治理結構模式及問題

我國民辦高校是在國家實施高考擴招，滿足高等教育需求，促進高等教育大眾化的背景下，依靠個人或組織通過資本投資的方式，快速發展起來的，其資本運作方式主要是投資。這與國外私立高等教育有著顯著差別。國外的私立高等學校最初是由個人或慈善機構創辦的，目的在于為那些遠離家鄉且貧寒的大學生提供免費住宿和膳食。其實質是捐資辦學，資本的運作方式是投資。經濟基礎決定上層建筑。我國投資辦學資本運作模式，加之民辦教育法的缺失和不完善，導致了投資者或者創辦者在辦學過程中享有絕對權力，學校中一切教育教學事務均由投資者或者創辦者所掌控。《民辦教育促進法》出臺之后，雖然民辦高校逐步建立起來了董事會（理事會）領導下的校長負責制，但是董事會（理事會）更多是虛設，董事會（理事會）中投資者、創辦者及其近親占有多數席位，具有絕對的話語權，校長只是順從董事會的決議，負責實施而已。這實質造成了決策權與執行權高度統一。加之，監事會空缺、民主參與缺乏，民辦高等教育內部沒有形成有效的制衡機制。其運行情況，基本上是資本控制的單邊治理模式。這種治理模式的最大危害是極易偏離高等教育的公益性、教育規律和教育目的，走向資本逐利的完全市場化經營。

二、非營利性民辦高校共同治理模式的轉向

共同治理理念，最早出現于美國憲法起草之時。美國第四任總統詹姆斯·麥迪遜在參與撰寫《聯邦黨人文集》時指出，最適合的保障措施必須用來保護人們免于黨派紛爭。最基本的保障措施就是進行權力制衡。其實質是，要求建立基于民主、平等基礎上的共同管理國家事務的國家制度。20世紀60年代初，在美國大學教授協會（Ameri-can Association of University Professors，簡稱AAUP）的努力之下，經過美國社會的民權運動以及大學內部教師要求擴大教師管理學校的民主權利、學生要求提高在大學中的地位，起始于政治統治觀念的共同治理理念在美國高等教育領域開始萌動。以AAPU、ACE（American Council on Edu-cation）、AGB（Association of Governing Board ofUniversities and Colleges）聯合宣布發表《學院與大學治理的聯合聲明》為標志，共同治理理念在高等學校內部的管理體制中得以正式確立。該制度的基本精神是，肯定和保障教師在決策中的地位，體現在形式上是校長和教師們共同分享大學的決策權。在《聯合聲明》中，共同治理定義為，“基于教師和行政部門雙方特長的權力和決策的責任分工，它代表教師和行政人員共同工作的承諾”。

此后，在共同治理理念的指導下，建立了大學內部共同治理模式、共同治理制度以及權力責任分配。期間共同治理模式也曾受到質疑，并出現支持派與反對派爭論。但是共同管理產生的價值取向，如民主管理、集體決策、協調發展等，卻是值得肯定的。共同治理作為民主管理的一種形式，能夠有效抑制權利的集中，形成多方利益主體參與權力分配，形成協同管理。這正是對我國目前非營利性民辦高校資本單邊控制模式的有效改革。這種治理模式有益于削弱民辦高校中董事會（理事會）的絕對權力，吸收社會賢達和具有教育經驗的工作者、教師、學生等相關利益主體以不同的組織形式，參與權力分配，在對應的職責權限內具有話語權，形成有效的制衡機制。例如，投資者在辦學經費的審核、預算、決算上具有話語權；校長全權負責學校的教育教學事務，董事會不得直接干預；對于學術方面的問題應該更多地聽取教授委員會意見，適當聽取學生和校友會的建議，等等。

三、非營利性民辦高校共同治理的理論邏輯與現實基礎

非營利性民辦高校轉向共同治理模式，并非出于對目前單邊治理模式的簡單改革，而是因為，非營利性民辦高校的特性與共同治理有著特殊的內在聯系，這種內在聯系，使得共同治理模式的實施具備理論基礎和現實基礎。

1.辦學目的的非營利性。非營利最基本的特征是，把扣除辦學成本之后的凈收入全部用于教育教學。無論是舉辦者還是出資人，其目的不是為了盈取利潤，實現資本增值，進行利潤分配，而是把所占有資金出讓于社會，效用于社會，實現社會資本增值，而不是個人資本增值。這種社會資本增值，在最初看來是增加了社會教育資本，擴充了單一的國家教育財政投入，但實質上社會資本增值更重要體現在人力資本增強和社會公益性增強，一次性的資金投入帶來的是無限的顯性與隱性社會資本的增加。所以追求社會利益最大化是非營利性高校追求的最終目標。如何保證民辦高校的非營利性質，保證資金回流到教育領域，為社會創造最大利益，就不是依靠個別人能夠實現的了，它需要發揮所有利益相關者的積極性和參與主動，他們才是非營利性辦學的主體。

2.教育的公益性。民辦教育是公共教育事業的重要組成部分，具有公益屬性。民辦教育的公益性體現在許多方面，如彌補公共教育資源不足、促進教育服務質量的改善、提供多元化的教育服務等。不同類型的民辦學校，公益性的程度及其實現形式是有所區別的。一般可以認為，捐資辦學的民辦高校的公益性程度高于投資辦學的，因為非營利性民辦高校是以培養高質量的人才、提高為社會服務的能力為出發點和歸宿的。因此，從維護非營利性民辦高校增強公益性角度出發，也必須保證民辦高校內部治理結構中主體的多元化，從而提高教育決策能力和決策質量。

3.發展目標的高水平性。民辦教育經過20多年的發展，已經成長起一批優秀的民辦高校。民辦高校的辦學質量和辦學條件不斷得到提升，而且辦學層次也實現了跨越式發展。2011年5所民辦高校通過教育部審批正式獲得研究生招生資格，這意味著部分民辦高校已經走在了民辦高校的前列，成為眾多民辦高校中的佼佼者。辦學層次的提高意味著逐步走向高水平民辦大學建設，“辦好一批高水平民辦大學”也明確寫入了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中。然而高水平民辦大學的建設離不開現代大學制度建設，其中法人治理結構是現代大學制度建設的關鍵性問題。縱觀國外一流私立大學，其內部治理無不體現著民主參與與民主管理的特色。這些值得我們去研究與學習。

4.法人財產的公有性。非營利性民辦高校具有獨立的法人財產權，學校存續期間舉辦者不享有辦學結余資產的所有權，扣除成本后的凈收入歸學校法人所有。辦學終止時，捐贈性質的非營利性民辦高校的資產全部歸社會所有，而出資性質的非營利性民辦高校歸還出資者等值的資產后剩余的全部資產歸社會所有。所以從學校存續期間看，無論是何種非營利性民辦高校，其資產都歸學校法人所有，是學校的公共財產而非私人財產。非營利性民辦高校的資產公共所有性質，決定了學校的決策管理權不應該僅歸少數舉辦者或者出資人享有，所有與非營利性民辦高校發展相關的利益主體都具有參與權和話語權，決策機構有義務和責任暢通參與渠道，組建多元化的內部管理組織和建立相應的組織機構。

5.辦學目標的公共性。公共性主要是針對辦學目標而言。非營利性民辦高校既然不是以營利為目的，自然教育管理必須以遵從教育規律和發揮教育功能為首要目標。而這目標恰恰與所有非營利性民辦高校利益主體目標具有統一性和公共性。具體講，教育部門管理者是為了更好地規范民辦教育，實現教育功能；舉辦者就是實實在在地辦大學，創造最大的社會效益；教師和學生是教育實施的主體和最大的直接受益者。所以從目標的一致性和公共性出發，有必要把不同的群體組織按照特有的方式組織起來，發揮教育合力的作用。

四、共同治理模式對于破解非營利性民辦高校內部治理困境的現實意義

1.有利于非營利性民辦高校重構理事會成員結構。我國民辦高校的法人治理結構是理事會（董事會）領導下的校長負責制。《民辦教育促進法》規定“學校理事會或者董事會由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成。其中三分之一以上的理事或者董事應當具有5年以上教育教學經驗”。但是由于法規中沒有對各方代表作出明確的規定，且董事成員數規定5人以上的數額偏小，加之監事會的缺失，“一長制”或者“家族化”的現象比較普遍，實際的話語權掌握在極少數人手中。我們說，高校法人治理結構“是在一定的財產權制度基礎上，為實現高校的教育目標，就高校內部治理的組織機構設置及其相互之間權力配置、制衡與激勵的制度安排，為協調高校與外部利益相關者的關系的機制安排”。現有的理事會權力的過度集中，正好違反了高校法人治理結構的實質內涵。共同治理模式是建立在公有財產基礎之上，以民主管理為原則，為實現共同的教育目標，協調各利益相關者的機制安排。共同治理模式的引入，恰好有利于突破現有理事會組織結構方面的兩個最重要的弊病，一是理事會成員身份的單一化，另一個是權力的過度集中。共同治理意味著理事會成員結構中要實現理事成員身份、背景的多元化，從而在決策中實現民主管理、民主決策。通過對美國10所著名大學（哈佛大學、普林斯頓大學、耶魯大學、斯坦福大學、麻省理工學院、芝加哥大學、加州大學伯克利分校、達特茅斯學院、哥倫比亞大學和密歇根大學）1996年董事會成員所充實的職業的分類和統計，看出美國私立高校的董事會人員職業分布多元化，包括工商企業懂事、政府官員、學術管理人員、律師、法官、醫生、教授、學生、銀行家等，可見其職業分布之廣，校外人數之多，權力之分散。這成為了一種模式，且發展比較成熟，獲得了巨大成功。

董事會成員身分的多元避免了專權，使董事會的決策很好地全面地反映社會各界的要求，促進高校與社會各行各業的的結合，有利于高校更好地為社會發展服務，為地方經濟建設服務。非營利性民辦高校都是新建本科院校，其人才培養定位和辦學定位僅僅圍繞著應用型人才培養，為地方經濟建設服務，這是所有民辦高校尤其是非營利民辦高校的出發點和落腳點。從這點出發，共同管理模式更加有利于打破“近親”關系，取締一言堂，擴充社會各界精英代表，緊密關注社會職業需要，保障兩個定位的實現。

2.有利于非營利性民辦高校權力配置。大學組織不同于其他社會組織的本質特征之一是學校中存在兩種權力，即學術權力和行政權力。兩種權力以不同的方式作用于不同的層面。大學具有三種基本職能，培養人才、科學研究和社會服務，大學實現三種職能的過程是傳授、研究和應用高深學問的過程。傳授、研究和應用高深學問是學者的事情，是專業性非常強的工作，非專業人員不可能介入。然而傳統的資本控制的單邊治理模式的最大缺陷就在于權力的過度集中，高等教育中的決策權、行政權、學術權集于一體，資本主體控制著學校發展的話語權。不但學術權力與行政權力沒有分開，而且權力集于一體的控制者，往往又都是不懂教育規律，不懂做學問之事，一心追求經濟利益最大化的，以資本管理運作模式替代教育管理模式的管理者和決策者。學校法人無理介入私立大學教務的例子屢見不鮮。共同治理模式的優勢在于一方面打破了權力的集中，在權利分配上，不同參與主體都有各自的權力重點和范圍。承認不同利益主體參與的必要性，而且為權利運行的主體提供了必要的組織保障，讓不同的利益主體在各自的權責范圍內享有最大的話語權，突出表現在決策權力、學術權力與行政權力的分開，教育相關者的意愿得到重視，阻止理事會對民辦大學的教育和研究活動的不正當介入。例如，對于學術問題的決策方面，教授委員會或者學術委員會能夠賦予承擔更大的責任權力；課程設置，院長和系主任承擔的權重更大些，理事會給予充分的尊重和信任。

3.有利于非營利性民辦高校形成有效的制衡機制。現有的單邊治理模式存在明顯的權力不均衡，理事會或者少數理事成員掌握大權，且權力的實施沒有任何的監督和制衡。權力的過分集中，或者缺乏制約，都容易降低效率或產生腐敗，并且因此造成學校的資產流失。一個組織制度的健康、有序發展，最適合的保障措施就是保護人們免于集團專制。最基本的保障措施就是進行權力制衡。其實質是，要求建立基于民主、平等基礎上構建有效的權力平衡與制約機制。共同治理模式的最大優勢，首先就是避免權力主體的單一化，把與非營利性民辦高校相關的利益主體納入權力主體范疇，實現權力主體的多元化，如把教師代表、社會賢達、社會精英代表納入到決策機構，形成民主決策。其次在保證理事會等決策機構具有最高決策權的基礎上，加強監督，形成與決策機構平行的監督權力機構，形成對決策機構的制衡機制，監督理事、校長的履職情況，保證決策的質量。最后通過設立相應的組織和制度，賦予教師與學生共同參與管理的權力，加強民主參與與民主監督。形成有效的權力制衡機制不在于限制權力的實施，而在于保障決策權力、行政權力、學術權力的獨立實施，并保證各種權力在各自權力范圍內形成最有效、最高質量、最優化的決策，保證非營利性民辦高校的辦學質量。

4.有利于非營利性民辦高校內外部權力的平衡。非營利性民辦高校的外部權力主要指來自國家層面不同的管理機構，如教育部、教育廳、教育局的行政權力及行政命令；內部權力主要指大學層次內部的行政管理。但是由于民辦高校產生的特殊性，最初辦學是利用社會資本，利用市場競爭，市場規則下的辦學主體，自負盈虧，適者生存，所以在舉辦登記時必須符合制度的硬性規定之外，具體教育管理方面不會受到外部權力的干涉。但是非營利性民辦高校不同，它是我國民辦高校更高層次的發展，是民辦高等教育發展的轉折點，是逐步走向規范、健康、公益的標志。它除了辦學資本的來源與公辦高校存在較大區別之外，其遵循的教育方針和教育目的與我國的公辦高校是一致的。其辦學定位、辦學特色、人才培養定位存在靈活性和特殊性之外，其實質也必須完全符合我國高等教育人才培養目標。那么如何保證與國家發展高等教育目標的一致性，外部權力的監督和管理成為不可缺少的內容，尤其是當公共財政進入非營利性民辦高校時，對其資金的運營是否規范、是否安全，是否“不以營利為目的”，都將成為外部權力監督的重要內容。共同治理模式，提供了外部權力有效參與非營利性民辦高校教育管理的平臺，使內外部權力有效結合，實現非營利性民辦高校運營效率的最優化。

5.有利于保障非營利性民辦高校教師權力。非營利性民辦高校其辦學主體雖然是個人或者社會組織，但由于非營利性民辦高校是獨立的法人，擁有獨立的法人財產權，所以學校的資產屬于公共財產，是社會的，所以也應該由代表社會利益的群體來管理學校。在非營利性民辦高校內部，能夠代表國家意志、代表社會利益的，最廣大的人群，就應該是教師群體，而不是傳統意義上理事會。非營利性民辦高校的一切決策、一切執行，都應該為學校發展負責，為全體教職員工負責。非營利性辦學，不僅僅是意味著資產的公有性，辦學結余不進行分配，而且也意味著非營利性民辦高校的整體權力傾向也應該發生相應的變化。只有建立在與經濟基礎相適應的管理體制，才有可能和諧發展，消除矛盾。共同治理模式正好適應非營利性民辦高校資產所有制形式，搭建主體權力者享有權力和行使權力的平臺。共同治理模式通過設置相應的權力機構，比如教代會、教授委員會、學術委員會等，和吸納教職工代表進入決策層，正在逐步提高教師的權力。若大膽創新和發展，有可能把教職工代表大會的權力提高到更高的層次，發展到為教職工代表大會負責制度，從而充分體現民主意識和民主管理。

我國民辦高校已由初創時期單純“促進”民辦高等教育繁榮，發展到了“促進”與“規范”并重階段。規范就意味著改革，改革是有風險的，但是不實踐、不改革永遠也不可能建設高水平的非營利性民辦高校。也許共同治理模式在學理研究上還存在很多不足和不全面之處，在實踐方面至少在我國也未得到全面的驗證，但也不失為一種全新的嘗試，畢竟共同治理模式在很多地方符合非營利性民辦高校的特質，在國外很多著名私立大學也廣為應用。