廢標(biāo)權(quán)利行使主體的法律適用之探究

張榮秀+++黃昌建　陳昌明

摘要：廢標(biāo)是民法賦予招標(biāo)人的權(quán)利，但為了保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益不受侵犯，防止招標(biāo)人濫用廢標(biāo)權(quán)，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》均對(duì)廢標(biāo)行使主體進(jìn)行了規(guī)范。但由于兩法對(duì)廢標(biāo)的有關(guān)規(guī)定存在一些沖突，導(dǎo)致在不同的招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中人們對(duì)廢標(biāo)權(quán)利行使主體的理解存在偏差。本文從兩法的適用層面及憲法位階理論角度出發(fā)，對(duì)政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其他招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中廢標(biāo)權(quán)利的行使主體進(jìn)行了探討和梳理總結(jié)。

關(guān)鍵詞：招標(biāo)投標(biāo)法 政府采購(gòu)法 廢標(biāo)權(quán)利行使主體 法律適用

廢標(biāo)權(quán)是民法賦予招標(biāo)人的一項(xiàng)法定權(quán)利，按照民事活動(dòng)最基本的意思自治原則，如果投標(biāo)人投標(biāo)，招標(biāo)人不同意投標(biāo)人的條件，可以拒絕所有投標(biāo)而重新招標(biāo)。可見(jiàn)，招標(biāo)人理論上可以拒絕所有投標(biāo)。但為了保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵害，防止招標(biāo)人濫用廢標(biāo)權(quán)利，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》均對(duì)廢標(biāo)權(quán)利主體加以了規(guī)范。由于兩法對(duì)廢標(biāo)規(guī)定存在一些沖突，導(dǎo)致在不同的招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)中人們對(duì)廢標(biāo)行使主體的理解存在偏差。本文從兩法的適用層面及憲法位階理論角度出發(fā)，對(duì)政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其他依法必須進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中廢標(biāo)權(quán)利行使主體進(jìn)行相應(yīng)的探討和梳理總結(jié)。

廢標(biāo)一詞有兩種含義，一種是指某份特定的投標(biāo)文件作廢，即評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)法律法規(guī)和招標(biāo)文件的規(guī)定作出的判定其無(wú)效并取消其繼續(xù)參加評(píng)審資格的決定，《招標(biāo)投標(biāo)法》已經(jīng)將此種廢標(biāo)權(quán)賦予了評(píng)標(biāo)委員會(huì)；另一種廢標(biāo)是指所有投標(biāo)均作廢，即宣告整個(gè)招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)作廢，需要進(jìn)行重新招標(biāo)或報(bào)批后改用其他方式采購(gòu)。本文討論后一種含義下的廢標(biāo)權(quán)利行使主體的確定問(wèn)題。具體分為以下幾種情形：

一、在投標(biāo)人少于三個(gè)的情形下廢標(biāo)權(quán)利行使主體的確定

對(duì)于投標(biāo)人少于三個(gè)的，應(yīng)當(dāng)廢標(biāo)[國(guó)外稱(chēng)為“流標(biāo)”（bids）]，將投標(biāo)文件原封不動(dòng)退還投標(biāo)人。此種情形下，行使廢標(biāo)權(quán)利的主體應(yīng)該是招標(biāo)人。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條規(guī)定，在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前，收到的投標(biāo)文件少于三份，也就是投標(biāo)人少于三個(gè)的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)。這里重新招標(biāo)的前提必須是招標(biāo)人宣布本次招標(biāo)作廢后才能另行組織新的招標(biāo)。而《政府采購(gòu)法》沒(méi)有規(guī)定貨物和服務(wù)在公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)中關(guān)于“招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)”等的法定程序。根據(jù)我國(guó)憲法的位階理論，《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》都是屬于同一位階的，具有同樣的法律效力；《招標(biāo)投標(biāo)法》是程序法，《政府采購(gòu)法》是實(shí)體法，均應(yīng)優(yōu)先于行政法規(guī)、行政規(guī)章的適用?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定，該法適用于中國(guó)境內(nèi)的所有招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，除非法律另有規(guī)定。而如前所述，《政府采購(gòu)法》并沒(méi)有規(guī)定貨物和服務(wù)在公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)中關(guān)于“招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)”等的法定程序。因此，在政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，相關(guān)程序仍應(yīng)遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條的規(guī)定執(zhí)行。在此種情形下不得開(kāi)標(biāo)，應(yīng)首先由招標(biāo)人行使廢標(biāo)權(quán)力。至于廢標(biāo)后是否重新招標(biāo)，應(yīng)該按照《政府采購(gòu)法》第37條規(guī)定執(zhí)行。盡管財(cái)政部18號(hào)令《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)財(cái)政部18號(hào)令）第43條規(guī)定，投標(biāo)截止時(shí)間結(jié)束后參加投標(biāo)的供應(yīng)商不足三家的，除采購(gòu)任務(wù)取消情形外，由設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門(mén)按情況處理；處理結(jié)果可能廢標(biāo)也可能不廢標(biāo)而改為其他方式采購(gòu)，而如果廢標(biāo)，應(yīng)該由財(cái)政部門(mén)行使廢標(biāo)權(quán)利。如前所述，我們認(rèn)為財(cái)政部18號(hào)令屬于部門(mén)規(guī)章，其法律效力低于《招標(biāo)投標(biāo)法》，故在政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，遇此情形仍應(yīng)由招標(biāo)人行使廢標(biāo)權(quán)利；至于廢標(biāo)后是否改為其他方式采購(gòu)，可按照政采法第37條的規(guī)定執(zhí)行。

二、在通過(guò)資格預(yù)審的申請(qǐng)人少于三個(gè)的情形下廢標(biāo)權(quán)利行使主體的確定

通過(guò)資格預(yù)審的申請(qǐng)人少于3個(gè)的，應(yīng)當(dāng)由評(píng)標(biāo)委員會(huì)使行廢標(biāo)權(quán)利并依法重新招標(biāo)。按照招投標(biāo)法配套的行政法規(guī)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第19條第2款規(guī)定，通過(guò)資格預(yù)審的申請(qǐng)人少于3個(gè)的，應(yīng)當(dāng)廢標(biāo)，并依法重新招標(biāo)。《政府采購(gòu)法》只允許對(duì)邀請(qǐng)招標(biāo)進(jìn)行資格預(yù)審，卻并沒(méi)有對(duì)資格預(yù)審的相關(guān)程序作出規(guī)定。如前所述，政府采購(gòu)貨物和服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)評(píng)審程序應(yīng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定執(zhí)行，因資格預(yù)審屬于評(píng)審內(nèi)容，若通過(guò)資格預(yù)審的投標(biāo)人不足三家，則仍應(yīng)由評(píng)標(biāo)委員會(huì)行使廢標(biāo)權(quán)利。

三、在所有投標(biāo)均被否決或經(jīng)部分否決后有效投標(biāo)不足三個(gè)的情形下廢標(biāo)權(quán)利行使主體的確定

依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的所有投標(biāo)均被否決，因而形成廢標(biāo)的；或者評(píng)標(biāo)委員會(huì)根據(jù)規(guī)定否決不合格投標(biāo)后，因有效投標(biāo)不足三個(gè)使得投標(biāo)明顯缺乏競(jìng)爭(zhēng)的，可以否決全部投標(biāo)。在此兩種情形下，廢標(biāo)的行使主體應(yīng)該是評(píng)標(biāo)委員會(huì)。《招標(biāo)投標(biāo)法》第42條規(guī)定“評(píng)標(biāo)委員會(huì)經(jīng)評(píng)審，認(rèn)為所有投標(biāo)均不符合招標(biāo)文件要求的，可以否決所有投標(biāo)”?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》配套法律規(guī)范《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》第二十七條規(guī)定，部分投標(biāo)被作為無(wú)效標(biāo)處理后，有效投標(biāo)不足3個(gè)，使得投標(biāo)缺乏競(jìng)爭(zhēng)的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以否決所有投標(biāo)；當(dāng)然如果評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為剩下的不足三個(gè)有效投標(biāo)的價(jià)格仍然具有競(jìng)爭(zhēng)性，也可以不予廢標(biāo)，而直接推薦中標(biāo)候選人。不管是否廢標(biāo)，都只能由評(píng)標(biāo)委員會(huì)作出評(píng)判，只有評(píng)標(biāo)委員會(huì)才具備否定所有投標(biāo)的權(quán)利，其他相關(guān)主體，包括采購(gòu)人及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，均無(wú)權(quán)對(duì)投標(biāo)作廢標(biāo)處理。而《政府采購(gòu)法》第36條第一款規(guī)定的第（一）種廢標(biāo)條件是符合專(zhuān)業(yè)條件的供應(yīng)商或者對(duì)招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家。不足三家時(shí)可能是兩家，可能是一家，也可能是零家。顯然，此種情形下，在政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中是一定要廢標(biāo)的，這和《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法規(guī)的規(guī)定是不同的。至于應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)廢標(biāo)，不管是《政府采購(gòu)法》還是財(cái)政部18號(hào)令中都沒(méi)有做出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，此處的廢標(biāo)行使主體仍應(yīng)和《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法律規(guī)范的廢標(biāo)主體一樣，是評(píng)標(biāo)委員會(huì)。

四、在出現(xiàn)影響采購(gòu)公正的違法、違規(guī)行為情形下廢標(biāo)權(quán)利主體的確定

《招標(biāo)投標(biāo)法》的法律責(zé)任一章，規(guī)定了招標(biāo)采購(gòu)單位、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)委員會(huì)及投標(biāo)人等的行為違反本法規(guī)定，影響采購(gòu)公正，影響中標(biāo)結(jié)果時(shí)，行政主管部門(mén)可以作出中標(biāo)無(wú)效處理決定，并依照本法規(guī)定的中標(biāo)條件從其余投標(biāo)人中重新確定中標(biāo)人或者依照本法重新進(jìn)行招標(biāo)。同樣，若重新招標(biāo)，必先履行廢標(biāo)程序，因此出現(xiàn)這類(lèi)法定情形引發(fā)廢標(biāo)時(shí)，行政主管部門(mén)應(yīng)該行使廢標(biāo)權(quán)利。而《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第51條第7款規(guī)定，投標(biāo)人有串通投標(biāo)、弄虛作假、行賄等違法行為時(shí)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)否決其投標(biāo)；若所有投標(biāo)人均因?yàn)檫@個(gè)原因而被否決投標(biāo)時(shí)，或部分投標(biāo)被否決后，有效投標(biāo)不足三個(gè)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定其缺乏競(jìng)爭(zhēng)性而引發(fā)整個(gè)招標(biāo)作廢標(biāo)處理時(shí)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)該行使廢標(biāo)權(quán)利。endprint

《政府采購(gòu)法》相關(guān)條款中并沒(méi)有明確規(guī)定此種情形下廢標(biāo)權(quán)利由誰(shuí)行使，但在法律責(zé)任一章中明確了出現(xiàn)法定情形（包括影響采購(gòu)公正的違法違規(guī)行為）時(shí)財(cái)政部門(mén)可以直接廢標(biāo)。財(cái)政部18號(hào)令第五十七條規(guī)定，在招標(biāo)采購(gòu)中，有《政府采購(gòu)法》第36條第一款第（二）至第（四）項(xiàng)規(guī)定情形之一的，招標(biāo)采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)予以廢標(biāo)，并將廢標(biāo)理由通知所有投標(biāo)供應(yīng)商；第43條述及了財(cái)政部門(mén)可以直接廢標(biāo)的情形。筆者認(rèn)為，為了將有關(guān)法律和部門(mén)規(guī)章協(xié)調(diào)一致，在政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)活動(dòng)中，應(yīng)分別不同情形規(guī)定不同主體行使廢標(biāo)權(quán)利：招標(biāo)人行使的廢標(biāo)權(quán)利應(yīng)使用在招標(biāo)人發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人在招投標(biāo)過(guò)程中或評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)審過(guò)程中出現(xiàn)違法違規(guī)行為并影響到采購(gòu)公正性的情形；而行政主管部門(mén)行使的廢標(biāo)權(quán)利應(yīng)適用在監(jiān)督檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)或接到投訴并查明采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或投標(biāo)人或評(píng)標(biāo)委員會(huì)的行為違法違規(guī)且影響到采購(gòu)的公正性的情形；當(dāng)然，若評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)審過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了所有投標(biāo)人均因《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第51條第7款規(guī)定的違法違規(guī)行為而引起所有投標(biāo)被否決，或部分投標(biāo)被否決后有效投標(biāo)人不足三家的，仍應(yīng)由評(píng)標(biāo)委員會(huì)行使廢標(biāo)權(quán)利。

五、在投標(biāo)人的報(bào)價(jià)均超過(guò)采購(gòu)預(yù)算致使采購(gòu)人不能支付的情形下廢標(biāo)權(quán)利行使主體的確定

投標(biāo)人的報(bào)價(jià)均超過(guò)了采購(gòu)預(yù)算，采購(gòu)人不能支付的。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)配套法律規(guī)范規(guī)定，此種情形屬于評(píng)審內(nèi)容，超過(guò)最高限價(jià)的投標(biāo)由評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)審階段作無(wú)效標(biāo)處理，所有投標(biāo)都因這個(gè)原因被判作無(wú)效標(biāo)，或部分投標(biāo)因這個(gè)原因被判作無(wú)效標(biāo)后，有效投標(biāo)不足三個(gè)而明顯缺乏競(jìng)爭(zhēng)的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)整個(gè)招標(biāo)作廢標(biāo)處理；而在政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，若出現(xiàn)所有投標(biāo)報(bào)價(jià)均超預(yù)算且采購(gòu)人不能支付的，或者部分投標(biāo)報(bào)價(jià)超預(yù)算，評(píng)標(biāo)委員會(huì)作無(wú)效標(biāo)處理后，有效投標(biāo)不足三家的，應(yīng)當(dāng)廢標(biāo)。誠(chéng)然，這里所說(shuō)的投標(biāo)超預(yù)算，并不是說(shuō)投標(biāo)超過(guò)預(yù)算就應(yīng)該廢標(biāo)。為避免出現(xiàn)無(wú)謂的人力物力浪費(fèi)，應(yīng)該分別不同情形進(jìn)行區(qū)別處理：一是因?yàn)轭A(yù)算制定不科學(xué)，或預(yù)算制定后市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)較大，從而出現(xiàn)了投標(biāo)報(bào)價(jià)高于預(yù)算，采購(gòu)人不能支付的情形，這種情形應(yīng)當(dāng)廢標(biāo)。二是因?yàn)檎袠?biāo)人在確定原預(yù)算的基礎(chǔ)上增加了配置，此時(shí)若貿(mào)然廢標(biāo)，再次招標(biāo)仍然會(huì)出現(xiàn)廢標(biāo)情形，造成資源浪費(fèi)。因此，出現(xiàn)這種情況，可由評(píng)標(biāo)委員會(huì)剃除增加的參數(shù)配置部分，再?gòu)耐稑?biāo)人的報(bào)價(jià)中減除該部份金額再行評(píng)審。三是投標(biāo)價(jià)格雖然超預(yù)算但卻如實(shí)反映了市場(chǎng)價(jià)格的情形，則應(yīng)該由采購(gòu)人申請(qǐng)追加預(yù)算后再行組織評(píng)審。顯然，這些情形均應(yīng)屬于評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審范圍內(nèi)的內(nèi)容，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，仍應(yīng)由評(píng)標(biāo)委員會(huì)行使廢標(biāo)權(quán)利。而財(cái)政部18號(hào)令第57條規(guī)定，出現(xiàn)投標(biāo)人報(bào)價(jià)超預(yù)算情形應(yīng)由采購(gòu)人行使廢標(biāo)權(quán)利。筆者認(rèn)為，雖然評(píng)標(biāo)委員會(huì)是代招標(biāo)人行使廢標(biāo)權(quán)利的，但如前面所述，此處直接由評(píng)標(biāo)委員會(huì)行使廢標(biāo)權(quán)利更為妥當(dāng)。

六、在因重大變故而將采購(gòu)任務(wù)取消的情形下廢標(biāo)權(quán)利行使主體的確定

因重大變故，采購(gòu)任務(wù)取消的。因國(guó)家政策調(diào)整等情況出現(xiàn)，采購(gòu)任務(wù)取消，這種情形在法律上屬于不可抗力。采購(gòu)人應(yīng)在取消采購(gòu)項(xiàng)目的申請(qǐng)獲得行政主管部門(mén)同意后將項(xiàng)目作廢標(biāo)處理，投標(biāo)人的救濟(jì)途徑可嘗試申請(qǐng)國(guó)家賠償來(lái)實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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