建設責任政府提升行政領導力

洪黎

【摘要】在當前信息化、全球化和服務型政府建設的背景下，努力推進責任政府建設已經成為形勢發展的必然要求。建設責任政府中，不斷提升政府的行政領導力是至關重要的環節。文章分析了建設責任政府對提升行政領導力提出的要求，探討了責任政府視域下行政領導力提升中存在的問題及其原因，提出了提升行政領導力的路徑。

【關鍵詞】責任政府 行政領導力 提升路徑

責任政府是現代民主政治發展的必然要求

現代民主政治和民主行政的關鍵性問題之一就是切實推進責任政府建設，責任政府是現代民主政治發展的必然要求。責任政府是一種行政法上的新理念，具體指政府具有相應的責任承擔能力，并且在進行社會管理、公共事務服務的過程中能夠按照人民群眾的真正需求主動地為人民服務、對人民負責。在履行行政職責的任何環節，如果不當行使職權甚至違法行使職權，政府必須依據法律法規的規定承擔相應責任，從而實現政府權力和政府責任之間的統一，真正做到“有權必有責”。

在人類社會歷史發展的進程中，在一個十分漫長的封建時代中，政府擁有十分廣泛的權力卻不須承擔責任。一方面，封建社會的政府是“無限政府”，其職權范圍非常廣泛，擁有對人民群眾的絕對管理權，廣大人民群眾是政府的管理對象、剝削對象。另一方面，封建社會的政府是無責任政府，即便政府的權力運行錯誤甚至非法，也缺乏必要和有效的責任追究路徑。隨著資本主義的發展，英國學者和政治家最先提出了責任政府的理論，要求政府必須得到議會的信任，這是政府合法性的來源，而政府必須對議會負責，如果政府行為不當或者非法，就必須承擔相應責任。后來，責任政府的理論和實踐不斷得到豐富發展，要求政府對議會負責，同時，政府還必須對公務人員的行政行為負責。而現代責任政府建設則更加強調了責任政治，并且將責任政治作為責任政府的核心特征，要求人民通過各種渠道能夠控制公共權力的行使者。

概而言之，責任政府是現代民主政治發展的必然要求，是和人民主權理論相契合的。責任政府作為一種新型政府體制，必將取代權力型政府、無限政府和管制型政府，是按照人民主權原則對政府的體制進行設計，政府是受人民的授權而產生的，政府的目的也是為了更好地為人民的利益服務。這就要求責任政府必須是為授權者服務的，必須能夠及時有效地回應民眾的關切、滿足人民的要求。對于政府及其政府工作人員的行政行為，政府必須承擔一切政治和法律上的責任。

建設責任政府對提升行政領導力提出更高要求

責任政府和以往的管理型政府有著根本區別。傳統的管理型政府是“全能政府”、“無限政府”，政府及其機構的職能膨脹，政治、經濟、社會中諸多事務均由政府進行管理，政府的權能十分廣泛，但是管理的手段較為單一，“無限政府”管理的過程中更多地體現“權力本位”的意識，將社會成員作為政府管理的對象，且可能在管理過程中追求政府自身的特殊的、狹隘的利益，行政行為的隨意性較強，難以追究政府的責任。而責任政府雖然也對經濟社會各項事業進行管理，但管理的目的是為了更好地服務于市場經濟發展的現實需要，對管理的手段和程序進行優化，在管理的過程中堅持“以人為本”、“權利為本”、“民為本”，追求效率和秩序，能夠更多地體現社會公共利益，社會成員不再是單純的被管理對象，政府的管理更加注重雙向互動，充分考慮民眾權益，如果政府行政行為不當或者違法，政府須承擔相應行政責任。

和管理型政府相對而言，責任政府對提升行政領導力提出了更多更高的要求，主要體現在：

其一，更加牢固樹立“責任”行政的理念。要求轉變傳統的管理政府模式下固有的思維理念，形成“責任”行政的理念，切實保障公民的人權，保障公民的個性自由，保障公民的個人財產安全，保障公民參與管理公共事務的權利。要轉變“大政府”、“全能政府”模式下固有的對社會經濟管得過多、過死的問題，嘗試將部分公共服務外包。當前，信息全球化的影響下，公民能夠更加自由地獲取所需信息，不同地域人群之間的觀念思想不斷進行碰撞、交流、互動，公民個體的力量得到了空前的發展，從而使政府作為管理者的地位相對弱化。責任政府建設，需要政府牢固樹立“責任行政”、“依法行政”的理念，對自己的違法行政行為和不當行政行為切實擔負起行政責任，對公民和其他組織造成損失的，政府須依法進行賠償。政府對公民的行政賠償可以通過行政復議、行政審判等方式得以實現，一切國家機關、社會團體和個人不得非法干涉。

其二，更加積極主動地回應社會關切。在責任政府建設的背景下，政府必須對人民群眾肩負起責任，必須更加積極主動地回應社會關切，實現和公眾之間的互動，以更好地通過政府的行政舉措實現廣大人民群眾的新期待、新要求，這才是對人民群眾高度負責的態度。在建設責任政府的過程中，必須緊密結合經濟社會發展的最新形勢，盡量充分地考慮人民群眾的迫切愿望和多樣化需求，政府為社會公眾提供的服務要盡量滿足人民群眾的需求。行政機關雖然肩負對行政相對人的管理職責，但必須將管理蘊含于服務當中，行政機關為社會公眾提供的服務質量、數量和種類等諸多方面均應盡可能滿足公眾需求，以更加親民的形象、更加負責的態度、更加高超的管理技能切實提升為社會公眾提供服務的能力水平。政府必須準確、及時地了解社會公眾的需要，對這些需要迅速、高效、準確地予以反饋，減少社會公眾的時間成本。責任政府建設成效越明顯，政府行政領導力就會得到更大提高，政府就會擁有公信力、權威。公民是納稅人，公民交納了稅收之后，政府就需承擔服務公民的義務，政府和公民之間是平等的地位，公眾應該作為合作者享有管理國家事務的權利。

其三，更加及時妥善處理公共危機。當前我國處于社會轉型時期，加之信息化的影響和各種深層次矛盾的層出不窮，社會公共危機出現的頻率加快、危害加大，對經濟社會穩定產生了極大負面影響。對此，政府作為經濟社會發展的服務者，負有不可推卸的責任。公共危機如果處理不慎，可能給廣大人民群眾造成極大危害，危害國家、社會的利益，甚至可能決定政府的生死存亡，在新形勢下社會公共危機處理不當而產生的危害是非常嚴重的，這就對責任政府建設提出了更加嚴格的要求。在責任政府視域下，政府必須切實提升公共危機處理的能力水平，制定公共危機處置預案，最大限度地避免公共危機的擴大、蔓延、升級，最大限度地保護社會公眾的生命財產安全。一旦公共危機事件發生，政府應在第一時間啟動應急預案，對危機事件進行妥善干預，將損失降低到最小程度。endprint

與此同時，責任政府視域下，還要求政府必須切實改進行政決策的模式，切實提升行政決策的民主化、科學化水平。領導力的一個核心問題就是決策，政府決策過程當中征求民意、制定和選擇方案、反饋和進行糾偏等諸多環節均能體現政府決策能力的效率。在責任政府視域下，這就要求政府的決策必須是建立在社會公眾的廣泛參與基礎上的。政府在作出決策之前，應該通過相應路徑保障決策的民主化、科學化，讓那些和決策事項具有利益關系的民眾充分參與決策，以此確保政府決策具有民主價值，讓政府決策開展充分代表廣大人民群眾的真正利益。

責任政府視域下當前行政領導力現狀分析

改革開放30多年來，尤其是近幾年來，我國政府的行政領導力得到了較大程度的提升。然而，建設責任政府對行政領導力提出了更多更高的要求，提升行政領導力的復雜性、艱巨性、長期性仍然不容忽視，仍然面臨諸多需要我們加以切實改進的問題。

其一，行政決策的科學性有待強化。行政領導力如何，在較大程度上是由行政決策決定的，行政領導力和行政決策緊密聯系。公共政策的調研、論證、決策、出臺體現了行政決策的效能及其具體落實，只有確保行政決策的科學性，才能保障行政決策是符合民意的，是能夠得到遵照執行的。然而，我國通常情況下形成行政決策的過程，是相同類的事件反復發生之后才形成新的決策，行政決策的形成過程也就是吸取經驗教訓的過程，具有嚴重的滯后性。在信息社會條件下，需強調政府快速反應的能力，社會公眾期待相關事件發生之前就做好決策，以便更好地應對各類事件。政府在決策的過程中存在較大偶然性，政府決策缺乏必要的機制體制保障，部分應該進入政府決策視野的事項缺乏進入政府決策的渠道，而部分行政決策缺乏社會公眾的參與和充分有效的論證，導致該決策的沒有決策，已經作出的決策卻流于形式，無實質效果甚至產生反效果。此外，由于缺乏決策的民主性，部分行政決策淪為少數人謀取利益的工具，而部分對社會公眾有益的決策卻沒有得到相應落實。

其二，行政行為的規范性有待加強。處于社會轉型時期的我國，部分行政機關及其領導仍然存在落后的管理觀念，這些領導認為政府就是管理者，社會公眾就是被管理者，所以注重通過對社會公眾和市場的管制、控制實現行政領導，“官本位”的意識還占據部分行政機關及其領導的頭腦，政府包辦一切政治、經濟、社會事務的觀念還沒有得到根本的改變。目前，政府的角色意識還需要不斷轉變，政府對社會、經濟事項管得過多、過死的現象仍然存在。不僅如此，部分行政機關直接參與市場競爭，對市場經濟的公平性造成了負面影響，對市場經濟中的市場規則產生了極大挑戰。傳統觀念中的人治思想在部分行政領導中依然占據主導地位，嚴重阻礙了依法行政、依法決策。即便按照法定程序作出的行政決策，也可能因為行政領導的更替而擱置，甚至可能被改變。此外，《政府信息公開條例》施行以來，“陽光政府”的打造取得顯著成效，但是政府信息不公開、公開不到位、透明度不夠等現象依然存在。政府壟斷了大量的信息數據，普通公民無法獲取對自身有用的信息，政府和個人之間信息嚴重不對稱，政府和人才之間實際上是不平等的關系，導致行政機關及其行政領導從中容易進行非法的權力尋租。

其三，行政工作的績效有待提高。目前，通過多年的努力，我國的市場經濟地位已經完全得到確立。但是，我國長期處于計劃經濟體制之下，步入市場經濟的時間還較短，傳統的計劃經濟體制給我們留下的許多弊病仍然影響著行政機關及其行政工作人員，官僚作風、衙門作風在部分地區、部分行政機關依然難以徹底根除，導致行政工作的績效偏低。政府機構龐大、人員臃腫、職權交叉混雜等現象仍然存在，導致了行政機關之間產生扯皮推諉的現象，行政工作人員的服務意識十分淡薄，對行政效能的提高產生極大障礙。部分行政領導的效能意識較為淡薄，對公益性服務項目和公共產品，極少數政府及其政府部門實行收費或者提供有償服務，導致政府的職能轉變未到位。當前，行政機關仍然存在選人用人方面的不正之風，部分行政機關在選拔任用工作人員之時“憑關系、不憑實力”，導致部分行政機關的隊伍總體素質無法適應服務民眾的現實需要。

責任政府視域下提升行政領導力的路徑探究

當前，我國行政領導力的提升中之所以存在上述諸多問題，分析其原因主要包括如下方面：一是行政體制機制不健全、不完善。黨中央、國務院高度重視行政體制機制改革問題，興起多輪行政體制改革，從而在過去基礎上不斷健全和完善了行政體制機制，但是仍然存在黨政不分、職能交叉重疊混亂、機構仍然臃腫等問題。二是缺乏有效的對行政權力進行監督制約的機制體制。行政機關實行行政首長負責制，部分行政機關首長以行政首長負責制為名，實行的是“一言堂”的專制管理。部分行政機關“一把手”貪污腐敗被懲處，就是由于缺乏對行政權力的有效監督制約而導致的。三是“官本位”、“權力本位”的思想在部分行政官員中仍然大有市場。由于受到傳統因素的影響，“官本位”、“權利本位”的思想導致部分行政機關的決策和其他行政權的行使中缺乏民主意識、法治意識，行政領導力難以真正有效提高。

針對上述當前我國行政領導力提升中存在的問題及其原因，責任政府視域下提升行政領導力的路徑為：

一是切實更新行政領導的理念。當前，行政領導理念的落后是造成行政領導力提升的巨大障礙。為此，行政機關領導理念的更新是提升行政領導力的關鍵所在。我國于20世紀末加快了建設服務型政府的步伐，直接促進行政領導力得到了較大程度的提升，使大部分政府能夠積極參與到全球化的競爭中，更好地牢固樹立了服務的理念，但是，當前我國部分行政機關的服務意識仍然沒有根本樹立，嚴重制約了行政領導力的提升。在推進我國各項經濟、社會、政治的社會主義事業進程中，行政機關要更好地牢固樹立服務的理念，將自己從“管理者”的角色轉變為“服務者”的角色，從“官本位”的意識轉變為“民本位”的意識，將自己作為“人民的公仆”，緊緊圍繞是否有利于廣大人民群眾的切身利益來開展一切行政工作。

二是切實構建有利于提升行政領導力的體制機制。當前，要繼續深入推進政治體制機制改革，更大力度地提升政府領導力合法性。在全球化背景下、責任政府視域下，行政機關及其領導要審時度勢以全球性的眼光分析我國處境，在不斷深化國情世情的基礎上作出有利于廣大人民群眾的行政決策，逐步實現公共政策決策和執行的規范化、制度化、法治化。要繼續深入推進行政體制機制改革，著力解決官僚主義、形式主義等嚴重問題，著力構建實干、敢干、勇于負責的行政領導體制。繼續深化干部人事制度改革，構建干部能上能下、能者上、庸者下的良好氛圍。

三是切實營造有利于提升行政領導力的文化氛圍。隨著改革開放的深入推進，我國的行政文化中包含了傳統的社會主義市場經濟行政文化的成分，同時還不可避免地包含了封建遺毒和計劃經濟體制影響下難以根除的弊病，還有西方國家行政文化對我國產生的影響，從而導致我國古代的、計劃經濟體制的、市場經濟體制的以及外來的各種行政文化之間交融碰撞。對此，我們決不能全盤否定或不加鑒別地兼收并蓄某一種行政文化，而是要按照“批判繼承”的原則，按照“去粗取精、去偽存真”的方法，吸收行政文化中先進的、有益的部分，祛除落后的、無益的甚至是有害的部分，著力營造行政人員干事創業、善于開展調查研究、善于對行政行為擔負責任的良好行政文化氛圍。

四是切實推行行政責任追究制度。對不當行政行為和非法行政行為造成的損害承擔相應行政責任，是建設責任政府的應有之義。當前，要通過健全完善法律法規體系，對行政機關及其行政人員的不當行政行為、非法行政行為進行責任追究。在責任追究方面，當前我國部分地區的法院建立了錯案責任終身追究制度，也就是法官要終身對自己所承辦的錯案負責。對此，我們可以將司法審判機關的錯案終身追究制度推廣應用到行政機關，對行政機關工作人員作出的非法行政行為必須終身追究，當然，前提是必須科學合理地界定責任追究的標準、方法，包括非法行政行為的認定標準等。

（作者為泰國博仁大學教育管理專業博士研究生、重慶科技學院講師）

責編/許國榮（實習）endprint