耕地合理利用與保護(hù)對(duì)策研究

李昕捷　劉哲

摘要：本文總結(jié)錫林郭勒盟耕地利用現(xiàn)狀及目前存在的主要問題。在分析耕地及基本農(nóng)田的變化情況及變化原因的前提下，依據(jù)相關(guān)耕地保護(hù)的法律、法規(guī)及政策，結(jié)合錫林郭勒盟農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略和錫林郭勒盟土地開發(fā)整理復(fù)墾的潛力與現(xiàn)實(shí)，提出耕地和基本農(nóng)田的利用及保護(hù)的措施，為錫林郭勒盟耕地布局和保護(hù)提供重要的依據(jù)。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù) 利用現(xiàn)狀 對(duì)策研究 錫林郭勒盟

1 錫林郭勒盟耕地利用現(xiàn)狀

錫林郭勒盟耕地的分布在地域上差異較大，近60%的耕地分布在南部的察哈爾低山丘陵農(nóng)牧區(qū)多倫縣和太仆寺旗，其余旗市均有不同數(shù)量的耕地分布，其中蘇尼特層狀高平原牧業(yè)區(qū)的東烏旗由于近年來的農(nóng)業(yè)開發(fā)，耕地面積大幅增長，大約占全盟總耕地面積的13%左右。

其中，水澆地主要集中分布在錫林郭勒盟北部的太仆寺旗，占到全盟總水澆地面積的83.32%。旱地在全盟十二個(gè)旗縣市都有不同程度的分布，主要集中在太仆寺旗、多倫縣、東烏旗。菜地主要集中在太仆寺旗，占到全盟菜地面積的32.36%。但因各旗、縣、市所處的區(qū)位及自然條件有所不同，生產(chǎn)力的水平受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件及區(qū)位自然條件的制約存在很大的差異。

基本農(nóng)田的數(shù)量（保有量）是依據(jù)某一時(shí)期一定區(qū)域范圍內(nèi)人口數(shù)量和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求量計(jì)算得來的。根據(jù)錫林郭勒盟土地利用總體規(guī)劃所確定的基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，實(shí)行保護(hù)的基本農(nóng)田主要集中分布在察哈爾低山丘陵區(qū)域，其中57.94%的基本農(nóng)田分布在太仆寺旗和多倫縣，42.06%的基本農(nóng)田分布在正藍(lán)旗、東烏珠穆沁旗、蘇尼特右旗、正鑲白旗和錫林浩特市。

2 錫林郭勒盟耕地的開發(fā)利用與保護(hù)現(xiàn)狀及存在的問題

2.1錫林郭勒盟耕地利用的主要特點(diǎn)

一是利用耕地中，旱作耕地面積所占比例較大，分布地域特點(diǎn)突出。旱耕地是指沒有灌溉設(shè)施，靠天然降雨維持農(nóng)作物生長的耕地，包括沒有規(guī)模灌溉設(shè)施，只靠引洪淤灌的沒有灌溉保證的耕地。旱耕地是錫林郭勒盟地區(qū)主要的耕地類型，2012年旱耕地面積為227，141.48公頃，占耕地總面積的95.03%，在耕地構(gòu)成中占首位。

二是旱作耕地在全盟12個(gè)旗、縣（市）中，除二連浩特市外，其他11個(gè)旗、縣（市）均有不同程度的分布。但是，由于各地區(qū)的自然條件和所處地貌及生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的不同，分布極不均衡。在耕地中，旱地占全盟耕地面積比例最大的是正鑲白旗，為99.02%，其次是正藍(lán)旗、多倫縣，比例均在99%左右，鑲黃旗、太仆寺旗、東烏旗所占比例也在90%以上，在耕地中占比例最小的是阿巴嘎旗，僅為9.16%。

三是坡耕地中，大部分貧瘠，可利用價(jià)值有限。全盟共有>6°的坡耕地13，074.98公頃，占耕地總面積的4.61%，12個(gè)旗、縣（市）除二連浩特市、東烏珠穆沁旗、阿巴嘎旗、蘇尼特左旗和正藍(lán)旗外，其他7個(gè)旗、縣（市）均有零星分布。從近年全盟開展的坡耕地調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果看，大部分坡耕地有效土層較薄，土壤有機(jī)質(zhì)含量低，土體保水和保肥性能差，易受侵蝕，地塊分布不集中連片且面積相對(duì)較小，不利于集約利用及經(jīng)營管理；≥15°的坡耕地目前均已退耕還林、還草。

2.2耕地利用中存在的問題

錫林郭勒盟耕地面積逐年減少，耕地面積從2002年的362，173.31公頃減少到2012年的239，090.9公頃，年均減少量達(dá)到12，308.24公頃。從2002-2012年錫林郭勒盟建設(shè)占用耕地面積達(dá)到653.17公頃。2002-2012生態(tài)退耕123，135.71公頃，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地2，303.67公頃，災(zāi)毀減少耕地191.24公頃，其它減少耕地7.78公頃。隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模加大，更加劇了這一矛盾的深化。

另據(jù)土地適宜性評(píng)價(jià)分析，全盟尚有后備宜農(nóng)地648.15公頃。主要集中在東部東烏珠穆沁旗和南部的多倫縣，地面比較平整，水、土、熱條件較好，進(jìn)行必要的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)投入，便可有效的提高耕地的質(zhì)量。

3 錫林郭勒盟耕地及基本農(nóng)田保護(hù)措施

3.1耕地保護(hù)措施

根據(jù)錫林郭勒盟耕地利用現(xiàn)狀、特點(diǎn)及其變化趨勢(shì)，我們已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到要加強(qiáng)保護(hù)，必須采取嚴(yán)格的保護(hù)措施，以實(shí)現(xiàn)耕地利用效益最大化。對(duì)耕地利用中存在的主要問題需要采取—定的措施來保護(hù)，具體措施如下：

（1）嚴(yán)格土地用途管制

首先應(yīng)嚴(yán)格限制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地及耕地；同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)非農(nóng)用用地占用耕地的控管。無論非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地還是占用耕地都必須符合當(dāng)?shù)氐耐恋乩每傮w規(guī)劃要求。對(duì)于各類建設(shè)違法占用耕地的要嚴(yán)肅查處。

（2）建立完善的耕地保護(hù)制度

根據(jù)國家制定的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和自治區(qū)政府公布的《基本農(nóng)田保護(hù)實(shí)施細(xì)則》，針對(duì)錫林郭勒盟目前宜農(nóng)土地后備資源不足的現(xiàn)象，以及耕地正在迅速減少現(xiàn)狀，建立完善的封底保護(hù)制度，限制非農(nóng)業(yè)建設(shè)和規(guī)劃調(diào)整占用耕地。凡合法修改或調(diào)整規(guī)劃占用耕地的建設(shè)項(xiàng)目，要按照耕地質(zhì)量等別及相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充相同或更高等別的耕地。建立耕地保護(hù)制度和資金投入制度，強(qiáng)化耕地保護(hù)工作經(jīng)費(fèi)的落實(shí)工作，利用好農(nóng)業(yè)和水利建設(shè)資金，開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)利用、中低產(chǎn)田改造工程、土地開發(fā)整理項(xiàng)目、結(jié)合耕地質(zhì)量評(píng)定，切實(shí)保護(hù)和提高耕地產(chǎn)出率。

（3）增強(qiáng)全民保護(hù)耕地的意識(shí)

耕地保護(hù)是社會(huì)性的系統(tǒng)工程，其基礎(chǔ)是提高全民的耕地保護(hù)意識(shí)。具體來講就是要從錫林郭勒盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識(shí)到耕地保護(hù)對(duì)于人類社會(huì)的重要性，認(rèn)清當(dāng)前錫林郭勒盟耕地的現(xiàn)狀，增強(qiáng)全民和全社會(huì)的耕地保護(hù)意識(shí)。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)于《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，使廣大干部群眾能夠充分認(rèn)識(shí)到我國目前“人多地少、后備資源不足”的基本國情，在群眾中樹立“十分珍惜和合理利用每寸土地、切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策觀念，提高人們保護(hù)耕地的自覺性，制止耕地資源的不合理流失，依法從嚴(yán)從重處理未經(jīng)批準(zhǔn)亂占耕地的違法行為。

（4）控制城市發(fā)展規(guī)模和節(jié)約集約利用土地

城市化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市化不可避免的將會(huì)占用大量生產(chǎn)用地。在城市建設(shè)中，盡可能不占用耕地，要盡量利用未利用地，要挖掘城市建設(shè)用地的增長潛力。嚴(yán)格控制建設(shè)用地的發(fā)展規(guī)模，要通過內(nèi)部挖潛，進(jìn)而減少對(duì)耕地的占用，達(dá)到有效保護(hù)耕地的目的。

緩解耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用耕地之間的矛盾，不得以犧牲耕地資源為代價(jià)，也不可以靠增加建設(shè)用地計(jì)劃和規(guī)劃指標(biāo)來解決。為落實(shí)“切實(shí)保護(hù)耕地、合理利用每一寸土地”的基本國策，在城市建設(shè)中，應(yīng)該同時(shí)兼顧社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然生態(tài)綜合效益，堅(jiān)持合理開發(fā)有限的未利用地資源，有效利用現(xiàn)有的耕地資源。究其途徑主要是：充分挖掘現(xiàn)有存量土地資源，提高耕地資源利用率，增強(qiáng)現(xiàn)有耕地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的保障力；嚴(yán)格把供應(yīng)關(guān)，對(duì)于容積率水平低、肆：意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模以及高檔房地產(chǎn)開發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目，要從嚴(yán)管控。嚴(yán)把建設(shè)項(xiàng)目選址，定點(diǎn)和用地定額關(guān)。加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲查處違法占地，把對(duì)非法占用耕地的案件查處放在首要位置。

（5）開展耕地整理，提高現(xiàn)有耕地質(zhì)量

開展耕地整理，首先應(yīng)該編制耕地整理專項(xiàng)規(guī)劃，以規(guī)劃為龍頭，將不便于耕作的劣等耕地，整理成具有一定規(guī)模的田塊，盡可能地增加現(xiàn)有耕地的面積。同時(shí)通過農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高整理后耕地質(zhì)量等別。其次，要編制居民點(diǎn)置換規(guī)劃，按規(guī)劃對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行改，嚴(yán)格控制居民點(diǎn)用地規(guī)模，盤活存量，挖潛閑置土地資源，改善農(nóng)村居民的居住條件，改變?cè)械拇址判越ㄔO(shè)，向新型集約利用土地模式轉(zhuǎn)變。

（6）建立完善的耕地保護(hù)信息系統(tǒng)

目前，錫林郭勒盟耕地保護(hù)科技水平總體不高，引進(jìn)先進(jìn)的科技的機(jī)制已迫在眉睫。因此，從錫林郭勒盟耕地保護(hù)的目前狀況來看，需要提高國土資源管理技術(shù)水平及管理方法，開展包括耕地保護(hù)在內(nèi)的耕地可持續(xù)利用系統(tǒng)、耕地資源信息化（數(shù)字化）系統(tǒng)、耕地資源管理系統(tǒng)等領(lǐng)域的軟件研發(fā)，建立可靠的技術(shù)保障系統(tǒng)，提高對(duì)于耕地資源的掌控能力。通過對(duì)耕地實(shí)施快速、準(zhǔn)確的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，進(jìn)一步完善耕地保護(hù)信息系統(tǒng)。運(yùn)用衛(wèi)星遙感技術(shù)，建立耕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測體系，建立一套完整的耕地保護(hù)預(yù)警體系，提高對(duì)土地利用和耕地變化情況的監(jiān)測能力，并且對(duì)重點(diǎn)地區(qū)實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)測。

3.2基本農(nóng)田保護(hù)措施

基本農(nóng)田數(shù)量的多少?zèng)Q定著一個(gè)地區(qū)糧食產(chǎn)量的多少，基本農(nóng)田怎樣保護(hù)是耕地保護(hù)工作中的重點(diǎn)，對(duì)保障本地區(qū)的糧食產(chǎn)量、維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。應(yīng)全面執(zhí)行基本農(nóng)田“五個(gè)不準(zhǔn)”和非農(nóng)建設(shè)用地“六個(gè)不批”制度，提出基本農(nóng)田保護(hù)措施，確保現(xiàn)有的基本農(nóng)田數(shù)量不因被占用減少、耕地質(zhì)量穩(wěn)中有升。

（1）認(rèn)真制定和嚴(yán)格執(zhí)行《土地利用總體規(guī)劃》

《土地利用總體規(guī)劃》總體目標(biāo)必須將保護(hù)基本農(nóng)田放在首位。土地利用總體規(guī)劃所劃定的基本農(nóng)田，不經(jīng)批準(zhǔn)，任何個(gè)人及單位不得占用和改變用途。城市的各類型建設(shè)用地建設(shè)應(yīng)符合《土地利用總體規(guī)劃》和《城市總體規(guī)劃》的相關(guān)功能分區(qū)要求，不得突破規(guī)劃要求，任意改變用途和范圍；對(duì)于單獨(dú)選址的建設(shè)項(xiàng)目，在用地選擇上要盡量避免占用基本農(nóng)田；如涉及占用基本農(nóng)田需要修改或調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的均須按照相關(guān)規(guī)定報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，并補(bǔ)充同等質(zhì)量的耕地。

合理確定基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)模。到2005年錫林郭勒盟補(bǔ)充劃定后實(shí)有基本農(nóng)田180723.07公頃。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革，嚴(yán)格土地管理的決定》中“土地利用總體規(guī)劃修編，必須保證現(xiàn)有基本農(nóng)田總量不減少，質(zhì)量不下降”的要求，土地利用總體規(guī)劃修編，確定基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)模為201，200公頃。

（2）加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地審查

相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定嚴(yán)禁占用耕地的建設(shè)項(xiàng)目，一律不準(zhǔn)占用耕地，除部分國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利和軍事設(shè)施等以外，其它非農(nóng)建設(shè)不經(jīng)批準(zhǔn)不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田；對(duì)于符合法律規(guī)定需占用基本農(nóng)田的建設(shè)項(xiàng)目，在上報(bào)國務(wù)院審批后，完成農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后，并且完成土地征收及補(bǔ)充同等質(zhì)量的相應(yīng)耕地后，才可進(jìn)行開工建設(shè)。

（3）加大基本農(nóng)田投入，提高耕地質(zhì)量

盡可能多地在基本農(nóng)田上開展土地整理工作。錫林郭勒盟各級(jí)政府所投資的土地整理項(xiàng)目應(yīng)盡量落實(shí)在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)或者是有望整理成基本農(nóng)田的相對(duì)較優(yōu)的耕地上，特別是應(yīng)傾向于糧食主產(chǎn)區(qū)或者商品糧基地所涉及的優(yōu)質(zhì)耕地。土地整理項(xiàng)目所改造的或新增加的質(zhì)量較優(yōu)的耕地應(yīng)劃歸為基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)。

進(jìn)一步加大耕地質(zhì)量改造及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的改造力度。采用必要的措施提高耕地單位產(chǎn)出率，推廣適宜的綠肥種植、秸稈還田等農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，通過制定一些鼓勵(lì)政策，獎(jiǎng)勵(lì)使用有機(jī)肥料的農(nóng)民及集體；重點(diǎn)推廣配方施肥、保護(hù)性耕作、地力培肥、退化耕地修復(fù)等先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，提升基本農(nóng)田的單位產(chǎn)量及耕地質(zhì)量等級(jí)。對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)經(jīng)費(fèi)應(yīng)加大投入力度，增加基本農(nóng)田的有效灌溉面積和提高灌溉保證率。