促進助學貸款可持續發展的政府作用分析

張立軍

【摘要】國家助學貸款經過15年的探索和完善，政府已逐漸在政策制定、機構建設、財政貼息、風險分擔等方面起到主導作用。但從助學貸款制度可持續發展的角度看，政府在資格審核、畢業后監管、法律保障等方面還存在較大缺位，本文建議政府采取建立家庭收入信息系統，完善借款人追蹤機制，并制定助學貸款專項法律等措施來保障助學貸款的持續、健康和穩定發展。

【關鍵詞】助學貸款 可持續發展 政府作用

國家助學貸款制度是在我國高等教育大眾化背景下為解決大學生“上學難”問題而實行的一項重要舉措，也是我國高等教育健康發展的重要保障。國家助學貸款是政府主導、銀行參與、為資助經濟困難大學生完成學業的一種政策性貸款業務。根據公共產品理論，國家助學貸款是一項既有外溢的社會效益、又有排他的個人效益的準公共產品，為避免其市場失靈，政府干預是必然選擇。

一、政府已發揮的作用

我國從1999年開始試點國家助學貸款，2000年在全國推行，2007年開始步入快速發展軌道。到目前為止，已累計資助學生1010多萬人，累計發放貸款980多億元，基本實現了“應貸盡貸”和“全覆蓋”目標，貸款申請與受理、財政貼息、風險分擔等制度也基本穩定，這其中，政府發揮了關鍵的主導作用，主要體現在以下兩個方面。

（一）組織推動作用

國家助學貸款從無到有，從試點探索到調整完善，每個環節都離不開政府的組織推動。一是政府主導建立了基本的助學貸款制度。在助學貸款發展的15年時間里，僅中央政府層面就出臺了21份文件，包括“關于國家助學貸款的管理規定（試行）”、“國家助學貸款管理操作規程（試行）”、“關于進一步完善國家助學貸款工作若干意見的通知”等主要政策文件。這些文件對助學貸款的承辦主體、資助范圍、貸款條件、財政貼息、貸款回收、風險補償等都做了明確規定，逐步形成了較為完善的制度體系。二是政府主導建立了基本的組織體系。2007年教育部、財政部聯合下發“關于要求縣級教育行政部門成立學生資助管理中心的緊急通知”，要求各縣（市、區）教育行政部門盡快成立學生資助管理中心，配備專職工作人員，并安排相應的業務經費。到目前為止，全國共成立地市級資助中心257個，縣級資助中心2220個，在編工作人員4929名，各級高校也相應成立了高校學生資助中心。這些資助中心的成立，穩定了學生資助工作隊伍，為助學貸款的“全覆蓋”建立強大的組織體系。

（二）財政支持作用

政府除發揮組織推動作用外，還積極發揮財政手段，促進助學貸款機制的完善。一是建立并完善了財政貼息機制。在助學貸款試點初期，政府不承擔任何財政貼息，在校期間和畢業后的利息均由借款學生及其家庭承擔。但隨著與銀行、高校等主體的博弈，政府開始對貸款利息進行補貼，一開始僅對學生在校期間的利息補貼一半，2004年后開始全部承擔在校期間的貸款利息。據統計，最近幾年中央和地方財政每年大約為在校生支付利息19億元。二是建立并完善了風險分擔機制。2004年之前，助學貸款的所有風險均在銀行一方，政府不承擔任何貸款風險，這導致了銀行“惜貸”、“拒貸”等現象頻發。2004年后政府開始擔當起助學貸款風險分擔者的角色，建立了風險補償金制度。風險補償金的額度按當年貸款發放額的一定比例確定。建立之初，風險補償金的比例通過招標確定（上限為15%），并由財政部門和高校各承擔50%。這一方面加大了高校的財政負擔，另一方面由于政府確定的風險補償金的比例上限與銀行投標的比例相差甚遠，導致“流標”現象頻發。2007年后，政府大力推動生源地信用助學貸款，將風險補償金的比例確定為15%，并由財政全額承擔，釋放了高校的壓力，降低了銀行風險，大大促進了助學貸款的快速發展。

二、尚存在的政府缺位

盡管政府已在體制建設、財政補貼、風險分擔等方面發揮了主導作用，促進了助學貸款在量上實現了“應貸盡貸”，在面上實現了“全覆蓋”，但從維持助學貸款可持續發展的“質”的角度看，政府尚存在許多缺位，主要體現在以下幾個方面。

（一）資格審核缺乏標準，公共資源擠占嚴重

目前，無論是高校助學貸款還是生源地助學貸款，對于申請人“家庭經濟困難”的判斷主要依靠鄉鎮/街道辦事處和村委會/居委會出具的貧困證明，而村委會/居委會開具貧困證明缺乏具體的依據和衡量標準，且不需要承擔責任。所以，只要提出申請，基層組織均會開具貧困證明，結果導致部分學生“搭便車”變成了“貧困生”，無償占用了國家本身就很匱乏的資助資源。2007年，國家助學貸款制度步入穩定發展階段，每年申請人數均有大幅增加，尤其是最近幾年，為實現“應貸盡貸”目標，審核條件比較寬松，只要不存在虛假信息，基本都能通過審核，導致越來越多的冒牌“貧困生”騙取貸款和財政貼息。如果政府不及時遏制這種擠占公共資源“搭便車”的現象，久而久之，國家助學貸款規模將像“滾雪球”一樣迅速膨脹，政府的財政貼息和風險補償金壓力將迅速加重，嚴重時會導致財政貼息和風險補償資金的拖欠。2012年就曾出現9個省拖欠財政貼息和風險補償金的問題，這種現象發展到一定程度，將嚴重影響國家助學貸款的健康穩定發展。

（二）畢業后監管缺位，違約追債成本較高

國家助學貸款屬于政策性個人信用貸款，借款人及家庭無需任何抵押和保證。由于借款學生畢業后流動性大，工作不確定，聯系方式經常變化，銀行的貸后監管幾乎無法執行，完全靠借款人的自覺和信用意識還款。在目前借款人信用意識還非常淡薄的情況下，還款率很難保證。盡管中國人民銀行已經將助學貸款的違約記錄與個人征信系統實現了對接，借款學生的違約行為將對其房貸、車貸等信用活動產生影響，但這些措施均是事后糾錯，對于畢業后暫時不貸款的借款人來說，威懾力有限。一旦借款人出現違約，由于貸款額度小，追債成本高，銀行一般通過電話催收，很難上門追債，而協助銀行追債的學生資助中心由于“人員少、工作量大、成本高”的緣故也無法“走鄉串戶”地催收。根據現行的助學貸款制度設計，借款人違約后，銀行可動用風險補償金彌補損失，但風險補償金的比例只有貸款總額的15%，如果發生大面積違約，風險補償金難以覆蓋損失時，銀行將停止貸款發放，這對國家助學貸款的持續健康發展構成了很大威脅。

（三）缺乏法律保障，商業銀行的逐利性與助學貸款的政策性矛盾

國家助學貸款是政策性很強的信用貸款，但至今沒有一句法律條文對其政策性給予保障，在各部委下發的各種文件中也沒有相關表述。現有的助學貸款承辦機構均為商業銀行，法律上受《商業銀行法》的管轄，以“安全性、流動性、效益性為經營原則”，《商業銀行法》強調“商業銀行貸款，借款人應當提供擔保”，“商業銀行開展信貸業務，應當嚴格審查借款人的資信，實行擔保，保障按期收回貸款”，而助學貸款業務是信用貸款，借款人無需擔保，且不需要審核其資信情況，更不需要評價其還款能力，這從一定程度上違反了《商業銀行法》。銀行監管機構對助學貸款業務進行監管時也缺乏法律依據，無所適從，從長期看，這不利于助學貸款的持續健康發展。

三、完善政府作用的建議

政府主導是國家助學貸款健康發展的關鍵因素。為促進助學貸款的可持續發展，解決貸款資格審核模糊、畢業后監管不到位、缺乏法律保障等問題，本文建議政府從以下幾個方面推動完善助學貸款制度。

（一）建立家庭收入信息系統，制定貧困生衡量標準

造成借款人資格審核標準模糊的原因主要有兩個方面：一是銀行和資助中心人員無法掌握借款人家庭真實收入情況；二是缺乏衡量貧困生的“硬性標準”。鑒于當前我國家庭收入統計制度不完善的實際情況，本文建議政府依托現有的低保信息系統、稅務部門的個人所得稅系統和即將建立的不動產登記查詢系統，首先將收入較低和較高兩種家庭情況掌握清楚，城鎮居民中大部分中等收入家庭的情況也基本能靠這三個系統數據掌握清楚，農村居民中中等收入和較高收入的家庭情況建議政府逐步完善，可借鑒現有的農村房屋產權登記經驗逐步推進。只有建立起了全國統一的家庭收入信息系統，借款人的資格審核才有可靠的依據。另外，由于我國地區、城鄉發展不平衡，建立全國統一的貧困生標準既不科學也不適用，本文建議中央政府根據經濟發展程度制定有差別的貧困生衡量標準，供銀行和資助中心參照，同時也為銀行業監管機構提供監管標準，更好地發揮公共財政資源的資助效益。

（二）完善借款人追蹤機制，加大貸款違約成本

助學貸款開展的初期僅有高校助學貸款，2004年第一批貸款學生畢業，進入學生自主還本付息的高峰，全國的違約率在20%以上，主要原因是信用制度不健全，違約成本很低。從2011年開始，助學貸款的違約記錄與人民銀行的個人征信系統實現了對接，通過各種渠道的宣傳教育，借款學生的信用意識開始增強，但仍然有許多學生認為歸還貸款只是道德問題，并沒有認識到還款行為的法律約束性。本文建議政府借鑒英國經驗，將助學貸款還款和個人所得稅捆綁，將個人所得稅系統引入助學貸款的回收系統，以身份證為線索，追蹤借款學生畢業后的收入信息，提醒或強迫其歸還助學貸款。待條件成熟后，可推動助學貸款信用記錄與住房公積金貸款、養老保險、醫療保險掛鉤，加大助學貸款違約成本，從真實性、權威性等方面保障助學貸款信用的影響力。

（三）制定助學貸款專項法律，指定專門機構規范運營

從長遠看，助學貸款的風險防范必須建立在法律保障基礎上，不能以借款人的道德約束作為還款的保證。在國際上，美國、日本、澳大利亞等發達國家均有針對助學貸款的專項法律制度，對相關主體的權利和義務作了明確規定，接受社會監督，政府也不例外。法律的權威性、公正性和強制性能夠保證貸款制度和組織體系的穩定，減少不必要的轉制成本，增強人們對助學貸款項目的預期，有利于助學貸款制度的持續健康發展。本文建議在現有助學貸款有關政策的基礎上制定出臺《國家助學貸款法》，就國家助學貸款的性質、申請條件、各方主體的權利和義務、政府相關職能部門的權責等方面用法律的形式明確下來，保障助學貸款制度的運行和監管有法可依。另外，鑒于國家助學貸款屬于政策性貸款，與一般商業銀行盈利性目標沖突，建議中央政府出臺政策指定一家政策性銀行作為助學貸款的專營機構，使政策性業務與商業性目標完美脫節。專營機構在資金來源、業務經營、風險防控等方面要執行國家政策，并依照《國家助學貸款法》接受監管機構的監管，保障國家助學貸款制度的持續、健康、穩定發展。