深入推進預算績效管理工作的建議

裴樹峰

[摘 要] 我國自黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”以來，我國財政在預算績效管理方面取得了積極的進展，但目前我國的預算績效管理還處于起步階段，受制度、技術、觀念多方面因素的制約，還沒有發揮出績效管理提升財政資金科學化、精細化管理水平的潛能。因此，總結我國預算績效管理改革的實踐，分析改革現狀、找準問題所在，在借鑒國外先進經驗基礎上，針對當前存在的問題原因提出相應的對策，進而不斷提高我國預算管理水平，具有十分重要的意義。

[關鍵詞] 預算；績效管理；建議

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 12. 048

[中圖分類號] F812.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）12- 0077- 02

1 引 言

在國際競爭越來越激烈的現在，以美國為代表的西方國家已經實行了“績效預算”，也取得了好的效果。而我國的“績效預算”還處于初步階段，我們可以借鑒這些國家的優秀經驗，根據我國的國情完善財政預算計算管理工作。

2003年以來，我國逐步實行部門預算的改革工作，財政部門也已經對國庫集中支付制度、政府采購制度等多項進行改革。黨的十七大強調要毫不動搖地堅持改革方向，預算管理工作是國家的財政管理和行政管理的重點環節。首先是要在預算管理的理論上進行研究，這方面西方國家已有比較成熟的經驗可以借鑒；然后政府部門大力推進預算計算工作的改革，對于預算管理中的具體細則進行不斷改善。最后是提高財政預算分配的合理性，讓有限的資金能起到最大的作用。預算計算管理對于我國財政收支不平衡的情況有重要的意義。

2 預算管理工作的基本理論

預算管理工作是指：首先制訂關于詳細的預算的計劃，根據年度的目標來制定相應的實施規范，并對預算的目標在實行過程中進行控制，將控制體系和預算目標、行政獎勵處罰有機結合，是一個循環往復的以結果為最終目的的工作體系。

預算管理工作中的預算系需要精細到指標，因此就必須有一個完整的標準體系，在現今通用的標準體系有3E準則：經濟（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness），3E準則適用于政府部門在日常工作的預算標準評價，3E準則主要從這幾個方面進行評價：收入、成本、投入、效率等，比如說：醫療體系的投入與公民滿意度，教育行業的改善程度等等。

3 預算計算管理工作的特點

預算計算管理工作分為以下3個方面；預算管理目標，預算實施控制，預算績效評價。預算管理目標，指的是單位根據當地的長遠的發展計劃，制訂相應的年度計劃或者某項指標的計劃。預算實施控制就是對在實施過程中，和原定目標有相違背或未達預期的狀態進行調整，使其最終回歸到初始目標所預期的狀態。預算績效評價體系，就是為了反饋給政府，投入是否得到預期的回報，并為下一階段的計劃提供依據。這3個環節是科學合理的，有助于政府加強在投入和收益方面平衡。

政府部門的投入是有限的，如何將有限的投入最大化地產出，就是預算管理的目標。傳統的預算模式中就是希望成本越低越好，忽略了某一運作需要的合理值，看起來是節約了實際上確實浪費。而預算計算管理就是希望能有效地投入，而不是愈少愈好，通過預算目標的合理制定，對部門資金運用的評價，使預算績效管理能適合當地發展的運行。

4 我國財政預算管理改革的實踐

黨在十六屆三中全會提出“建立預算績效考評體系”后，2003年以來，我國出臺了針對不同層面的績效管理改革法律法規，如：《中央級行政經費項目支出績效考評管理辦法（試行）》《中央級科教文部門項目績效評價管理辦法》《財政支出績效評價暫行辦法》等等，這些法律法規的頒布，在我國科教、文化、農業等行業的支出預算都作出重要指示，標志著我國在財政預算管理方面取得的重要進步。

在國家大方面框架的初步構成下，各省份也制訂了一系列制度來更好地推進預算管理工作。黑龍江省在2008年對于全省的公路建設資金、義務教育經費保障資金等8類、15個專項資金開展了績效評價，總額高達26億元。云南省對多個高資金、大規模的項目進行評價，用優、良、中、差4個級別來評定各單位、各項目的績效工作，總金額總額高達252.32億元。

5 財政預算管理的缺陷

5.1 預算管理工作的理念薄弱

雖然在預算計算管理工作已經推行多年，但是由于傳統的財政管理的影響，很多部門還沒及時轉變過來，只著眼于資金多少項目多少，而沒有注重資金利用率和項目績效等。而在法律法規上，因為還缺少有效的監督機制，導致有些部門打擦邊球，對于財政預算工作草草了事，不積極主動地思考財政上出現的問題，這一消極的思想阻礙了財政預算管理工作的推進，是一個急需解決的“瓶頸”。

5.2 預算管理工作法律法規還未完善

在我國，財政部只出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，這一辦法還有很多未能完善的地方，對于地方政府來說，財政預算本來就是政府工作中的重中之重，受到多方的重視和壓力，是一次又一次政府博弈的過程。所以財政部的相關法律，缺少一定的法律強制手段，很難再真正發揮有效作用。

5.3 建立合乎實際情況的財政預算管理還處于初步階段

由于我國各方面國情的特殊性，財政部門專門的預算管理機構很少，而且相應的職責也未得到確認，很多地區可能只是兼顧預算職責而已，相對的專業人員較少，而且也存在一定“渾水摸魚”的現象。而由于財政預算工作的復雜性，導致了很多地方的財政預算工作未能到位。各個地區的情況不盡相同，對于財政預算中的預算監控、預算體系評價的看法也不一樣，所以在國家的大方向下，還有很多細則在探索之中。

5.4 預算管理中評價體系的問題

由于現今我國還未建立一個有效的財政預算管理評價體系，①體系之中的指標還有待商議，如果指標缺乏一定可比性，而受到地方保護政策的影響，其公平性就被懷疑。②評價體系的方式還沒有統一，可采用的方法種類繁多，評級體系的質量還有待提升。③預算管理的評價體系的信息基礎還未建立，創建一個科學的信息管理系統，不僅需要大量真實可靠的數據，還必須要有適合的分析方法來整理這些數據。

6 國外預算管理經驗借鑒

美國是最先提出財政預算管理的國家，在1949年，由于國家財政赤字和資金利用效率低等情況，當任的胡佛總統提出績效預算，雖然因為多種原因沒有很好地推行，但是開創了預算管理的先河。后來到克林頓在任時，就提出了“政府再造”，將預算績效管理重回臺面。并且成立了國家績效評鑒委員會，專門負責整個國家的財政預算管理。

國家績效評鑒委員會在后來就提出了針對國家財政預算上的不少意見，比如說官僚主義的暢行，和財政利用利率低，并建議設立財政預算績效考評機制，并提出政府改革的四原則和384項改革建議。同年美國國會就頒布了《政府績效和成果法案》，將財政預算放到國家財政管理的中心來，該法規要求政府各部門在提交預算的同時，還需提交一些能反映部門各方面績效的指標，然后由國家績效評鑒委員會對這些部門進行績效評估，再根據績效考核的成績和預算批準相結合，從一定程度上保證了預算的合理性和資金的利用率。

2010年，當任的布什總統在此前的基礎上又提出了優先管理績效的意見，并根據經驗建立了比較完善的預算評價工具，并將績效考核評價和預算有機結合起來，形成了一套較完整預算績效管理方法。

在預算績效管理中，國家以法律法規來保障運行是重中之重，對于財政來說更是一次不小的改革，對于國家來說有著深遠的影響。所以在我國經濟快速發展的大趨勢之下，預算績效改革勢在必行。從國外優秀經驗上我們可以看到，美國政府是設立了國家績效評鑒委員會，新西蘭是由總理辦公室和人事管理委員會參與，其他國家大多都是由政府強有力的支持下才能有效實行。

但是由于預算改革涉及到不同部門的利益分配，所以受到的阻礙也不少。要以制度和組織保障績效預算管理的推進，就必須要設立法律法規來建立有效的預算管理工作，形成一套科學合理的評價管理體系，確立合理的預算管理指標、預算績效監督程序和評價體系，取得各個部門的積極支持和配合，這樣才能有效管理和監督各部門進行財政預算管理工作。

預算管理的關鍵環節最重要的是績效評價，由于財政部門不能充分了解政府各部門的運作情況，因為績效考核的指標不應該只有財政部門決定，而是應該由有關部門、專家和非政府機構的機構來共同設定，這不僅僅可以使績效指標的決定更加科學規范化，也起到了一定的社會監督作用。

西方發達國家通過不斷的嘗試得出，將績效評價和預算分配的有機結合起來，不單單可以幫助預算合理的分配，更能夠對政府部門起到一個有效監督作用。所以在績效考核中，我們也應當注重對于政府部門工作完成程度的情況進行考核，一方面是市政府工作公開化、透明化，增強國民對政府的信心，另一方面也能推動政府部門的工作能力，提高預算資金的利用效率。

7 加強我國預算計算管理改革的措施

7.1 完善預算計算管理的制度

加強我國的預算計算管理工作是貫徹落實我國科學發展觀的必要措施，是我國政府改革的必經之路，是我國大力推行民主的趨勢。預算計算管理的改革首先要從政府部門入手，顯示設立具體可執行的工作制度，在將具體的工作制度實施到位，以財政部門為監督的主要負責人，建立一定的監督和反饋機制。

7.2 建立健全的預算績效評價體系

建立健全的預算績效評價體系是預算管理的難點和核心，由于我國在推行預算績效管理時，出現了不少問題，而地方政府的情況有不同，所以要全國性地推廣就必須要從基礎做起。①要財政部門根據一定的經驗制定出合乎實際的規章，有了立法機構的護航，就能循序漸進地發展預算評價體系。②要將預算評價體系真正落實到各個部門的工作中來，各方要密切配合，有序地開展評價工作。③建立公平公正的評價體系的指標，定性指標和定量指標相結合，不同的地區可以根據自身情況增減，但是同一區域最好可以做到橫向均衡。在不斷地發展和前進中來完善指標的制定，淘汰掉不合適的指標，還可以利用一些統計學工具來提高預測管理中信息的準確度、可比度。④利用好計算機技術的力量，信息管理可以極大地提高數據的利用率，結合國家的有關政策，可以研發一個適合于我國國情的預算評價系統，建立完善的數據倉庫、評價項目等，實現信息的共享、傳輸、保存。此系統的建立不僅能為預算計算工作提供全面實施和技術的有力保障，提供預算績效考核的依據，更能夠有效監督政府部門的工作質量。

7.3 將預算績效評價體系落到實處

預算績效考核工作中如何將評價體系落到實處是取得成功的關鍵之處，首先是要建立一個完善的管理系統，各部門將數據輸入系統之后，上級部門能通過系統的處理得出一定的結論，并對部門出現的問題進行指導。然后，通過媒體公開將政府部門的業務和評價結果，接受群眾的監督，這樣可以激發政府部門工作的積極性，也能對一些政府部門的決策有導向作用。再次，將評價工作的結果及時向上級部門匯報，省級政府、人大等可以根據結果做出相應的決策。最后，將預算績效評價體系和預算分配、獎懲制度掛鉤，對于那些考核評價得分高的部門，可以根據情況加大部門資金投入，對于負責人給與一定獎勵，反之，對于考核評價得分經常不合格的部門，上級部門可以削減部門預算投入，并可以派人查處具體情況，對相關負責人進行批評，勒令其進行整改，若整改還不合格就根據實際情況停頓審查或取消項目。對于中等程度的項目部門，要對其進行鼓勵學習先進的部門，對其預算根據實際情況進行一定調整。

主要參考文獻

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