環境公益告發研究

摘要：環境公益告發制度有一個中心任務，那就是促使企業行為合乎環境法的規定，促進環境法的執行。該制度還有兩個要點：一個是對告發者的激勵，另一個是對告發者的保護。環境公益告發普通程序包括企業內部告發程序和企業外部告發程序兩個部分，內部告發優先。環境告發人訴訟屬于環境公益告發的特別程序，應允許告發人在告發失敗后提起告發人訴訟，并在勝訴后分得一定比例的罰金。此外，對告發人進行保護是環境公益告發制度最重要的部分，各個國家在這方面的立法方式各不相同，側重點也各有不同。

關鍵詞：公益告發；環境法執行；保護；激勵

中圖分類號：DF468文獻標識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.02.12

我國環境法律的執行一直都倚重于公共執法，即依賴于行政執法和刑事處罰，通過行政部門和檢察院的工作來使環境法律得到遵守，不太重視私人對于環境法執行的重要作用。近年以來，環境法有了一些變革，比如環境公益組織的興起，這些環境公益組織的行動逐漸打破了環境法公共執行的一元局面，環境法私人執行的作用開始顯現，這自然是一個可喜的趨勢，但是，在一些情況下比環境公益組織更有優勢的主體卻被我們長期忽視了，這個更有優勢的主體就是企業員工。我們可以清楚地看到，造成環境污染的主體主要是企業，如果我們能夠重視企業員工對環境執法的促進作用，我們就能找到另一種環境執法思路。企業員工因為處于企業內部，有知曉企業環境違法行為的便利條件，較之于企業外部的人來說，也有收集證據的方便，如果這些企業內部人員（insider）能夠告發企業的環境違法行為，對于環境法律的執行，當然會具有非常重要的意義。我國的法律制度中有一些類似于“告發”的規定，如“舉報”、“檢舉”、“揭發”之類的條款等，在環境保護領域，關于告發的規定也有不少，甚至“有獎舉報”也偶爾出現，只是在制度上完全不成體系，這個領域的學術研究也乏人問津，但是在美國、英國、南非、澳大利亞、日本等國卻完全是另一番景象，告發制度和告發文化已經是這些國家文化圖景中一個重要的組成部分，這些國家不但從不同的學科對“告發”有著大量的研究，法律制度的建設也頗為完備，英國、美國、日本和澳大利亞等國都對“告發”有專門立法。如果能夠借鑒這些國家在“告發”方面先進的立法經驗，并將其運用到環境保護領域，環境公益告發制度在中國一定可以有所作為。

一、環境公益告發的制度要點要理解公益告發制度的要點所在，我們需要研究告發的社會維度和心理維度?！案姘l”的通俗說法就是“告密”，因為告密行為將直接給組織帶來壞的聲譽，告密者顯然都會被組織視為叛徒，它無疑是一個風險很高的行動。我們都知道，組織都會有內部規定，禁止組織成員將其基于內部人身份而獲得的信息向外披露。對于意大利黑手黨或其他紀律嚴密的恐怖組織來說，保密似乎就是這些組織自身定義的一部分，如果有成員膽敢違反，就意味著被處死。不但非法組織對成員會有保密的要求，合法但秘密的組織，比如安全服務機構或者軍隊，也要求其成員承擔保密的義務，這是這種類型的組織最基本的要求，而且也得到了法律的保護，如果其成員違反，將可能面臨刑事控告。即使沒有法律規定的強制保密義務，在大多數的公司或政府組織中，組織成員對保密義務都會有一種心照不宣的理解，即雇員應當對組織忠誠，尊重組織的敏感信息，保護組織的聲譽，這種不成文的規定就像西方諺語所說的“不應該當眾清洗弄臟了的床單”。如果有組織成員違反這種規定，就會激怒同事以及他為之服務的組織并招致他們的報復。

那么，是什么原因讓一個人在其他人都選擇沉默的時候勇敢地進行告發呢？原因可能是復雜的?；趧訖C的多樣性，告發者可能被人們視為英雄，也可能被認為是道德敗壞的人。告發的動機可能有如下幾點：第一，基于告發者自身的道德原則。在這種情況下，告發者本人懷有倫理或者道德方面的信仰，對于企業的違法行為或者錯誤做法，他們認為在道德上無法接受，因而提起告發，希望這種錯誤的做法得到糾正。事實上，在對美國64位告發者長達6年的研究中，研究者發現，這些人都被人們視為“堅持道德者”，他們其實比其他選擇沉默的員工更忠于他們的工作和企業[1]。第二，基于法律上的考量。作為企業的員工，除了服從企業的規章制度之外，還需要服從法律的規定。比如，絕大多數國家的公司法都對公司的注冊審計員規定了嚴格的法律責任，而且公司的員工也一定要依法向注冊審計員披露相關的信息，這不僅僅是因為審計員的需要，而且是法律的強制性規定。關于國際洗錢的相關法規就規定，牽涉其中的財產或者金錢交易的當事人必須向相關部門進行信息披露。這樣的法律規定不僅在金融法和競爭法的領域出現得較多，在環境保護方面，更是大量存在。第三，為了公共利益。即純粹為了公共利益的告發，不計較個人得失，比如Christopher Meili，他是瑞士聯合銀行的保安，向外告發了該銀行粉碎有關大屠殺銀行賬目檔案的事實，他因此丟掉了工作并承受了巨大的責難，但他并沒有事先與大屠殺的受害人或任何一個猶太人聯系過，他的告發純粹是為了公共利益的無私行動[2]。第四，其他動機。這些動機包括為了獲得個人在經濟上的收益，如獲得政府的獎賞或者分得勝訴后的罰金，還有些員工的告發只是為了報復公司，諸如此類。

現代法學周曉明：環境公益告發研究通過對告發行為的社會維度以及告發者的心理維度的分析，我們不難看出，如果要很好地“利用”告發者，有兩點是至關重要的：一是對告發者的激勵，不但要對那些具有崇高道德標準、懷有良好動機的告發者予以獎賞，也要對那些本身就希望通過告發獲取物質利益的告發者予以金錢刺激。二是對告發者的保護，一定要使告發者免于遭受報復的恐懼。這兩個重點同樣也是環境公益告發制度的要點所在。

從激勵的角度來看，提起告發需要極大的勇氣，這種勇氣也許來自告發者對自己苛刻的道德要求或者極強的公益心，但是具備這樣條件的告發者畢竟是少數，大多數潛在的告發人可能并沒有這么高尚，法律必須保障他們提起告發后的收益，用以抵抗他們可能需要經歷的風險，他們才可能會挺身而出，當然，對于那些高尚的告發人來說，給予他們的美好品格以物質獎賞也是必要的，因此，激勵手段一定是環境公益告發制度的核心之一。公益告發立法完善的國家都極為重視對告發人的獎賞，存在各種不同類型的告發項目（whistleblowing programs），這些項目給予告發人多種形式的獎賞，為公益告發提供激勵。此外，許多法律中都規定了公益告發條款，一般也都有關于告發者分享罰金的規定。以美國《防止船舶污染法》為例，該法規定告發者可以獲得1/2的罰金，可見該法對告發者獎賞的重視程度。2010年9月，一艘掛希臘國旗的貨船（M/V Iorana）上的4名船員根據《防止船舶污染法》獲得50萬美元獎勵（每人12.5萬美元）。當這艘船到達巴爾的摩時，一名船員向海關及邊境保護監督員遞了一個便條，聲稱該船的主引擎將廢油通過一個軟管直接排入海中，而依照法律規定，必須安裝污染防止裝置。該船因為違反《防止船舶污染法》被處罰100萬美元，這4位告發的船員獲得了一半的罰金[3]。在此之后，2011年5月，根據《防止船舶污染法》還支付了一筆更大金額的獎賞。因為配合聯邦行政機構對該船向海洋排放廢油指控的調查，一艘希臘油輪上的3位船員獲得了超過100萬美元的獎賞。一位聯邦法官獎勵主要告發人55萬美元，另外2位船員每人得到了35萬美元。主要告發人Gueverra是一位電工，他打電話給美國海岸巡邏隊員告發此事，引發了此次調查。檢察官支持這種獎賞，聲稱他們3位提供了關鍵的證據，船舶泄油很難被起訴，因為它們經常發生在半夜的海洋中[4]。除此之外，根據英國和美國的告發人訴訟制度，提起訴訟的告發人也可以獲得一定數額的罰金，這也是以金錢獎勵的方式來提高告發人的積極性。

如果說為告發人提供激勵是告發制度能夠運行良好的首要條件，那么，為告發人提供保護就是告發制度最重要的部分。因為告發行為本身的危險性，告發人可能面臨各式各樣的報復，各個國家對告發人的保護也不遺余力。美國、英國、日本、澳大利亞都有專門的立法對告發人提供保護，對告發人的保護也是這些國家勞動法的重要內容。值得一提的是，美國有超過10部的環境法律中都有對告發人進行保護的條款。

除了“激勵”和“保護”這兩個基本點之外，我們還要清楚環境公益告發制度的核心任務——促使企業行為符合環境法的規定，促進環境法律的執行。這種促進作用體現在兩個方面：一是企業迫于被告發的壓力，或者基于員工的內部告發，主動改正其違法行為，使其符合環境法的相關規定；二是在企業違法之后，員工可以通過告發使這種行為得到懲處，使企業被動改正環境違法行為。這三點可以被看成環境公益告發制度的“一個中心，兩個基本點”，歸納出其制度要點之后，才能使我們在構建這種制度時有一個清晰的思路。

二、環境公益告發的學理界定對“環境公益告發”進行一個準確的學理界定，其意義在于區分什么樣的告發者能夠得到來自法律的保護，什么樣的告發者因為不符合“告發”的要件而無法得到法律的保護。在對“環境公益告發”作學理界定之前，必須先對“告發”（whistle-blowing）的概念進行一些梳理。對“告發”的研究可以從多個學科加以展開，倫理學、法學以及其他社會科學領域都有不少研究“告發”的學者，因為各學科研究的語境完全不同，對其進行一個準確的定義就顯得尤為重要。各個研究領域的研究者對“告發”的定義很多，因為研究領域的差別，對“告發”的定義也是五花八門，但被引用得最多的無疑是Janet P. Near和Marcia P. Miceli在1985年對“公益告發”的定義，他們認為，“告發”指的是“一個組織的成員（現在的或者曾經的）對組織控制下的違法、不道德或不符合法律規定的行為向可能影響這些行為的個人或者組織披露的行為。”[5]除了法學研究領域之外，這個定義被廣泛地使用于對于護理、內部審計、勞動法以及管理等方面的研究，而且也是對“告發”進行實證研究中運用最為廣泛的定義。如果要對“環境公益告發”進行學理界定，應當以這個定義作為基礎而展開。鑒于研究的目的，本文將對這個引用廣泛的“告發”定義做兩個限定，這兩個限定包括：“組織”應限定為企業，作為告發對象的企業行為限定為“違法”行為，排除對“不道德”、“不符合法律規定”的行為的研究。本文還將對“告發”的定義進一步拓展，將告發人訴訟納入其中。由此，“環境公益告發”指的是企業員工（現在的或者曾經的）對企業控制下的環境違法行為向可能影響這些行為的個人和組織披露或者向法院提起訴訟的行為。至于為什么加上“公益”二字，那是因為告發者雖然有時是為了自身利益（獲得政府的獎勵或者分到訴訟得來的罰金）而告發，但其基本動機具有公益性質，而且環境保護問題本身就具有公益性質，對環境違法行為進行披露或訴訟顯然屬于公益行為，其行為的結果也能促進公共利益的增長。

從上面的定義我們可以看出，“環境公益告發”的定義是一個開放性的定義，它可以包容多種不同類型的告發，將盡可能多的環境公益告發者納入法律的保護范圍，與此同時，也可以將一些類似于“告發”的行為排除在“告發”之外，我們從中也可以把握本文研究的“環境公益告發”的范圍以及它的一些主要特征：

第一，環境公益告發包括企業內部告發和企業外部告發。從“向可能影響這些行為的個人和組織披露或者向法院提起訴訟的行為”這個短句我們可以知道，告發的行為包括兩種：一種是信息披露，另一種是提起訴訟。就信息披露來看，“可能影響這些行為的個人和組織”既可能存在于企業內部，如企業中的監察人員、高管、負有舉報責任的人員等，也可能存在于企業外部，如環境行政主管部門、政府、媒體等，這樣就將環境公益告發清楚地分為“企業內部告發”和“企業外部告發”兩種類型。此外，告發人提起訴訟是告發行為的延伸，其實完全可以將其歸類為“企業外部告發”，但為了防止與向“環境行政主管部門、政府和媒體”這樣典型的企業外部告發相混淆，暫且將其當作一種特殊的告發類型。法律對于企業內部告發和企業外部告發是否能夠同一對待呢？在這個問題上其實分歧很大。在美國，有些州的法律只保護企業內部告發，有些州的法律只保護外部告發，當然，也有一些州的法律對內部告發和外部告發予以相同對待，可見他們在這個問題上的做法差別較大。不少研究者對于能否將企業內部告發定義為公益告發也持有異議。其實，大量的研究都表明，內部告發與外部告發在程序上存在差異，但沒有實質上的不同，它們往往相伴發生，絕大多數的外部告發者都是在內部告發沒有效果的情況下才向外部告發的。內部告發和外部告發所引發的問題也是相似的，只是相對于內部告發來說，外部告發更容易招致報復而已。因此，有必要同時研究內部告發與外部告發，只是對于二者的不同應保持警惕。

第二，環境公益告發包括主動告發（active whistleblowing）和被動告發（passive whistleblowing）。本文研究的環境公益告發只包括主動告發。主動告發指的是告發者主動自愿地披露信息，被動告發指的是告發者并非出于自身自由的決定而進行的告發，而是來自外部的命令或者法律的要求，比如企業員工應法院的要求而提供相關的信息。除此之外，員工拒絕執行錯誤的命令（執行會導致違法行為的發生）往往被認為屬于被動告發，因為這種拒絕可以是對發出錯誤命令的人的一種控訴[6]。被動告發者雖然并非自愿，但也可能會受到企業的報復，國外的立法往往將被動告發者也列入保護的范圍，但受本文研究的范圍所限，對被動告發將不做論述。

第三，“線人”和“說閑話者”不屬于環境公益告發人。環境公益告發人之所以告發，一定是因為相信接受他們告發的人或者組織會采取行動來糾正企業的環境違法行為，從這一點來看，環境公益告發人肯定不同于“線人”和“說閑話者”甚至“傳謠者”。環境公益告發人從一開始就要有一個明確的目標，并試圖終止企業當前錯誤的做法或者防止將來再次發生錯誤的行為，也就是說，告發人一定要對告發成功有合理的期待。行政機關（特別是警方）有可能為了辦案的需要安插線人進入公司工作，這些線人獲得相關信息后也會向他的單位披露，這種披露顯然不屬于“告發”的范圍?！罢f閑話者”和“傳謠者”的行為類似于“告發”，但是因為他們并無終止企業錯誤做法或者防止其再次發生的目標，這些人也不屬于“告發人”。

第四，環境公益告發的對象是企業的環境“違法”行為。國外的研究者將員工可以提起告發的范圍定義得比較廣，一般包括“違法”、“不符合法律規定”、“不正常”、“不道德”這幾個方面，有的學者干脆將其統稱為“錯誤的做法”。這些概念之間的界限是模糊且難于把握的，并沒有一個客觀的標準可以用作判斷，因此，本文排除了對于“不符合法律規定”、“不正?！?、“不道德”行為進行告發的研究，只保留了對“環境違法行為”的告發。只要企業的行為將招致法律的懲罰，就可以稱之為“環境違法行為”，無論這種懲罰來自行政法、民法還是刑法。這樣的做法當然會使受保護的告發者的范圍縮小，但肯定會使法律界定變得清晰。是不是企業的行為一定要達到“違法”的標準，告發行為才被認定為正當呢？答案是否定的。一項告發是否被認定為正當，往往取決于告發者個人的認知。英國和美國的法律都一致認為：“如果告發者善意（good faith）地相信企業錯誤的做法已經對公共政策造成影響，一部分社會將因企業的錯誤行為而處于危險之中，那么他的告發就是正當的?！盵7]有些倫理學家也認為，告發者一定要從錯誤的行為中感受到危險，否則他的告發就是不正當的。可見，并不是企業的行為一定要達到“違法”的程度，告發者的告發行為才被認為是正當的。

三、環境公益告發的一般途徑當企業的環境違法行為發生之時，知情員工的告發渠道是多種多樣的，他可以向企業內部負有相關職責的人員（比如企業內部處理環境保護事務的管理人員）告發，可以向企業的高級管理人員（如CEO）、董事會、監事會告發；他也可以向環境行政機關告發（如環保局），向政府告發，向信訪部門告發，向法律監督部門告發（如檢察院），向刑事執法部門告發（如公安機關）；除此之外，他的告發范圍還可以進一步擴大，比如向媒體告發（包括網絡媒體、電視、廣播、報刊等）。以上列舉的機構（或個人）都可能對企業的行為造成影響，可能終止企業的環境違法行為，因此，它們都屬于具有法律意義的可供告發的機構（或個人），但是，這些機構或者個人因為職能（或者職責）上的差異，可能引發的告發法律效果肯定會不同。向何種機構（或個人）告發對企業所帶來的影響是不同的，比如，向企業處理環境保護事務的管理人員告發和向電視臺告發，對企業的影響是不同的：向企業的內部人員告發，企業可能根據員工的告發，及時地糾正環境違法行為，防止或者減少環境損害的發生，這樣對企業不會造成什么負面影響；但是，如果告發者向電視臺告發，電視臺曝光企業的環境違法行為，對企業的損害就非常大，不但對企業造成負面影響，也會影響到股東和員工的利益。對企業造成的損害越大，告發的員工可能招致的報復就會越嚴重，告發員工需要得到的法律保護也會愈加嚴密。由此，學者根據告發者提起告發的機構不同，將告發分為企業內部告發（internal whistleblowing）和企業外部告發（external whistleblowing）兩種，亦即將員工向企業內部的機構或者管理人員告發稱之為“內部告發”，除此之外的告發，都被統稱為“外部告發”。外部告發其實還可以細分為兩個部分：第一個部分是向負有管理或者監督職能的行政機關告發；第二個部分是向媒體告發。各國的法律對于內部告發和外部告發的態度不盡相同，比如美國的公益告發立法大體上比較側重于對外部告發者的保護，而英國的法律則著力于保護內部告發者[8]。內部告發和外部告發除了在法律保護方面存在差別之外，其在環境公益告發之中所起的作用也是不相同的：內部告發的意義在于通過員工對環境違法行為的告發，促使企業主動糾正環境違法行為，英文研究者稱之為“自愿合規”（voluntary compliance），而外部告發的意義則在于通過外部力量的作用（行政處罰、刑事控告或者輿論譴責等）促使企業糾正環境違法行為。鑒于內部告發與外部告發的區別所在，下面分而述之：

（一）內部告發

關于環境違法問題的企業內部告發具有企業管理和環境法執行上的雙重意義：從企業管理的角度來看，企業內部告發可以使企業盡早發現自身的環境違法行為，盡快地糾正錯誤的做法，從而避免企業遭受更大的損失。經常有企業因為嚴重違法而被處罰后，企業的CEO覺得自己被下面的人騙了，因為他自己并不知道這些違法行為的存在，這是由于內部告發體系的不暢，企業的違法行為被隱蔽了，連高層管理人員都不知道?？梢?，建立一個有效的企業內部告發體系對于企業管理來說意義重大，這也是為什么從事企業管理研究的學者對公益告發也非常重視的原因。從環境法執行的角度來看，企業內部告發渠道如果有效，那等于是給公共執法增加了許多私人的力量，這些私人都是企業的員工，他們能夠方便地知道企業環境違法行為的存在，有些甚至本身就是環境違法行為的參與者，由他們向負有監督或者管理職責的負責人披露違法信息，使企業自動地糾正違法行為，使企業行為符合環境保護法的要求。這樣可以在還沒有造成環境損害的嚴重后果或者損害還較小時，阻卻這種行為的發生，或者防止行為后果的進一步擴大，這相對于環境行政部門的事后處罰似乎具有更為重要的意義。當然，企業管理和環境法的執行存在著相互促進的關系，良好的企業管理制度顯然有助于環境法的執行。因此，對于何為一個“有效”的企業內部告發制度，筆者并不同意一些學者的說法，他們認為從企業管理和法律執行的角度來看，對于何為“有效”應有不同的定義[9]，其實，這兩者并不是一個對立的關系，相反，他們具有同一的關系，“有效”的企業內部告發制度肯定能在合理的時間之內盡快解決（或者部分解決）企業違法行為，無論從企業管理的角度或者從法律執行的角度看，都應該如此。對于企業是否必須建立公益告發制度或者建立何種公益告發制度，世界各國的法律并沒有規定，只有少數國家的法律規定企業一定要在網站公布其公益告發制度，大多數國家都以“指南”的方式倡導企業建立有效的公益告發制度。

總體來看，無論企業的性質和規模大小如何，對于健康的企業公益告發制度來說，這幾點最為關鍵：第一，要有成文的公益告發制度。企業應該通過員工手冊、公告欄或者企業網站公布其公益告發制度，并表明對環境違法行為的零容忍態度。第二，安裝告發熱線，并允許告發者通過電子郵件、企業內網等多種方式進行告發。在告發的過程中一定要隱匿告發者的身份，除非告發者自己愿意公開。為了保證告發者的身份不被批露，有的國家還允許公益告發人成立有限責任公司或者有限合伙企業，以這樣的企業實體來進行告發并利用企業實體來領取獎賞[10]。第三，給予公益告發者合適的獎勵。因為公益告發者可能面臨著多項獎勵，比如環境行政部門給予告發者的獎賞或者訴訟得來的獎勵，如果企業希望員工不進行外部告發從而給企業帶來更大物質上或者聲譽上的損失，一定要給內部告發者合適的獎勵，否則，這些人可能會選擇去環境行政部門告發，或者提起告發人訴訟。

（二）外部告發

實證研究顯示，幾乎所有的公益告發人的第一次告發都會選擇在企業內部進行[11]。只有當內部告發不能解決問題時，他們才會選擇進行外部告發，因為外部告發在大多數情況下更能引起企業的重視，也往往更為有效。外部告發的渠道也是多種多樣的，就針對企業環境違法行為的告發來看，至少可能包括以下幾種：第一，環保局。環保局是環境保護行政執法機構，對企業的環境違法行為負有查處的職責，環保局可以對企業的環境違法行為進行行政處罰，從而迫使企業糾正環境違法行為。第二，公安機關。在企業行為涉嫌環境犯罪的情形，企業員工可以向公安機關進行告發，這種告發就類似于刑事訴訟法中所謂的“檢舉”。第三，信訪部門。信訪制度是我國特有的制度，雖然信訪部門在我國的地位特殊，但是在解決問題的能力方面，它是不容置疑的，因此，它也是較好的公益告發機構之一。第四，媒體。包括電視臺、廣播、報刊、雜志等，這些機構也可以通過他們強大的輿論能力對企業造成實質上的壓力，從而糾正企業的環境違法行為。因為外部告發可能對企業帶來較大的傷害，甚至災難性的后果，各國的法律一般都優先考慮企業內部告發，唯有在沒有內部告發渠道或者內部告發沒有效果的情況下，員工才可以進行外部告發。相較于內部告發，這些國家的法律對于外部告發往往設立了更高的門檻，提高外部告發者受到法律保護的條件。比如，英國《公益披露法》第43G條第2款規定了三種可以外部告發的情形：第一，員工合理地相信內部告發將可能受到雇主的迫害；第二，就特定不法、失當行為，如不存在指定的監督機關，而員工合理相信，如其采取內部告發，則其所傳遞的資料、證據將會被隱瞞或銷毀；第三，員工此前已經就相同內容進行內部告發卻并未產生積極效果。唯有符合其中一個條件，員工才可以合法地進行外部告發[12]。就企業外部告發的多種渠道來看，向媒體機構的告發又不同于向環保局、公安機關和信訪部門的告發，因為媒體機構的巨大影響力，它對企業可能造成的影響顯然會大于后面這幾個機構，因而更應該謹慎。有學者建議，唯有當企業內部通道和其他外部通道都已經失效的情況下，才可以向媒體機構進行告發[8]726。由此，筆者建議，在環境公益告發的一般途徑中，員工在告發渠道的選擇方面，優先次序應該是：企業內部渠道、其他外部渠道、媒體渠道。也就是說，員工發現企業環境違法行為后，應優先考慮采用企業內部渠道進行告發；在缺乏企業內部告發渠道或者內部渠道被證明為無效之后，才可以通過其他外部渠道告發，如環保局、公安機關和信訪部門等；唯有在前面兩種渠道都不能發揮作用的情況下，才可以向媒體機構進行告發。

四、環境公益告發的訴訟程序在進行企業內部告發和外部告發之后，如果員工發現問題并沒有解決，比如說企業的違法行為仍然存在，或者企業的行為已經對環境造成了損害，而這些損害又沒有直接的受害人，沒有適格的原告來提起訴訟，在這樣的情形之下，環境公益告發制度能不能進一步拓展——允許告發人提起訴訟呢？筆者認為這種思路是完全可行的。告發人訴訟和環境公益訴訟在國外都是比較成熟的訴訟制度，我們可以借鑒這兩種不同類型的訴訟制度，構建我國的環境告發人訴訟制度。

告發人向政府部門告發企業欺詐政府的行為，政府通過調查之后，可以直接對企業提起訴訟，政府也有可能選擇不介入案件，這個時候告發人可以以自己的名義代表國家提起訴訟，并可以分得一部分訴訟成功后被告支付的罰金，這種訴訟叫作“奎太訴訟”（qui tam action），因為提起奎太訴訟的原告都是告發者（whistleblower），奎太訴訟常常被直接稱為“告發人訴訟”（whistleblowing litigation）?！翱V訟”源自拉丁句子“qui tam pro domino rege quam， pro se ipso in hac parte sequitur”，這個句子的意思是“為了國王，公民可以以自己的名義提起訴訟”。 “qui tam”的法源甚至可以追溯到古羅馬時期，當時的公民個人被稱為“delator”，類似于現代的“relator”，他們可以獲得被宣判有罪的被告的財產的一部分作為獎賞，因為“羅馬的刑法是由私人來執行的”[13]。

告發人訴訟曾經在英國盛行過很長一段時間，但后來被廢止。英格蘭自中世紀開始就使用“qui tam”來執行各類法規，并且一直持續到20世紀，而在中世紀以后的數百年中，因為貪婪而專業的告發人常常與他們告發的對象秘密達成庭外和解協議，反對利用奎太條款來鼓勵告發人的聲音漸漸多了起來。因此，1951年，英國國會全面禁止了奎太條款的使用。美國使用奎太條款的經歷比較類似于英國中世紀時期，但是與英國模式不同的是，奎太訴訟并未像英國那樣后來被禁止使用，而是在美國的法律體系中發揮了越來越重要的作用，奎太訴訟無疑是最受美國告發者喜歡的一種訴訟手段。美國的奎太訴訟條款規定于《虛假請求法》（Federal False Claims Act）之中，該法也被稱之為“林肯法”，在美國內戰時便已經頒布生效，其立法目的在于懲罰利用戰爭謀利的奸商。在內戰時期，林肯總統抱怨，當他的部隊打開前線的武器箱時，他們發現的不是槍支，而是鋸屑；騎兵部隊也發現他們對同一匹馬付過兩次或者三次錢。軍火供應商在向聯軍供應軍火、動物和食物中造假騙取政府的錢，這種現象大量存在，在這種情況下，1863年，國會頒布了《虛假請求法》，首次在美國建立了奎太訴訟制度，給告發人以物質激勵，鼓勵他們代表政府提起訴訟。根據該法案的規定，私人可以代表政府起訴這些軍隊供應商的欺詐和虛假請求行為，并可以獲得訴訟取得的罰金的50%作為獎勵。這個法案允許告發人（relator）復印刑事指控書，然后出面起訴，如果他們能夠自己偵查出這些虛假請求行為或者為起訴提供有價值的信息，他們都將獲得一定數量的獎賞[14]。United States ex rel. Marcus v. Hess， 317 U.S. 537 （1943）.這個法案最失敗的部分在于1943年的修訂，這次修訂規定：如果政府事先知道虛假請求或者欺詐的存在，告發人就不能再根據該法提起奎太訴訟。在這次修訂之后，根據該法提起奎太訴訟的數量大大減少。直到1986年《虛假請求法》的再次修訂，這種情況才得到改觀。隨著各種關于國防供應商過高要價丑聞的發生，而且虛假請求行為在醫療保健（Medicare）中也大量存在，人們發現，欺詐和虛假請求已經大量耗費了國家預算，在這種情形下，國會通過了《虛假請求法》1986年的修訂案。這種改變“在美國公法中創立了一個有效的放權式的監督機制”[14]，連法院也認為，通過這個法案，政府獲得了另一種管理形式，它“通過一大批特別代理人來發現并起訴針對政府的欺詐行為”[15]，這次修訂也因此被譽為美國奎太條款的“重生”。

奎太訴訟建立了一種雙重執行制度，國家機關和私人都被允許代理國家起訴違法行為，以促進公共法律的強制執行[16]。在奎太訴訟中，私人可以以自己的身份代表國家來起訴欺詐政府者，但是，即使在奎太訴訟發達的美國，這種告發人的原告主體資格也并非不證自明。在我國的法律體系下，當然更是沒有先例，我們是否可以借鑒奎太訴訟的理念，來構建我國的環境告發人訴訟制度呢？構建環境告發人訴訟制度的關鍵點在于私人能否代表國家提起訴訟，即原告資格的問題，在這一點上，環境公益訴訟的理論完全可以套用。近年來，我國學界對于環境公益訴訟的研究較多，目前的共識是環境公益訴訟有兩種：一種是環境民事公益訴訟，即公民個人（或其他主體）起訴造成環境污染的主體，要求被告承擔環境污染民事賠償責任的訴訟；另一種是環境行政公益訴訟，指當環境行政機關的違法行為或不作為對公眾環境權益造成侵害或有侵害可能時，法院允許無直接利害關系人為維護公眾環境權益而提起行政訴訟，要求行政機關履行法定職責或糾正、停止其侵害行為的制度[17]。這兩種形式的環境公益訴訟制度的瓶頸都在于原告資格的問題，學界已經對這個問題有過許多的理論研究，本文不再贅述。借用環境公益訴訟的原告理論，可以證明告發人代表國家起訴的資格是沒有問題的，而且，我們在環境公益訴訟制度方面做更深一步的思考，就可以輕易發現環境告發人訴訟制度是順理成章的：告發人（環境違法企業的員工）作為環境公益訴訟的主體有著其他主體所不具有的絕對優勢，他們可以掌握企業違法的第一手資料，這對于贏得訴訟來說是至關重要的。在此前的環境公益訴訟的研究中，公民個人的原告資格一直都是研究的重點，但都沒有研究環境違法企業內部員工作為原告的問題。雖然“公民個人”是包括企業內部員工的，但因為企業內部員工的特殊性以及他們在訴訟時所具有的優勢，筆者認為應將他們提起的訴訟與普通的環境公益訴訟區別開來，他們在告發失敗后提起訴訟，稱之為“環境告發人訴訟”當然更加合適。環境告發人訴訟是一類特殊的環境公益訴訟類型，對環境告發人訴訟的研究可以沿襲環境公益訴訟的一些成果，比如原告理論、分類、訴訟激勵等方面，但是因為告發人身份的特殊性，在制度設計上應該會有許多不同之處。

五、環境公益告發人的保護機制對告發人進行保護，無疑是環境公益告發制度最重要的部分。如果一個員工懷著善良的意愿將公司的環境違法信息向相關部門披露，或者公之于眾，他的出發點僅僅是希望這種危及環境的行為得到糾正而已，但卻遭到報復，這顯然是我們最不愿意看到的，也是環境公益告發制度所不能容忍的。因為這個原因，各國立法對于告發者的保護都不遺余力，不少國家對于環境公益告發者的保護主要來自于勞動法，因為企業對于員工的報復絕大部分都屬于勞動法層面，通過勞動立法進行保護自然是最簡便的做法；有些國家將對告發者保護的條款規定于部門法當中，最典型的例子是美國，美國絕大多數的聯邦環境法律中都有對于環境告發者進行保護的條款；有些國家對告發者予以專門立法保護，如美國、日本、英國、澳大利亞都有專門的告發人保護法。各個國家公益告發的立法方式不同，對于告發人的保護也各有側重點，下面簡要介紹美國、英國和澳大利亞這三個國家對公益告發人的保護制度：

美國于1978年頒布了《文官改革法案》（Civil Service Reform Act），首次對聯邦雇員在行政事務中的告發進行保護。此后，美國法律對于告發者的保護迅速增多，《告發者保護法》于1989年開始生效，國會將對告發者進行法律保護的范圍進一步擴大。與此同時，國會在至少18個聯邦法律中確立了告發者保護條款，以保護私營部門中的雇員。比較著名的如 《薩班斯法》（Sarbanes-Oxley Act）、《食品安全現代化法》（FDA Food Safety Modernization Act）、《多德弗蘭克法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）等。環境法律中的告發人保護條款大量存在，如《清潔水法》（Clear Air Act）、《綜合環境反應、賠償和責任法》（Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability Act）、《能源重組法》（Energy Reorganization Act）、《聯邦礦山安全與健康法》（Federal Mine Safety and Health Act）、《聯邦水污染控制法》（Federal Water Pollution Control Act）、《安全飲用水法》（Safe Drinking Water Act）、《露天采礦控制及復墾法》（Surface Mining Control and Reclamation Act）、《有毒物質控制法》（Solid Waste Disposal Act）、《固體廢物處置法》（Toxic Substances Control Act）等環境法中都有對公益告發者的保護條款。以《清潔水法》（簡稱為CAA）為例，該法禁止雇主在下列情形解雇或在補償、合同條款、工作環境、優先聘用等方面歧視員工：（1）員工依照《清潔水法》已經采取或準備采取法律行動/應行政機關的要求或者《清潔水法》的規定而采取或者準備采取法律行動；（2）員工在任何此類的法律程序中作證或者準備作證；（3）員工以任何方式已幫助或參與或者準備幫助或參予此類法律程序[19]。42 U.S.C. § 7622（a）. 員工如果認為其因上述行動被解雇或者受到歧視，在事發后30天內，可以向勞工部長投訴，勞工部長必須指示調查，并在收到投訴后的30天內將調查結果告知投訴人和被投訴方。在收到投訴后的90天內，勞工部長必須簽發提供救濟或者駁回投訴的命令。如果勞工部長確認被投訴方的行為確已違反《清潔水法》，他將命令被投訴方：（1）采取有效的行動減少違法行為的后果；（2）賠償投訴者，使其狀況恢復原狀，包括補償、合同條款、工作環境或者優先聘用等方面。勞工部長還將命令被投訴方賠償投訴人的損失，在投訴人的請求下，勞工部長會評估投訴人的所有花費和損失，包括律師費用和專家證人的費用，這些損失都將由被投訴人承擔[20]。參見：美國國會智庫成員Jon O. Shimabukuro和L. Paige Whitaker于2012年9月13日發表的論文“Whistleblower Protections Under Federal Law： An Overview”。論文來源： http：//digitalcommons.ilr.cornell.edu/cgi/viewcontent.cgi？article=1950&context=key_workplace.

英國早在1998年就已經通過一部保護告發者的法律，稱之為《公益披露法》，此外，英國也對《就業權利法案》進行了增補，使其可以對善意的告發者提供法律保護，其前提是員工具有“善意”和“合理性”。與美國立法不同的是，如果牽涉到員工的個人利益，該員工的告發將得不到法律的保護?！豆媾斗ā酚?個值得肯定的方面：第一，只要是受法律保護的告發，告發的員工不再受其與企業簽訂的保密條款或者其他剝奪員工告發權的協議的約束，這就意味著，對于一個受法律保護的提起告發的員工來說，他的老板已經無法利用傳統的方法（比如提起違反合同之訴）來對付他了。“受保護”或者“合格的披露”指的是企業員工秉持“合理相信”而披露的任何信息，這些信息可能涉及刑事犯罪或者對法律義務的違反，可能涉及危及健康及安全的行為、破壞環境的行為，當然，也包括對任何試圖掩蓋上述行為的披露。如果企業員工并非秉持“合理相信”而進行披露，他將不受法律的保護。第二，該法保護來自英國本土之外的披露。這對于一些跨國企業、需要全球用工的企業或者總部不在英國本土的企業來說，都具有非常重要的意義。第三，該法能充分保障提起告發的員工的利益不受損害，這也是該法的宗旨所在。只要員工因為告發而受到權利損害，其所有的民事損失都將得到該法的支持。這與一般勞動法的做法并不相同，勞動法所允許的損害賠償是有上限的。參見： Estelle Feldman在第9屆國際反腐敗會議（9th International Anti-Corruption Conference）上提交的論文“Protection for Whistleblowers”，該次會議于1999年10月10日至15日在南非德班舉行。論文來源：http：//www.iodlebanon.org/iodl/Files/24_1.pdf.隨著英國《公益披露法》的頒布，關于公益告發的文化也在逐漸發生變化，人們對于告發者的態度也漸漸從責備轉向支持。企業也在改變他們的做法，不少的企業都在積極地建立內部告發的程序，用以減少員工向外部告發的可能。如果企業內部告發的制度有效，對外的告發就顯得沒有必要了。在英國，有著專門為告發人提供幫助的公益組織，比如PCAW（Public Concern at Work），這家組織成立于1993年，完全獨立于政府，主要提供法律咨詢服務，從其成立到1999年短短的6年中，該組織就已經幫助了眾多的告發者，為他們處理的案件多達1500件。

澳大利亞對公益告發者的保護立法較早，也比較有特點。早在1993年，南澳大利亞州就頒布了《告發者保護法》，第二年，昆士蘭州也頒布了《告發者保護法》，同年，新威爾士州頒布了《披露保護法》。在此后的2001年到2003年間，維多利亞州、塔斯馬尼亞州、西澳大利亞州、北部領地也都相繼頒布了《公益披露法案》。澳大利亞聯邦層面的立法也有關于公益告發者的保護條款，如1999年頒布的《公共服務法》第16章。澳大利亞對于公益告發者進行立法保護有一個顯著的特點，那就是特別注重對公共部門中的公益告發者的保護，特別是當告發的內容涉及公眾健康、公共安全和環境問題時更是如此。只是這種局面正在逐漸發生改變，南澳大利亞和昆士蘭這兩個州的立法正在嘗試將保護的范圍擴大到私營部門：在南澳大利亞州，任何人關于“非法行為”的告發都將受到保護，無論他是來自公共機構或者私營部門；在昆士蘭州，任何人（包括私營部門的員工）可以對危及環境、公眾健康、人身安全或者殘疾人安全的行為進行告發，這些告發行為將受到法律的平等保護[18]。此外，澳大利亞對公益告發者的立法保護還有一個特點，那就是注重企業層面的保護，認為企業是保護告發者的最佳場所，比如在西澳大利亞州的公益告發立法中就有這樣的條款，它課予企業的首席執行官以保護公益告發者直接義務——“為每一個進行了適當的公益披露行為的員工提供保護，使其免受損害或者威脅”。Public Interest Disclosure Act 2003（WA） s.23（1）（b）.

六、余論環境法有兩種執行方式或者說實施方式——公共執行與私人執行，或稱之為公共實施與私人實施[19]。日前正在征求意見的《環保法修正案草案》將環境公益訴訟的起訴主體限定為中華環保聯合會一家組織，因該組織的官方性質，這次修正被民眾視為環保立法的大倒退，環境公益訴訟遭遇重大挫折。我國環境公益訴訟的研究始于20世紀90年代末期，迄今已經10余年，可謂歷盡艱辛，這次挫折也讓我們更加清楚地看到了建立環境公益訴訟制度的困難之大。也許，我們將目光稍作轉移，情況就會不同，通過本文的研究，我們已經領略到環境公益告發制度的優勢所在，而且，相對于環境公益訴訟制度，它的難度顯然更小，我們完全沒有理由放棄這種制度創新的嘗試。環境公益告發制度的建立——哪怕只是其中的一部分，對于環境法執行的促進作用都不可小覷，此外，公益告發制度的價值也不僅僅局限于環境法的領域，它還有非常廣闊的應用前景，筆者期待更多的學者能夠關注這個課題，并做出有益的成果。ML

參考文獻：

[1] Myron P. and M. G. Glazer.The Whistleblowers[M].New Jersey： GlobeScan，1989：75

[2] Alex Duval Smith. Who Found Hitler s Gold[N]. The Guardian，1997-12-14.

[3]Professional Mariner.Ship Manager to Pay $4M for Oil-Pollution Repeat Offense[EB/OL].[2010-09-27].http：//www.professionalmariner.com/December-January-2010/Ship-manager-to-pay-4M-for-oil-pollution-repeat-offense/.

[4] U.S. Department of Justice. Tanker Company Fined $4.9 Million for Falsifying Records and Obstruction of Justice[EB/OL].[2007-12-14].http：//www.justice.gov/opa/pr/2007/December/07_enrd_1012.html.

[5] Janet P. Near & Marcia P. Miceli. Organizational Dissidence： The Case of Whistle-blowing[J].Journal of Business Ethics，1985，4（1）：1-16.

[6] Stefan Ruetzel. “Snitching” for the Common Good： In Search of a Response to the Legal Problems Posed by Environmental Whistleblowing[D]. Georgia：University of Georgia School of Law，1994.

[7]Janet P. Near and Marcia P. Miceli. Whistle-blowing： Myth and Reality[J].Journal of Management，1996，22（3）：507-526

[8] Jenny Mendelsohn.Calling the Boss or Calling the Press： A Comparison of British and American Responses to Internal and External Whistleblowing[J].Washington University Global Studies Law Review，2009，8（4）：723-745

[9] Janet P. Near & Marcia P. Miceli. Effective Whistleblowing[J].Academy of Management Review，1995，20（3）：679-708

[10] Frederick D. Lipman. Whistleblowers：Incentives，Disincentives，and Protection Strategies[M].John Wiley & Sons，Inc，2012：121

[11] Marcia P. Miceli & Janet P.Near. What Makes Whistleblowers Effective？Three Field Studies[J].Human Relations，2002，55（4）：455-479

[12] 李飛.法律如何面對公益告發[J].清華法學，2012，6（1）：136-163

[13] J. Randy Beck.The False Claims Act and the English Eradication of Qui Tam Legislation[J]. North Carolina Law Review， 2000，78（3）：539-642

[14] William E. Kovacic. Whistleblower Bounty Lawsuits as Monitoring Devices in Government Contracting[J]. Loyola of Los Angeles Law Review，1996，（29）：1799-1858

[15] Jonathan T. Brollier. Mutiny of the Bounty： A Moderate Change in the Incentive Structure of Qui Tam Actions Brought under the False Claims Act[J].Ohio State Law Journal，2006，（67）：693-719.

[16] Evan Caminker. The Constitutionality of Qui Tam Actions[J].The Yale Law Journal， 1989，99（2）：341-388

[17] 夏云嬌，王國飛.國外環境行政公益訴訟相關立法對我國的啟示——以美國、日本為例[J].湖北社會科學，2007，（9）：134-136

[18] Peter Roberts，A. J. Brown.The Australian Legislative Experience[G]//A Global Approach to Public Interest Disclosure： What Can We learn from Existing Whistleblowing Legislation and Research.Eward Elgar Publishing，Inc，2010：135-158.

[19]劉水林，王波論環境法公共實施與私人實施的結合與銜接[J]. 甘肅政法學院學報，2013，（6）：62

On Environmental Whistleblowing

ZHOU Xiaoming

（Law School of Central South University， Changsha 410083， China）

Abstract：Environmental whistleblowing has a main task： to help companies follow environment law and promote the implementation of environment law. This system has two main points： the incentive for whistleblowers and the protection for whistleblowers. Environmental whistleblowing system includes internal whistleblowing and external whistleblowing， but internal channel has the priority. Whistleblower litigation is the special procedure of environmental whistleblowing， so we should allow the whistleblower to file lawsuits so as to share the fien after the failure of whistleblowing. The protection of whistleblower is the most important part of environmental whistleblowing， and each country has their own legislations.

Key Words： whistleblowing； the implementation of environmental law； protection； incentive

本文責任編輯：邵海